CC BY
187
___a» I-,пп-_г
78 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J J УНИВЕРСИТЕТА
/-имени O.E. Кугафина (МПОА)
Ирина Анатольевна ДАНИЛЕНКО,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры уголовно-процессуального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) ifinadanilenko35@ gmail.com 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА НА ВЫЕЗД ЗА ТЕРРИТОРИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЛИЦ, ИМЕЮЩИХ ДОПУСК К СВЕДЕНИЯМ, СОСТАВЛЯЮЩИМ
ГОСУДАРСТВЕННУЮ ТАЙНУ
Аннотация. В статье затрагиваются вопросы ограничения права на выезд за пределы Российской Федерации отдельных категорий лиц, которые имеют допуск к сведениям, составляющим государственную тайну. Рассмотрена проблема отсутствия оснований ограничения права на выезд и единообразной процедуры вынесения решения о временном ограничении права на выезд отдельных категорий лиц. Предлагаются изменения в Закон о государственной тайне. Ключевые слова: ограничение права на выезд за пределы Российской Федерации, конституционное право свободного выезда за пределы Российской Федерации, государственная тайна, должностные лица, правоохранительные органы.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.42.2.078-084
I. A. DANILENKO,
PhD (Law), Senior Lecturer of the Criminal Procedure Law Department of the
Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
ABOUT SOME QUESTIONS OF RESTRICTION OF THE RIGHT TO FREE EXIT FROM THE RUSSIAN FEDERATION SEPARATE CATEGORIES OF PERSONS WHICH HAVE ADMISSION TO INFORMATION THAT CONTAINS STATE SECRET
Abstract. In article raises questions of restriction of the right to free exit from the Russian Federation separate categories of persons which have admission to information that contains state secret. Problem of absence reasons to restriction of the right to free exit and uniform procedure of pass decision about temporary restriction of the right to free exit from the Russian Federation separate categories of persons is considered. Proposes amendments to the Law on State Secrets.
Keywords: restriction of the right to free exit from the Russian Federation, the constitutional right of free exit from the Russian Federation, state secret, officials, law enforcement agencies.
© И. А. Даниленко, 201Î
•МШН1Ж a*™™™И А 7а
УНИВЕРСИТЕТА О некоторых вопросах ограничения права на выезд за территорию 7^9
имени o.e. кугафина(мгюА) Российской Федерации лиц, имеющих допуск к сведениям...
В настоящее время одним из вопросов, возникающих у правоприменителя, является вопрос об ограничении отдельных категорий лиц, допущенных к сведениям, составляющим государственную тайну, выезжать за территорию Российской Федерации. В соответствии со ст. 24 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» должностное лицо или гражданин, допущенные или ранее допускавшиеся к государственной тайне, могут быть временно ограничены в своих правах. Ограничения могут касаться права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне. То есть фактически должностное лицо добровольно соглашается с наступлением возможных последствий и добровольно принимает на себя обязательства, связанные с ограничением конституционных прав и свобод. Необходимо отметить, что согласно действующему законодательству ограничения могут касаться только лиц, допущенных к сведениям, имеющим гриф «особая важность» и «совершенно секретно».
Согласно ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне» государственная тайна представляет собой защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Общий перечень сведений, составляющий государственную тайну, содержится в ст. 5 указанного Закона. В ней содержится исчерпывающий перечень областей государственных интересов, относящихся к государственной тайне, расширение которого возможно только посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в Закон. Утвержденная отечественным законодателем система отнесения сведений к государственной тайне является перечневой, то есть четко утверждает основные группы сведений, при отнесении к которым информация подлежит засекречиванию.
Как полагает Е. М. Филипов, при разглашении секретной информации есть возможность нанесения ущерба государству. Закрепление на государственном уровне характеристик, по которым сведениям может быть присвоен гриф секретности, в Российской Федерации отсутствует. Законом установлено только общее правило, по которому степень секретности должна соответствовать размеру ущерба, который может быть причинен государству при разглашении сведений. В практической деятельности у правоприменителя возникает ряд вопросов, касающихся вышеуказанных норм. Например, является ли ограничение права на выезд за пределы Российской Федерации должностных лиц, допущенных к сведениям, содержащим государственную тайну (или совершенно секретным сведениям), безусловным? В каких случаях после увольнения из правоохранительных органов на данных лиц Т
может быть наложено временное ограничение на выезд, сроком до пяти лет? Яв- О
ляется ли это условие обязательным и во всех ли случаях применяется? Ю
Так, в соответствии с ч. 4 ст. 4 Закона РФ «О государственной тайне» правом р
реализации предусмотренных законодательством мер по ограничению прав Д
граждан, имеющих либо имевших доступ к сведениям, составляющим государ- Ч
ственную тайну, наделены органы государственной власти Российской Федера- т
ции, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы д
местного самоуправления во взаимодействии с органами защиты государственной Й
тайны, расположенными в пределах соответствующих территорий. Структурные науки
Ш
m
>
___а» I-,ГТНШ. Шёл г
SO ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
подразделения указанных органов в данной части не перечислены и названные полномочия должны быть им делегированы соответствующим нормативным актом. То есть в законе четко изложен перечень органов, имеющих право применить подобные меры ограничения.
