О некоторых проблемах формирования экологической правовой политики России Текст научной статьи по специальности «Право»

М.В. Пчельников

О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

В статье исследуются процесс формирования правовых основ экологической политики Российской Федерации, проблемы правового регулирования экологических отношений в соответствии с интересами личности, общества и государства. Автором рассматривается значение разработки государственной концепции экологической политики в совершенствовании правового регулирования экологических отношений. Особое внимание уделяется анализу задач унификации экологического законодательства, его систематизации, которые рассматриваются в контексте кризиса источников российского экологического права.

Ключевые слова: экологическая правовая политика, экологическое законодательство, экологические правоотношения, экологическая безопасность, окружающая среда, природная среда, среда обитания, охрана окружающей среды.

Сущность экологического кризиса, имеющего планетарные масштабы и, по некоторым оценкам, ставшего необратимым во второй половине прошлого века, заключается в противоречии между прогрессирующими изменениями природной среды и природными условиями, необходимыми для обитания человека как биологического вида. Общепринятым является мнение о социальной подоплеке данных изменений, коренящихся в способе производства, основанном на потребительском отношении к природе и выраженном известной мировоззренческой парадигмой - «Человек - царь природы». Пожалуй, именно индустриальное общество следует рассматривать в качестве той эпохи, когда жизнедеятельность человека во многом определялась степенью технологического воздействия на природу, фактически ведущего к уничтожению естественных условий обитания человека.

В контексте сказанного очевидно, что проблема обеспечения экологической безопасности должна входить в сферу жизненно важных интересов стран современного мира, во многом определяя иные направления политики государств. Методологически значимым для корректной постановки проблемы экологической безопасности является признание приоритетности решения экологических проблем для реализации системы интересов личности, общества и государства. Так, вопросы, связанные с безопасностью человека, определяют общую адаптационную стратегию, вырабатываемую как на уровне индивидуальных поведенческих стереотипов психологического свойства, так и на коллективном социальном уровне, культивирующем общие принципы безопасности человека как члена социума в пространстве отношений, возникающих между людьми, и взаимоотношений человека с природой. По сути дела, социум есть основная и первичная система обеспечения безопасности индивида, поскольку является главным условием реализации его потребностей и интересов. В обществе потребности как биологическое свойство организма превращаются в социальное свойство человека - интересы, которые включают и определенную программу их реализации, предотвращения рисков и угроз этим интересам. По некоторым оценкам, первоначально складывающаяся система безопасности направлена на обеспечение безопасности самого человека посредством реализации его потребностей и интересов и ликвидации угроз и рисков, направленных против них. Главным же условием реализации потребностей и интересов является безопасность социума, который рассматривается в качестве основного способа предотвращения угроз и рисков им. Поэтому в условиях экологического кризиса наличие благоприятной окружающей среды и ее сохранение как естественного условиях существования человека следует рассматривать в качестве основы складывающейся системы безопасности.

Однако необходимо признать, что приоритеты в формировании системы безопасности зависят не столько от степени угроз тем или иным интересам, сколько от их политической оценки государством, которая по самым разным причинам не всегда может быть адекватной. С возникновением государства вопросы обеспечения безопасности становятся его основной функцией, т.е. в первую очередь государство берет на себя ответственность за реализацию интересов граждан. В этом смысле оно должно рассматриваться как институт безопасности. Однако закрепляемая государством иерархичность общества, обусловливающая иерархичность интересов, предполагает неоднозначную оценку совокупности интересов, существующих в обществе, которые могут иметь как общегосударственное значение, так играть и частную роль в функционировании общества и государства. Фактически деятельность государства по обеспечению безопасности граждан начинается с оценки значимости тех или иных общественных интересов для государственного целого. Так формируется государственная политика в сфере безопасности, основанная на концептуализации (то

есть на признании приоритетной важности) жизненно важных интересов личности, общества и государства. Характер и содержание этой политики как деятельности государственной власти по обеспечению безопасности во многом определяется тем, какую роль играет каждый из перечисленных выше элементов в системе приоритетов обеспечения безопасности. В этом смысле государственная политика в сфере безопасности столь же динамична и исторически изменчива, как и любая другая сфера политики. Однако неизменной остается сама социальная природа безопасности, заключающаяся в решении указанной выше триединой задачи.

Полагаем, что признание общественной сущности феномена безопасности делает правовую политику по ее обеспечению главным институциональным средством предотвращения угроз и рисков во всех сферах жизнедеятельности. В этом смысле эффективность обеспечения экологической безопасности во многом определяется эффективностью правовой экологической политики. По нашему мнению, складывающаяся российская нормативная правовая система регулирования отношений в сфере реализации экологических интересов человека и гражданина во многом неопределенна, что свидетельствует о слабости российской экологической правовой политики и о трудностях правовой институциализации экологического права в российском законодательстве.

В первую очередь это объясняется отсутствием концептуально-политического определения «экологического интереса» и законодательного определения таких понятий, как «экологическое право» и «экологическая безопасность». Очевидно, что определение экологического интереса должно основываться на целостном системном анализе экологической обстановки в России и мире, совокупности техногенных, социальных и политических факторов, формирующих экологические угрозы и риски, также как и на политической оценке экологической обстановки, в результате чего и должна быть выработана государственная концептуальная модель экологического интереса страны, являющаяся основой государственной стратегии по обеспечению экологической безопасности. Тем не менее в складывающейся экологической ситуации вызывает недоумение отсутствие государственной концепции экологической безопасности. Между тем именно подобный политический документ должен сформулировать те принципы, на основе которых возможно формирование законодательства, защищающего экологические интересы граждан.

