CC BY
173
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ
УДК 342.33
О некоторых проблемах нормативного регулирования правового положения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
Мещеряков Александр Николаевич, заместитель начальника Уральского юридического института МВД России (по учебной работе), кандидат юридических наук, доцент
e-mail: [email protected]
В статье рассматривается система нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. На основе выявленных противоречий делается вывод о необходимости корректировки федерального закона, принятие которого предусмотрено ст. 77 Конституции Российской Федерации. Предложенные изменения учитывают сложившиеся в субъектах Российской Федерации модели организации системы органов государственной власти. В завершение даются рекомендации по дальнейшему совершенствованию правового положения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Ключевые слова: высшее должностное лицо; субъект Российской Федерации; правовое положение; нормативное регулирование.
Some problems in legal regulation of status of the highest-ranking official of the subject of the Russian Federation
Meshcheryakov Alexander Nikolayevich, Deputy Head on educational work of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Gandidate of Law, Associate professor
The article concerns with the system of legal acts which regulates the status of the highest-ranking official of the subject of the Russian Federation. In connection with contradictions some amendments in federal law adopted according to article 77 of Constitution of the Russian Federation are proposed. Suggested amendments corresponds to models of organization of the system of public authorities in subjects of the Russian Federation. The conclusion suggests further improvement of legal status of the highest-ranking official of the subject of the Russian Federation.
Key words: highest-ranking official; the subject of the Russian Federation; legal status; legal regulation.
В условиях масштабных потрясений политического, экономического или иного характера возрастает актуальность эффективного осуществления государственной власти. От грамотно организованной системы реализации функций государства, исполнения государственными органами своих полномочий зависит нормальная жизнедеятельность общества и дальней-
шее развитие государства на основе фундаментальных конституционных принципов.
Конституция Российской Федерации, являясь учредительным документом, определила основные параметры конституционно-правового механизма осуществления государственной власти, которые в дальнейшем получили развитие в конституционном
законодательстве и сформировали правовую основу для ее реализации.
Вместе с тем анализ законодательства, судебной и иной правоприменительной практики показывает, что не все предусмотренные Конституцией Российской Федерации принципы реализованы в полной мере, а часть вопросов, связанных с механизмом осуществления государственной власти и прямо не урегулированных Конституцией, нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
Наибольшее количество вопросов, как представляется, вызывает такой субъект конституционно-правового механизма осуществления государственной власти, как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
Несмотря на то что на момент подготовки и принятия Конституции РФ во всех субъектах страны данная должность фактически существовала (в виде президентов и глав республик, председателей правительства, мэров, губернаторов, глав администраций), в ее тексте она ни разу не упоминается.
Часть 2 ст. 11 Конституции РФ определяет, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В главе 3 говорится о законодательных (представительных) и исполнительных органах субъекта Российской Федерации, а в ст. 77
0 том, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Ни о судебных органах, ни о высшем должностном лице субъекта РФ в Конституции РФ не говорится.
Соответственно, в строго конституционном понимании в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации обязательными являются лишь законодательный (представительный) и исполнительные органы. Все остальные устанавливаются ими самостоятельно и носят факультативный характер.
Данной логике подчинены и нормы Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1. Статья 2 данного закона определяет перечень обязательных органов государственной власти субъекта РФ: законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с его конституцией (уставом). В отношении должности высшего должностного лица субъекта РФ используется вероятностная формулировка «может быть установлена», что относит данную должность к числу факультативных.
1 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон «Об общих принципах») // ИС «КонсультантПлюс».
Предположим, что конституцией (уставом) субъекта РФ данная должность не установлена. Конституция Российской Федерации этого не требует, Закон «Об общих принципах» также позволяет ее не учреждать, поскольку формально юридически ст. 2 Закона «Об общих принципах» позволяет субъектам РФ организовывать систему органов государственной власти в отсутствие должности высшего должностного лица субъекта РФ. Как же в данном случае будет реализовываться конституционно-правовой механизм осуществления государственной власти на уровне субъекта РФ? Вопрос риторический.
