CC BY
49
y^K 351.87 sa YUDIN*
EEK 67.401.131 TUDIN
roi6
SOME PROBLEMS OF STATE REGISTRATION OF NORMATIVE LEGAL ACTS AND EFFICIENT
WAYS OF ITS MPROVING
Аннотация: в статье идет речь о системе государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительнойвласти. Раскрыты некоторые проблемы и предложены пути совершенствования этой работы в Министерстве юстиции РоссийскойФедерации.
Ключевые слова: государственная регистрация, правовое регулирование; нормативные правовые акты.
СЕРГЕЙ
АЛЕКСАНДРОВИЧ
ЮДИН*
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ
ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Annotation: This article deals with the system of state registration of normative legal acts of the federal executive. It reveals some of the problems and ways to improve the work in the Ministry of Justice of the Russian Federation.
Key words: state registration, regulation, normative legal acts.
Совершенствование правового регулирования государственнойрегистрации нормативных правовых актов является одним из важных направлений развития единого правового пространства в России. Нормотворческая компетенция каждого федерального органа исполнительной власти определена в положении о нем, которое утверждается Президентом или Правительством Российской Федерации. Для обеспечения реализации нормотворческой функции в структуре каждого федерального органа исполнительной власти создана юридическая служба. Роль данных подразделений в ведомственном нормотворчестве отражена в ряде нормативных правовых актов.
В соответствии с Указом Президента РФ от
8 мая 2001 г. № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов» в целях улучшения качества подготовки проектов нормативных правовых актов руководителям федеральных органов государственной власти рекомендованоустановить, что юридические службы входят в состав указанных органов (их аппаратов) в качестве самостоятельных подразделений и подчиняются непосредственно руководителямэтих органов или их аппаратов1.
Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 207 утверждено Типовое положение о юридической службе федерального органа исполнительной власти2, где закреплены основные задачи юридических служб, к которым относятся правовое обеспечение деятельности федерального органа исполнительной власти,
* Главный специалист-эксперт отдела государственнойрегистрации нормативных правовых актов в финансовой и экономическойсферах (Департамент регистрации ведомственных нормативных правовых актов, Министерство юстиции РоссийскойФедерации).
E-mail: [email protected].
Я
Актуально
Актуально
осуществление работы, связанной с совершенствованием законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы, входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти, а также улучшение качества проектов нормативных правовых актов.
Отметим важный тезис о ключевой роли юридических служб федеральных органов исполнительной власти в обеспечении эффективности государственнойрегистрации нормативных правовых актов на предварительной стадии правовой экспертизы и отбора нормативных правовых актов, подлежащих направлению на государственную регистрацию.
Это подтверждается следующими обстоятельствами:
- при подготовке проекта нормативного правового акта юридическая служба проводит его правовую экспертизу, в ходе которой устанавливает его соответствие законодательству и подзаконным нормативным правовым актам;
- без визы руководителяюридической службы проект нормативного правового акта не может быть подписан руководителем федерального органа исполнительной власти;
- после подписания нормативного правового акта необходимость его направления на го-сударственнуюрегистрацию определяется юридической службой, которая устанавливает наличие соответствующих критериев (межведомственный характер, воздействие на правовой статус граждан и организаций);
- виза руководителя юридической службы проставляется на обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта3.
Перечисленные обстоятельства определяют важность работы по обеспечению полноценного функционирования юридической службы для каждого федерального органа исполнительной власти. От того, насколько качественно юридическая служба выполняет свои задачи, насколько она укомплектованапрофессиональны-ми кадрами, зависит качество ведомственного нормотворчества и, как следствие, эффективность государственной регистрации нормативных правовых актов. Почти аналогичные выводы можно сделать и в отношении юридических служб органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации, нормативные правовые акты которых проходят правовую экспертизу в Минюсте России.
Важной проблемой деятельности юридических служб федеральных органов исполнительной власти является своевременное принятие правовых актов. Пунктом2 Постановления Пра-
вительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 федеральным органам исполнительной власти предписано обеспечивать своевременное принятие нормативных правовых актов во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Однако они нередко запаздывают с реализацией положений норм законов в ведомственных нормативных правовых актах, одной из причин чего можно назвать то, что подготовка ведомственных актов, как правило, начинается после опубликования и вступления в юридическую силу закона. Эта проблема характерна не только для актов федеральных органов исполнительной власти, но и для актов Президента РФ и Правительства РФ.
Например, в соответствии со ст. 32 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде-рации»4 сотрудник органов внутренних дел с его согласия может быть прикомандирован к федеральному органу государственной власти, иному государственному органу или к организации с оставлением в кадрах федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Порядок прикомандирования сотрудников органов внутренних дел, особенности обеспечения их денежным довольствием и прохождения ими службы в органах внутренних дел в период прикомандирования устанавливаются Президентом РФ. Однако с момента принятия данного Закона и до настоящего времени соответствующий нормативный правовой акт Президента РФ не был принят, в связи с этим многие вопросы, связанные с прохождением службы указанной категорией сотрудников, остаются неурегулированными.
В постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 июня 2012 г. № 193-СФ «О состоянии и перспективах нормативного правового регулирования в Российской Федерации» отмечается, что неразработанными остались более 50 актов Правительства РФ, необходимых для реализации принятых в 2011 г. федеральных конституционных законов и федеральных законов5.
