CC BY
48
Волков Николай Алексеевич - кандидат философских наук, доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления Кузбасского государственного технического университета им.Т.Ф.Горбачева, г. Кемерово.
Н.А Волков
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ИНСТИТУТА РЕГИОНАЛЬНЫХ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА С ИНСТИТУТОМ НОТАРИАТА В РЕАЛИЗАЦИИ И ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
На рубеже ХХ-ХХ1 вв. в политико-правовой системе современного российского общества появился новый государственный правозащитный механизм - институт уполномоченных по правам человека. Являясь государственным органом и будучи тесно связанным с другими органами государственной власти, контролируя соблюдение и защиту ими конституционных прав человека и гражданина, этот механизм является связующим звеном между органами государственной власти и элементами гражданского общества [8].
Важную роль в реализации и защите конституционных прав граждан играет взаимодействие российских региональных уполномоченных по правам человека с институтом нотариата, также являющимся, на наш взгляд, и элементом государства (совершение нотариальных действий от имени Российской Федерации, руководство и контроль за деятельностью нотариусов со стороны управлений юстиции в субъектах РФ Министерства юстиции России, наличие государственных нотариусов и нотариальных контор), и элементом гражданского общества (преобладающее количество частных нотариусов, наличие нотариальных палат и др.).
Одной из проблем в сфере нотариата, с которой достаточно часто обращаются граждане к региональным уполномоченным по правам человека, является вопрос нотариального обслуживания населения, проживающего в отдаленных от районных центров населенных пунктах.
Данная проблема частично решается путем реализации положений статьи 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате [2], которой установлено, что в случае, если в поселении, или расположенном на межселенной территории населенном пункте нет нотариуса, соответственно глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения, или глава местной администрации муниципального района и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления муниципального района имеют право совершать определенные законодательством нотариальные действия.
Вместе с тем, как показывает анализ практики оказания нотариальных услуг органами местного самоуправления, нотариальные действия совершаются в этих случаях, в основной своей массе, специалистами сельских поселений, не имеющими юридического образования. Осуществление нотариальных действий непрофессионалами без соответствующего контроля может привести к нарушению прав и законных интересов граждан и юридических лиц, гарантированных им Конституцией Российской Федерации. Поэтому, в рамках установленного Федеральным законом от 29.12.2014 № 457-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3] правила, территориальные органы Минюста России наделены полномочиями по осуществлению контроля за совершением нотариальных действий должностными лицами местного самоуправления и принятия решения по результатам проверки.
В связи с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 1 января 2015 года, частью 3 статьи 37 «Основ...» определено предоставление в нотариальную палату сведений в форме электронного документа в течение пяти рабочих дней, в том числе и органами местного самоуправления. Однако
уполномоченными лицами не всегда соблюдается это положение. Основной причиной несоблюдения названных положений является отсутствие соответствующего программного обеспечения, позволяющего передавать в электронном виде сведения, содержащие персональные данные, и электронной цифровой подписи у должностных лиц органов местного самоуправления, для приобретения которых требуются финансовые и временные затраты. Думаем, что со временем эти проблемы будут решены.
Тем не менее, наряду с установлением контроля за ОМСУ со стороны управлений Министерства юстиции России в субъектах РФ, представляется необходимым оказывать должностным лицам органов местного самоуправления также и регулярную методическую помощь по вопросам совершения нотариальных действий. На наш взгляд, это должны быть не разовые семинары, а постоянная система обучения и повышения квалификации муниципальных служащих.
Еще одним вопросом, требующим пристального внимания и изучения и специалистов нотариата, и сотрудников уголовно-исполнительной системы, и правозащитников, является реализация права на получение нотариальных услуг осужденными. Несмотря на ограничение свободы, лица, находящиеся в учреждениях УИС, имеют право на совершение гражданско-правовых сделок. Никто не может быть ограничен в дееспособности иначе как в случаях и порядке, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации.
Реализовать свое право на получение нотариальных услуг осужденные могут путем непосредственного совершения нотариальных действий нотариусом либо в удостоверении доверенностей и завещаний начальниками исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы России.
В настоящий момент единственным нормативно-правовым актом, регламентирующим порядок совершения начальниками мест лишения свободы таких нотариальных действий, как удостоверение завещаний и доверенностей, является Инструкция о порядке удостоверения завещаний и доверенно-
стей начальниками мест лишения свободы, утвержденная Министром юстиции СССР 14 марта 1974 г. № К-15/184 и согласованная с Министерством внутренних дел СССР 6 февраля 1974 г. № 1/544 [7]. При этом следует учитывать, что данная Инструкция на сегодняшний день не только отстает от требований современного российского законодательства, но к тому же никогда не была официально опубликована. При этом сведений об отмене данной Инструкции также нет.