В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено, если он при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с Законом Российской Федерации о государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, — до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с настоящим Федеральным законом. Как видно из текста Закона, для ограничения гражданину права на выезд необходимо заключение об осведомленности со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, которые оформляются согласно формам 17 и 18, предусмотренным Инструкцией по обеспечению режима секретности в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 05.01.2004 № 3-1. Срок ограничения исчисляется с даты последнего ознакомлениями с документами, содержащими сведения особой важности или совершенно секретные сведения. В данном процессуальном документе отражаются сведения об ознакомлении с документами, содержащими сведения особой важности или совершенно секретными сведениями; участие в совещаниях по вопросам, содержащим государственную тайну, степень секретности обсуждавшихся вопросов; дата последнего документально подтвержденного ознакомления гражданина со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями. На момент вынесения ограничения права на выезд сведения, о которых гражданин был осведомлен, должны сохранять соответствующую степень секретности и актуальность.
Решения государственных органов о временном ограничении права выезда граждан за территорию Российской Федерации может быть обжаловано в судебном порядке или в межведомственной комиссии по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничениями их права на выезд из Российской Федерации. Как указано в ст. 20 Закона РФ «О государственной тайне», к органам защиты государственной тайны относится межведомственная комиссия по защите государственной тайны. Межведомственная комиссия по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с ограничениями их права на выезд из Российской Федерации (далее — Комиссия) была воссоздана в апреле 2006 г. в соответствии со ст. 17 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30, и действует на основании совместного приказа МИД России, МВД России, Минобороны России, ФСБ России и СВР России от 14.04.2006 № 4301/264/158/160/22 и утвержденного этим приказом Положения о Комиссии. В Комиссию обжалу-
f»* И А
УНИВЕРСИТЕТА О некоторых вопросах ограничения права на выезд за территорию q|
имени o.e. кугафина(мгюА) Российской Федерации лиц, имеющих допуск к сведениям.
ются решения (за исключением судебных) об ограничении права на выезд из Российской Федерации граждан, осведомленных о сведениях особой важности и совершенно секретных.
В практической деятельности возникает вопрос, куда обращаться гражданину для обжалования решения об ограничении права на выезд: в Комиссию или в суд? Закон не дает четкого ответа на данный вопрос, и иск может быть подан непосредственно в суд, минуя обращение в Комиссию.
Законность ограничения лиц в праве на выезд за территорию Российской Федерации, допущенных к государственной тайне, вызывает достаточно серьезные сомнения у большинства ученых. Как справедливо отмечает С. Н. Бра-тановский, по сути, это ограничение представляет собой законодательно закрепленную «презумпцию виновности» лица, допущенного к государственной тайне. О. С. Евдокимова полагает, что не совсем понятны причины конкретных ограничений, связанных с выездом, например, сотрудников полиции из России. По ее мнению, в ведомствах, ограничивающих выезд, связывают данные ограничения с необходимостью сохранения государственной тайны и военной тайны. Запреты, например в системе МВД РФ, объясняются тем, что сотрудники ведомства находятся на государственной службе, что подразумевает особую ответственность, в том числе и ряд ограничений, связанных с сохранением государственной тайны. Как указывает автор, для сотрудников МВД действует приказ В. А. Колокольцева о нежелательности выезда из России сотрудников полиции. Как показывает изучение и анализ действующего законодательства, в Законе нет прямого запрета на выезд должностных лиц, допущенных к сведениям, составляющим государственную тайну или имеющим гриф «совершенно секретно», за пределы Российской Федерации. И запрет не является безусловным и обязательным. Условием для ограничения права на выезд является заключение трудового договора (контракта), предполагающего временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, которое должностное лицо принимает добровольно.