Следовательно необходимо совершенствовать организацию планирования нормотворческовдеятель-ности федеральных органов исполнительной власти.
По нашему мнению, устранению рассматриваемой проблемы будет способствовать закрепление либо в Правилах подготовки нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, либо в указанных выше ведомственных нормативных правовых актах, регламентирующих планирование нормотворческой деятельности, специальных положений, определяющихупреж-дающий характер подготовки проектов нормативных правовых актов, направленных на реализацию планируемых к принятию федеральных законов и подзаконных актов Президента и Правительства РФ.
В частности, представляется целесообразным закрепление следующей формулировки «В случае рассмотрения в Федеральном Собрании Российской Федерации проекта федерального закона, устанавливающего полномочие федерального органа исполнительной власти по принятию нормативного правового акта, в указанном федеральном органе исполнительной власти на коллегии рассматривается вопрос о подготовке соответствующего проекта нормативного правового акта».
Кроме названной меры, необходимопривле-кать должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, несвоевременно подготовивших во исполнение федерального закона или подзаконного акта ведомственный нормативный правовой акт, к дисциплинарной ответственности. Минюст России, осуществляя регистрацию «просроченных» нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, должен принимать меры в отношении должностных лиц указанных органов.
В контексте рассматриваемой проблемы заслуживает внимания проект федерального закона «О парламентском контроле», который внесен в ГосударственнуюДуму в апреле 2012 г. и принят в первом чтении в августе 2012 г.6 В законопроекте предусматривается парламентский контроль за нормотворческойдеятельностью федеральных органов исполнительной власти.
Среди целей парламентского контроля в законопроекте представляют интерес две:
- обеспечение соблюдения, исполнения и применения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, а также нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований;
- оценка действия законодательстваРФ, субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов представительных органов муниципальных
образований, выявление причин его неэффективной реализации, выработканеобходимыхмер и рекомендаций по более действенному применению законодательства.
Для решения обозначенных целей в ст. 7 законопроекта закрепляются формы парламентского контроля в процессе принятия федеральных законов. В качестве одной из таких форм предлагается установить процедуру направления письменного отчета профильного министра
о принятых подзаконных нормативных актах по истечении трехмесячного срока с момента опубликования федерального закона, прямо предусматривающего принятие подзаконных нормативных актов.
Следует отметить, что участие парламента в мониторинге реализации законов достаточно широко распространено за рубежом Например, в Великобритании мониторинг закона присутствует в деятельности палаты лордов7.
В Указе Президента РФ от 6 июля 1995 г. № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» в качестве одного из основных элементов концепции правовой реформы и среди вопросов правового обеспечения ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества названо «обеспечение координации нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, а также федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
По нашему мнению, положения указанных концептуальных документов, несмотря на относительно большой промежуток времени, прошедший со дня их принятия, по-прежнему актуальны и имеют существенное значение для развития российского правового пространства. Тот факт, что они не получили достойного отражения в Положении о Минюсте России, следует признать необоснованным смещением акцентов в деятельности органов юстиции.
Отчасти указанный недостаток компенсирован нормами, закрепленными в Положении о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 6578. Мониторинг предусматривает комплекснуюи плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий по сбору обоб-
Актуально
Актуально
щению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, - в случаях, предусмотренных федеральными законами.
На Минюст России возложены функции по координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методическому обеспечению, тем самым укреплена его роль в нормотворческой деятельности указанных органов.
Некоторые ученые считают, что оптимальным будет создание независимого от любых ветвей власти федерального органа, осуществляющего мониторинг правового пространства9. Однако, на наш взгляд, именно Министерство юстиции Российской Федерации в силу своей особой роли в организации нормотворческойде-ятельности федеральных органов исполнительной власти должно осуществлять функцию мониторинга правоприменения.
Решение перечисленных проблем осложнено общими для системы государственных органов недостатками в части социального обеспечения государственныхслужащих, повышения их денежного довольствия, а также отсутствием научно обоснованной концепции развития системы Министерства юстиции Российской Федерации.
1 См.: Собрание законодательстваРоссийскойФедерации 2001. № 20. Ст. 2000.
2 См.: Там же. 2002. № 14. Ст. 1307.
3 См.: Об утвержденииРазъяснений о применении Правил подготовкинормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственнойрегистрации: приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 // Рос. газ. 2007. 24 мая.
4 См.: Собрание законодательстваРоссийскойФедерации. 2011. № 49. Ч. 1. Ст. 7020.
5 См.: Там же. 2012. № 27. Ст. 3619.
6 См.: О парламентском контроле в РоссийскойФедерации законопроект№ 61834-6 // Официальный сайт ГосударственнойДумы Федерального Собрания РоссийскойФедерации. иИЬ: http://www.duma.gov.ru/.
7 См.: ЖужговИ.В. Мониторинг правового пространства в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006. С. 70.
8 См.: О мониторинге правоприменения в РоссийскойФедерации: указ Президента РоссийскойФедерации от 20 мая 2011 г. № 657 // Собр. законодательстваРос. Федерации. 2011. № 21. Ст. 2930.
9 См.: Жужгов И.В. Указ* соч. С. 73.