Указанной Инструкцией предусмотрено удостоверение начальниками мест лишения свободы доверенностей и завещаний путем совершения соответствующих удостоверительных надписей, а также регистрация удостоверенных завещаний в специальной книге для регистрации завещаний. В отношении доверенностей подобная регистрация не предусмотрена.
Порядок оказания нотариальных услуг и приравненных к ним действий в местах лишения свободы также регламентируется разделом XII Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов, утвержденных Приказом Министерства юстиции РФ от 14.10.2005 № 189 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы»[5], а также п.п. 103, 104, 107 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденных Приказом Министерства юстиции РФ от 03.11.2005 № 205 [6].
Однако в соответствии с действующими Основами о нотариате, начальники мест лишения свободы не отнесены к лицам, наделяемым полномочиями по совершению нотариальных действий. Вместе с тем, законодательством Российской Федерации предусмотрены случаи, когда доверенность или завещание могут быть удостоверены данными субъектами и приравниваются в этих случаях к нотариально удостоверенным доверенностям и завещаниям (пп.3 п.2 ст. 185.1, пп.5 п.1 ст. 1127 ГК РФ). Согласно законодательным актам Российской Федерации (ст.ст. 185, 1127, 1153, 1159 Гражданского кодекса РФ [1], ст.ст. 26, 33, 50 Федерального закона РФ от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» [4])
заверению подлежат заявления о заключении или расторжении брака, об установлении отцовства, о получении повторных документов об актах гражданского состояния из архива и др. В таких случаях применяются общие требования, как и при совершении нотариальных действий нотариусами.
Рассмотренные нормы законодательства Российской Федерации не содержат категорических требований, в соответствии с которыми начальник места лишения свободы удостоверял бы документы в обязательном порядке, а отсутствие правовой регламентации, безусловно, влияет на решение ряда начальников учреждений УИС совершать или нет то или иное нотариальное действие.
Таким образом, решение вопроса оказания нотариальных услуг для лиц, находящихся в местах лишения свободы, возможно путем предоставления выбора - удостоверить доверенность у начальника исправительного учреждения или у нотариуса по месту нахождения исправительного учреждения. Однако, данное обстоятельство также может выступать причиной ряда проблем.
Во-первых, порядок удостоверения завещаний и доверенностей начальниками мест лишения свободы установлен вышеупомянутым приказом министра юстиции СССР 14.03.1974г. № К-15/184 [7]. Учитывая то, что в настоящее время законодательство претерпело и претерпевает ряд существенных изменений, а начальники колоний не всегда имеют специальные знания по вопросу удостоверения завещаний и доверенностей, возникает риск совершить нотариальное действие, противоречащее законодательству, что, в свою очередь, может порождать негативные последствия.
Во-вторых, использование осужденным права привлечения нотариуса для совершения нотариальных действий влечет дополнительную нагрузку на сотрудников исправительного учреждения: нотариальные услуги предоставляются по заявлению осужденного на имя начальника исправительного учреждения. Для сохранения тайны совершения
нотариальных действий нотариусу необходимо предоставить отдельное помещение, что на практике не всегда обеспечивается в полном объеме. Также иногда возникают трудности с установлением личности лица, совершающего нотариальные действия, поскольку паспорт осужденного находится в личном деле и его не всегда предъявляют нотариусу.
Для решения имеющихся проблем представляется необходимым принять ряд мер, таких как совершенствование действующих нормативных правовых актов и приведение их в соответствие с требованиями современности. Это позволило бы учесть неоднократные изменения, вносившиеся в них, судебную практику в разрешении вопросов оказания осужденным нотариальных услуг, а также обеспечило бы оптимизацию или исключение отдельных положений из уголовно-исполнительного законодательства, создающих условия для проявления фактов коррупции.
Вместе с этим, в практике работы региональных уполномоченных по правам человека встречаются и другие примеры, в которых осужденные, или чаще их родственники, пытаются получить нотариальные услуги в обход сотрудников УИС, напрямую у нотариусов, нарушая тем самым российское законодательство.
Так, например, в ходе проведения консультаций с осужденными, а также по их обращениям, была выявлена проблема, связанная с отказами нотариусов Кемеровской области принимать от осужденных заявления о принятии наследства, заверенные начальником исправительного учреждения, и требованием, чтобы они были заверены только нотариально.