Дело в том, что за исключением ст. 2 Закона «Об общих принципах» остальные его нормы исходят из презумпции наличия в субъекте РФ высшего должностного лица и иного варианта организации власти они просто не предусматривают.
Так, например, ст. 8 предусматривает обязательное участие высшего должностного лица субъекта РФ в законодательном процессе, возлагая на него функцию промульгации, ст. 18 определяет перечень его полномочий. Еще многие статьи данного закона, а также иных федеральных законов определяют функции и полномочия высшего должностного лица субъекта РФ. Все это однозначно предполагает его безусловное наличие в системе органов государственной власти субъекта РФ.
Собственно, из этого понимания исходят конституции (уставы) субъектов РФ. В них в обязательном порядке предусматривается наличие высшего должностного лица субъекта РФ - президента (Республика Татарстан), главы (Республика Крым, Удмуртская Республика), губернатора (Алтайский Край, Магаданская область), руководителя администрации (Тамбовская область). Во многих субъектах РФ приняты законы, регулирующие правовой статус высшего должностного лица (Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Пензенская область, Камчатский край).
В законодательстве всех субъектов РФ присутствуют нормы, регулирующие правовой статус высшего должностного лица, определяется порядок замещения должности, основные полномочия, порядок взаимоотношений с другими органами государственной власти субъекта РФ, а также вопросы конституционно-правовой ответственности.
И, несмотря на то что в юридической литературе высказывается весьма спорный тезис о том, что в современных условиях статус и значение высшего должностного лица субъекта РФ возрастают2, в ст. 2 Закона «Об общих принципах» данная должность продолжает оставаться факультативной.
Думается, что в нормах федерального законодательства подобная модель правового положения высшего должностного лица субъекта РФ была предусмотрена не по какой-то случайной ошибке, а вполне обоснованно. Именно в связи с тем, что после распада СССР в ряде субъектов, входящих в состав РСФСР, выс-
2 Мордовкин И. А. Положение высшего должностного лица в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации // Вестник Евразийской академии административных наук. 2012. № 1. С. 41.
шие должностные лица приобрели сильную власть, способную конкурировать с федеральной, что обусловливало асимметричность федерации и могло привести к дальнейшему ослаблению государства, в тексте Конституции РФ данная должность упомянута не была. Высшие должностные лица субъектов РФ в ней рассматривались как часть системы органов исполнительной власти, Закон «Об общих принципах» это видение правового положения высших должностных лиц в системе органов государственной власти субъекта РФ усилил. Во всех его статьях (кроме второй) к наименованию должности «высшее должностное лицо субъекта РФ» в скобках добавляется уточнение «руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации».
Подобная модель обосновывается как в науке конституционного права: «входя в систему органов государственной власти субъекта РФ и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта РФ, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в РФ»1, так и представителями административно-правовой науки: «федеральный законодатель отождествляет понятия "руководитель высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации" и "высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации"»2. Высшие должностные лица субъектов РФ относятся к исполнительным органам государственной власти и возглавляют их3.
Об этом говорится и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П, указавшего, что, поскольку основы правового статуса, функции и полномочия высшего должностного лица субъекта РФ определяются в гл. III «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» Закона «Об общих принципах», федеральный законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как элемент системы именно исполнительной власти4.
Вместе с тем, несмотря на большое количество причин отнести высшее должностное лицо субъекта РФ к системе органов исполнительной власти субъекта РФ, существует и иной подход к пониманию системы орга-
1 Лебедев В. А. Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства: моногр. Москва, 2015. С. 244.
2 Мордовкин И. А. Положение высшего должностного лица в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации // Вестник Евразийской академии административных наук. 2012. № 1. С. 35.
3 Собянин С. С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 7.
4 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона
''Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации'' в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства. 2006. № 3. Ст. 336.
низации государственной власти в субъектах Российской Федерации, который имеет как теоретическое обоснование, так и практическую реализацию.