Практика ограничения права на выезд за территорию Российской Федерации не раз подвергалась критике со стороны Европейского Суда по правам человека. Европейский Суд установил нарушение властями Российской Федерации п. 2 ст. 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, выразившееся в незаконном ограничении права заявителя на свободу передвижения. По мнению Европейского Суда, российское законодательство, регулирующее поездки за границу лиц, осведомленных о государственной тайне, устанавливает чрезмерное ограничение на их право выезжать из России независимо от цели Т
выезда. Европейский Суд подчеркнул, что в Заключении № 193 (1996) по заявке О
России на вступление в Совет Европы, принятом Парламентской Ассамблеей Ю
Совета Европы 25 января 1996 г. (на 7-м заседании), указано, что отмена огра- р
ничений применительно к поездкам за границу в частных целях рассматривается Д
как необходимое условие для членства Российской Федерации в Совете Европы Ч
как организации, состоящей из государств — приверженцев принципов личной т
свободы, политической независимости и верховенства права (преамбула к Уставу д
Совета Европы). К сожалению, Россия, являясь членом Совета Европы, до сих Й
пор не выполнила взятые на себя обязательства по отмене ограничений на выезд науки
Ш
m
>
___а» I-,ГТНШ. Шёл г
82 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
для лиц, имеющих доступ к государственной тайне, и приведению действующего законодательства в соответствие с международным правом.
Е. М. Филиппов видит решение сложившейся проблемы в установлении максимального срока ограничения права гражданина на выезд из Российской Федерации — срок истечения трудового договора (контракта). По окончании трудового договора (контракта) ограничение свободы передвижения гражданина недопустимо. Он предлагает исключить из вопросов ведения межведомственной комиссии по защите государственной тайны полномочия по продлению срока ограничения права на выезд из Российской Федерации. Данное предложение представляется весьма обоснованным и благоразумным.
В судебной практике неоднократно рассматривались дела, связанные с обжалованием указанного ограничения. Верховный Суд неизменно признает ограничение прав на выезд правомерным. Конституционный Суд выразил свою позицию по существу рассматриваемой проблемы. Так, положения ст. 24 Закона РФ «О государственной тайне», согласно п. 3.2 постановления Конституционного Суда РФ от 07.06.2012 № 14-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и статьи 24 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" в связи с жалобой гражданина А. Н. Ильченко», должны применяться с учетом соразмерности (пропорциональности) ограничения конституционных прав. Требование соразмерности предполагает оценку всех имеющих значение для принятия соответствующего решения обстоятельств. В каждом конкретном случае такому решению должны предшествовать установление наличия у лица не только формального допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, но и фактического доступа к ним, а также оценка всех других связанных с этим обстоятельств, обусловливающих в совокупности необходимость временного ограничения его прав в конституционно защищаемых целях, определенных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
При проверке этих обстоятельств суды общей юрисдикции не могут ограничиваться лишь установлением факта допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, пренебрегая оценкой обоснованности решения организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права гражданина на выезд из Российской Федерации (определения Конституционного Суда РФ от 08.10.1998 № 146-О и от 08.07.1999 № 115-О). Взаимосвязанные положения пп. 1 ст. 15 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и ст. 24 Закона РФ «О государственной тайне» по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования в силу предписаний Конституции РФ и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда РФ, изложенных в упомянутом выше постановлении от 07.06.2012 № 14-П, означают, что уполномоченные органы и должностные лица, принимая решение о временном ограничении гражданина в праве выезда из Российской Федерации, и суды при оценке правомерности такого решения не могут руководствоваться одним лишь формальным критерием наличия у данного гражданина допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне. Такое решение, во всяком
f»* ц*™™™И А.
УНИВЕРСИТЕТА О некоторых вопросах ограничения права на выезд за территорию имени o.e. кугафина(мгюА) Российской Федерации лиц, имеющих допуск к сведениям...
случае, требует выяснения характера конкретной информации, к которой гражданин имел доступ в рамках своей профессиональной деятельности, и степени ее секретности, в том числе на момент обращения в уполномоченные органы в связи с предполагаемым выездом за пределы страны, а также целей выезда и других обстоятельств, наличие которых позволяет сделать вывод о необходимости применения указанного ограничения. Иное означало бы несоразмерное конституционно значимым целям ограничение права свободно выезжать за пределы Российской Федерации, закрепленное ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, и не обеспечивало бы его надлежащую судебную защиту.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что допуск должностного лица к сведениям, составляющим государственную тайну, не влечет безусловного ограничения права на выезд за пределы Российской Федерации и не является обязательным для применения к лицам, допущенным к особо секретным или совершенно секретным сведениям. Однако, как показывает практика, нередко данное ограничение применяется к сотрудникам правоохранительных органов бездумно и без учета законных на то оснований.