В своем обращении на имя Президента Кемеровской областной нотариальной палаты кузбасский уполномоченный указал на то, что в данном случае отказ в принятии заявления о вступлении в наследство противоречит пп.3 п.3 ст.185 Гражданского кодекса РФ, который к нотариально удостоверенным доверенностям приравнивает «доверенности лиц, находящихся в местах лишения свободы, удостоверенные начальником соответствующего места лишения свободы». Кроме того, не все осужденные, отбывающие нака-
зание в исправительных учреждениях области, трудоустроены и имеют возможность оплатить приезд нотариуса в колонию. Эти обстоятельства чаще всего приводят к вынужденному пропуску срока вступления в наследство, который может быть восстановлен только в судебном порядке, на что у освободившегося гражданина чаще всего также нет денежных средств.
В полученном ответе выражается согласие с позицией регионального уполномоченного и содержится просьба информировать Кемеровскую областную нотариальную палату о случаях отказа нотариусов в принятии заявлений от осужденных о вступлении в наследство, заверенных начальником исправительного учреждения. Данная информация направлена в ГУФСИН России по Кемеровской области для принятия к сведению [9].
Еще одна проблема, связанная с нарушением прав граждан, находящихся в местах лишения свободы, выявлена сотрудниками ГУФСИН России по Кемеровской области. С 2010 года участились случаи обращения сотрудников администраций городов и районов области в учреждения исполнения наказаний с приложением нотариально заверенного паспорта доверительного лица по вопросам оформления документов на жилье, предоставляемое взамен сносимого, осужденным, отбывающим наказание. Участились также случаи обращения различных родственников по истребованию доверенности на оформление и продажу жилья, принадлежащего осужденным.
При поступлении обращения на оформление такой доверенности на имя начальника учреждения, осужденному сначала разъясняются его права, и только затем документы оформляются юристом учреждения и за подписью начальника исправительной колонии отправляются в администрацию города.
Однако, например, администрация ФКУ ИК-41 столкнулась со случаями оформления доверенности через нотариуса г. Юрга, минуя юриста учреждения, группу социальной защиты осужденных и начальника учреждения. Чаще всего в этих случаях осужденный, в силу состояния здоровья, сам писать не может. Не может он также внятно объяснить, кому и зачем он доверя-
ет оформление документов по оформлению и продаже своей квартиры. При этом недееспособным по решению суда он не признан.
В связи с данной информацией, уполномоченный по правам человека обратился ко всем главам муниципальных образований области с требованием взять на особый контроль оформление пакета документов на жилье, предоставляемое осужденным, отбывающим наказание, в целях недопущения его утраты. Кроме того, главам ОМСУ рекомендовано разработать план мероприятий и назначить ответственных лиц по оформлению, обеспечению сохранности и распоряжению жильем осужденных в период отбывания ими наказания и при отсутствии у них близких родственников.
Все главы органов местного самоуправления в своих ответах сообщили о выполнении рекомендаций уполномоченного [10, с.328-329].
Вместе с тем, мы считаем, что данная проблема также требует своего решения, приведения законодательства в соответствие с требованиями времени и создания единой системы нотариального оформления документов в интересах всех граждан Российской Федерации, проживающих не только в больших городах и районах, но и в небольших отдаленных населенных пунктах, а также находящихся в местах лишения свободы.
***
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ)
2. Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 (с изменениями и дополнениями) Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/10102426/#ixzz3Xdt4U2me
3. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 457-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ГАРАНТ.РУ: http://www.garantm/products/ipo/prime/doc/70731092/#ixzz3Xdtx21SI
4. Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» (с изменениями и дополнениями) Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/173972/#ixzz3XdvMmTA3
5. Приказ Минюста РФ от 14 октября 2005 г. № 189 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы» (с изменениями и дополнениями) Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/12142931/#ixzz3Xe13bP3K
6. Приказ Минюста РФ от 3 ноября 2005 г. № 205 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений» (с изменениями и дополнениями) Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/1354625/#ixzz3Xe1PoaAS
7. Инструкция о порядке удостоверения завещаний и доверенностей начальниками мест лишения свободы, утвержденная Министром юстиции СССР 14 марта 1974г. № К-15/184 и согласованная с Министерством внутренних дел СССР 6 февраля 1974г. № 1/544. Документы СССР. Текст документа по состоянию на июль 2011 года.
8. Волков Н.А. Взаимосвязь института российских уполномоченных по правам человека с органами государственной власти / Н.А.Волков // Вестник Кемеровского государственного университета. - 2012. - № 3 (51). - С. 308-312.
9. Волков Н. А. О соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Кемеровской области в 2011 году. Доклад Уполномоченного по правам человека в Кемеровской области / Н. А. Волков. - Кемерово: Кузбассвузиздат, 2012. - 110 с.
10. Волков Н.А. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Кемеровской области по восстановлению нарушенных прав граждан и развитию гражданского общества в Кузбассе (2006-2011 гг.) / Н.А. Волков. - Кемерово: Кузбассвузиздат, 2012. - 383 с.