Например, по мнению Р. Р. Кильметовой, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и высшее должностное лицо субъекта РФ имеют разный статус, исключающий вхождение высшего должностного лица субъекта РФ в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта в каком-либо качестве. О разделенности статусов высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ свидетельствует наличие у них права принятия самостоятельных актов5.
Данные теоретические положения подтверждаются и складывающейся в субъектах Российской Федерации практикой.
Так, например, в соответствии со ст. 9 Конституции Республики Татарстан государственную власть в Республике Татарстан осуществляют: Президент Республики Татарстан, Государственный Совет Республики Татарстан, Кабинет Министров Республики Татарстан, суды Республики Татарстан. Президент Республики Татарстан провозглашается главой государства, высшим должностным лицом Республики Татарстан (ст. 89). В свою очередь, кабинет Министров Республики Татарстан - Правительство Республики Татарстан является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики Татарстан (ст. 99), возглавляемым Премьер-министром (ст. 100).
В данном случае за основу взята федеральная модель построения системы органов государственной власти, которая с отдельными изменениями и дополнениями, касающимися организации взаимодействия органов государственной власти, реализована в субъекте РФ.
Исследовательский интерес представляют положения Устава Пермского края, в соответствии с которыми высшее должностное лицо - Губернатор Пермского края возглавляет исполнительную власть в Пермском крае и несет ответственность за обеспечение исполнения высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края действующего законодательства (ст. 20). При этом Правительство Пермского края, которое провозглашается высшим исполнительным органом государственной власти, осуществляющим руководство исполнительными органами государственной власти Пермского края, возглавляет Председатель Правительства (ст. 22, 23).
В приведенном примере предпринята попытка соединения базовой модели - высшее должностное лицо субъекта РФ отнесено к системе органов исполнительной власти и входит в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ - и модели, являющейся проекцией федеральной, - высшее должностное лицо субъекта РФ не входит в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
5 Кильметова Р. Р. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта Российской Федерации // Общество и право. 2010. № 2. С. 48.
Вместе с тем подобная модель видится нежизнеспособной, поскольку, с одной стороны, высшее должностное лицо субъекта РФ прямо не возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, а с другой - несет ответственность за его деятельность. Данные положения противоречат как логике построения конституционно-правового механизма осуществления государственной власти, так и теории конституционно-правовой ответственности.
Подытоживая изложенное, следует утверждать, что отсутствие в Конституции РФ положений о высшем должностном лице субъекта РФ, неоднозначность и даже противоречивость соответствующих норм Закона «Об общих принципах» привели к установлению в субъектах РФ различных моделей его правового положения. С точки зрения общих принципов федерализма это можно рассматривать как положительный результат.
Вместе с тем следствием отсутствия в Законе «Об общих принципах» единой концепции правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ стали системные ошибки в его определении в законодательстве субъектов РФ. В частности, соединение должностей высшего должностного лица субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его включение в состав этого органа при наличии установленного Законом «Об общих принципах» права его роспуска, объединение полномочий данных органов государственной власти субъекта РФ, возложение ответственности за деятельность одного органа государственной власти на другой орган государственной власти и т. д. Данные последствия отсутствия системного регулирования правового положения высшего должностного лица субъекта РФ в федеральном законодательстве следует признать негативными.
Названные противоречия в его правовом положении отрицательно влияют на качество реализации возложенных полномочий и в целом на эффективность конституционно-правового механизма осуществления государственной власти.
Обозначенные проблемы нормативного регулирования правового положения высшего должностного лица субъекта РФ, несомненно, требуют решения посредством внесения изменений в законодательство, и в первую очередь федеральное. При этом совсем не обязательно вносить изменения в Конституцию РФ. Устоявшееся мнение о том, что Конституция РФ относит высшее должностное лицо субъекта РФ к системе органов исполнительной власти, не находит прямого подтверждения в ее статьях и является лишь предметом умозаключений. И даже Конституционный Суд РФ в ранее названном Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П обосновывал свою позицию нормами Закона «Об общих принципах».