Так, Д. обратился в суд с иском, в котором оспаривал решение о его временном ограничении права на выезд из Российской Федерации сроком на пять лет. Решением Московского городского суда в удовлетворении требований отказано. Как установил суд, по роду своей служебной деятельности Д. был допущен к сведениям, составляющим государственную тайну, по второй форме и был ознакомлен со сведениями, составляющими государственную тайну, которые не перестали быть актуальными. Обстоятельства, связанные с оформлением Д. допуска к государственной тайне, приняты им на себя добровольно. В судебном заседании вопрос о пропорциональности наложенного ограничения исследован не был.
Не совсем понятны критерии обоснованности, справедливости и соразмерности, применяемые при ограничении права на выезд рассматриваемой категории лиц. Ознакомление с минимально необходимыми для работы сведениями нормативно-правового характера не может служить основанием для максимально допустимых ограничений конституционного права, то есть при ограничении права гражданина на выезд должно быть четко обосновано, почему срок ограничения составляет именно пять лет. Более того, не совсем ясна логика законодателя. Истечение временного срока ограничения права на выезд не гарантирует исчезновения осведомленности, и сведения, к которым гражданин имел доступ, через пять лет могут быть по-прежнему актуальны. Поэтому в большинстве случаев данные ограничения выглядят надуманными и необоснованными.
С. В. Крюков полагает, что по прошествии 5—10 лет некоторые сведения, Т
составляющие государственную тайну, не теряют своей актуальности и могут О
представлять интерес для иностранных специальных служб и организаций. По Ю
его мнению, необходимо устранить коллизию путем установления максимально р
допустимого срока возможного ограничения права на выезд из РФ для секре- Д
тоносителя. Он считает также, что ограничение права гражданина на выезд за Ч
пределы РФ в случае ознакомления со сведениями особой важности или совер- т
шенно секретными сведениями не носит абсолютного характера. Как мы знаем, д
судебное заседание при рассмотрении вопроса об ограничении прав граждани- Й
на, допущенного к сведениям, составляющим государственную тайну или совер- науки
Ш
m
>
84
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кутафи на (МПОА)
шенно секретным, проходит в закрытом порядке и истец не может ознакомиться с документами, подтверждающими его осведомленность с данными сведениями, дать свои пояснения по существу.
В Законе отсутствуют четкие основания для вынесения решения об ограничении права на выезд рассматриваемой категории лиц, что существенно затрудняет применение нормы. Получается, что специально уполномоченные органы в каждом конкретном случае решают вопрос о необходимости такого ограничения. Наделение правом принятия такого решения конкретных чиновников создает коррупционные условия. То есть должностные лица, имеющие одинаковую форму допуска к секретности, ознакомленные с одними и теми же документами с грифом «особая важность» и «совершенно секретно», могут быть ограничены в праве на выезд за территорию Российской Федерации, а могут и нет. Нет четких критериев, которые являются безусловным основанием для ограничения свободы передвижения. Все вышеперечисленное свидетельствует о формальном подходе к принятию данного решения и надуманности рассматриваемой меры.
Так как в Российской Федерации свобода передвижения признана высшей ценностью, для единообразного применения Закона необходимо, во-первых, четко сформулировать основания применения к должностным лица, допущенным к сведениям, составляющим государственную тайну или имеющим гриф «совершенно секретно», ограничения права на выезд. Во-вторых, закрепить в процессуальных актах, допуск к каким документам с грифом «особая важность» и «совершенно секретно» влечет безусловное ограничение права на выезд должностных лиц, ознакомившихся с данными документами. В-третьих, установить четкую и единообразную процедуру вынесения решения о временном ограничении права на выезд. Как мы полагаем, на практике данное ограничение применяется по формальному основанию, при этом учитывается только ознакомление должностного лица с тем или иным документом, содержащим сведения особой важности или имеющим гриф «совершенно секретно», что прямо противоречит позиции Конституционного Суда РФ и международно-правовым актам.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Бабаков А. Л. Правовой режим временных ограничений прав военнослужащих и лиц гражданского персонала, допущенных или ранее допускавшихся к государственной тайне // Право в Вооруженных Силах. — 2012. — № 9. — С. 20—24.
2. Братановский С. Н. Специальные правовые режимы информации. — Саратов : Научная книга, 2010.
3. Евдокимова О. С. Обеспечение и соблюдение прав и обязанностей в области свободы передвижения. Ограничения, связанные с выездом из России специальной категории граждан // Евразийский юридический журнал. — 2017. — № 1. — С. 168—170.
4. Крюков С. В. Конституционные основы ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2009.
5. Филиппов Е. М. Анализ понятия «государственная тайна» в конституционном праве Российской Федерации // Вестник Поволжского института управления. — 2013. — № 3 (36).