Положения ст. 11 Конституции РФ позволяют субъектам РФ устанавливать различные модели организации системы органов государственной власти, а ст. 77 требует при этом соблюдать основы конституционного строя и общие принципы организации представи-
тельных и исполнительных органов государственной власти, как раз и установленные Законом «Об общих принципах».
Основной причиной наличия противоречий в правовом положении высших должностных лиц субъектов РФ видится несогласованность положений Закона «Об общих принципах». Наиболее приемлемым вариантом их решения данных противоречий будет корректировка положений с учетом основ конституционного строя Российской Федерации и фактически сложившихся в субъектах РФ моделей правового положения высшего должностного лица субъекта РФ.
В целях устранения выявленных недостатков предлагается изменить ст. 2 Закона «Об общих принципах», изложив ее в следующей редакции: «Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации».
При установлении в законе «Об общих принципах» основ правового положения высшего должностного лица субъекта РФ можно учесть опыт Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, ст. 36 которого предусматривает различные модели правового положения главы муниципального образования.
Можно предусмотреть две основные модели в зависимости от того, входит ли высшее должностное лицо субъекта РФ в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Эти модели можно также увязать со способом замещения должности. Например, при избрании депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти высшее должностное лицо субъекта РФ будет входить в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При избрании населением непосредственно - не будет входить в его состав, занимая в системе органов государственной власти субъекта РФ самостоятельное положение (проекция федеральной модели организации государственной власти). Возможны и иные сочетания. В зависимости от реализованной в субъекте РФ модели Закон «Об общих принципах» должен предусматривать различный объем полномочий, а также оснований конституционно-правовой ответственности.
Таким образом, проведенный анализ показывает, что противоречия в нормах закона «Об общих принципах» порождают схожие проблемы в законодательстве субъектов РФ, регулирующем правовое положение
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФБ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017) // ИС «КонсультантПлюс».
высшего должностного лица субъекта РФ. Предложенные изменения в указанный федеральный закон призваны упорядочить правовое положение высшего должностного лица субъекта РФ с учетом фактически сложившихся в субъектах РФ моделей организации системы органов государственной власти и устранить имеющиеся на сегодняшний день правовые коллизии.
Реализация предложений является необходимым шагом в совершенствовании конституционно-правового механизма осуществления государственной власти. Дальнейшее развитие нормативного регулирования правового положения высшего должностного лица субъекта РФ видится в рамках двух моделей, отличающихся в зависимости от его вхождения в состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Библиографический список
1. Кильметова Р. Р. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта Российской Федерации / Р. Р. Кильметова // Общество и право. -2010. - № 2. - С. 47-50.
2. Лебедев В. А. Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства: моногр. / В. А. Лебедев. - Москва: Проспект, 2015.
3. Мордовкин И. А. Положение высшего должностного лица в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации / И. А. Мордовкин // Вестник Евразийской академии административных наук. - 2012. - № 1. - С. 34-41.
4. Собянин С. С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы / С. С. Собянин // Журнал российского права. - 2006. - № 10. - С. 3-17.
Bibliograficheskij spisok
1. Kil'metova R. R. Vysshee dolzhnostnoe lico v sisteme gosudarstvennoj vlasti sub»ekta Rossijskoj Federacii / R. R. Kil'metova // Obshchestvo i pravo. - 2010. - № 2. -S. 47-50.
2. Lebedev V. A. Zakonodatel'naya i ispolnitel'naya vlast' sub»ektov RF v teorii i praktike gosudarstvennogo stroitel'stva: monografiya / V. A. Lebedev. - Moskva: Prospekt, 2015.
3. Mordovkin I. A. Polozhenie vysshego dolzhnostnogo lica v sisteme organov gosudarstvennoj vlasti sub»ekta Rossijskoj Federacii / I. A. Mordovkin // Vestnik Evrazijskoj akademii administrativnyh nauk. - 2012. - № 1. - S. 34-41.
4. Sobyanin S. S. Vysshie organy ispolnitel'noj vlasti sub»ektov Rossijskoj Federacii v usloviyah administrativnoj reformy / S. S. Sobyanin // ZHurnal rossijskogo prava. -2006. - № 10. - S. 3-17.