В связи с этим следует признать, что формирование российского экологического законодательства определяется не столько оценкой внутренних условий экологической обстановки, сколько следованием нормам международного экологического законодательства, которое в целом делает основным предметом регулирования право человека на благоприятную окружающую среду, реализация которого обеспечивает устойчивое развитие*. По оценкам некоторых исследователей, международный институт экологических прав и свобод включает нормы, регулирующие:

- право на обращение в органы публичной власти с жалобами, предложениями, требованиями по

вопросам охраны окружающей среды (например,

о предоставлении экологической информации);

- право на объединение и создание общественных и иных некоммерческих экологических организаций;

- право принимать участие в принятии решений, затрагивающих экологические права и обязанности человека и гражданина;

- право участвовать в референдумах, митингах, пикетах, шествиях по вопросам охраны окружающей среды [1].

Обращаясь к российскому экологическому законодательству, следует выделить два федеральных закона, составляющих институциональную правовую базу реализации экологических прав и свобод: Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» и Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (в ред. от 31 декаб-

ря 2005 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»). Законы регулируют отношения по сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, предотвращению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидации ее последствий, обеспечивают право на благоприятную среду обитания. Важным фактором институционализации экологических прав является Конституция РФ, содержащая две статьи, имеющие прямое отношение к экологическим правам. Статья 42 гарантирует право на «благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» [2, с. 17]. Кроме того, ст. 72, определяя предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в п. «д» указывает на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Таким образом, следует признать, что российское экологическое законодательство содержит совокупность правовых норм, выражающих экологические права и свободы человека и гражданина,

закрепленные международным законодательством. Тем не менее отсутствие законодательного определения экологических прав и свобод создает трудности в их реализации, в обеспечении экологической безопасности, порой делая неопределенным предмет правового регулирования. Например, охрана морских биоресурсов имеет экологическое значение. Однако заключаемые договоры с некоторыми сопредельными странами, другие принимаемые нормативно-правовые документы часто имеют предметом правового регулирования не экологический,

а экономический интерес страны. Такое значение имеет ратификация РФ в 1997 году Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, ратификация Договора России и Украины по Азовскому морю и Керченскому проливу, в том числе подписание президентами России и Украины соглашения «О проведении границы по Азовскому морю и Керченскому проливу». Следует предположить, что сложившаяся ситуация говорит о политической недооценке государственной властью значения экологического права для устойчивого развития страны.

Полагаем, что без корректного законодательного определения экологического права не только трудно создать благоприятные условия для его дальнейшей институционализации в российском законодательстве, но и дать корректное законодательное определение экологической безопасности, что, соответственно, предполагает трудности в реализации экологических интересов граждан.

Определение экологической безопасности содержит Федеральный закон «Об охране окружающей среды», определяющий экологическую безопасность как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий» [3]. Однако контекст действующего законодательства,

в котором, кроме термина «природная среда», встречаются и иные термины, отражающие по смыслу законодательных актов тот же предмет правового регулирования, делает противоречивым данное определение. Так, ст. 42 Конституции РФ использует термин «благоприятная окружающая среда», Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» - «благоприятная среда обитания». Кроме того, в ст. 72 «д» Конституции РФ термины «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности» разводятся, что говорит о том, что, по мысли законодателя, эти понятия имеют разный объем.

Учитывая, что данная терминологическая неопределенность имеет место в нормативно-правовых документах, институционализирующих экологические права человека и гражданина, следует усомниться в их юридической корректности. Между тем полагаем, что путь казуистической полемики, сводящийся к терминологическому уточнению, не ведет к цели. Например, мало что меняет, является ли «обеспечение экологической безопасности» целью или принципом охраны окружающей среды и как соотносятся понятия «среда обитания» и «природная среда» и пр. [4; 5; 6; 7; 1]. Институциональное значение имеет концептуально-правовое определение экологической безопасности, которое в качестве главного смыслового элемента должно включать понятие экологического интереса. Соответственно, структурно данное определение должно включать формулу «экологическая безопасность есть состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в сфере экологии». При этом для правового наполнения данного понятия мы возвращаемся к необходимости концептуально-правового и юридического определения таких понятий, как «экологический интерес» и «экологическое право».

В заключение следует отметить, что проблема правовой институализации экологической безопасности заключается в противоречии российской правовой экологической политики, состоящем, с одной стороны, в политическом признании данного права в качестве элемента системы основных прав и свобод человека и гражданина, и в отсутствии последовательного правового обеспечения - с другой, в частности, выраженном в неопределенности основного категориально-правового ряда. Также необходимо подчеркнуть, что последовательная правовая институционализация экологической безопасности предполагает рассмотрение ее в качестве элемента, вида национальной безопасности. При этом ее правовое обеспечение должно коррелировать с концептуальными положениями и нормативно-правовым полем национальной безопасности как институциональной защищенности интересов личности, общества и государства.

Литература

1. Фокин А.В. Понятие экологических прав человека и гражданина // Современные гуманитарные проблемы. 2006. № 5.

2. Конституция Российской Федерации. М., 1997.

3. Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» // Российская газета. 2002. 11 января.

4. Горбачев П.В. Право человека на благоприятную окружающую среду в контексте соотношения законодательства Российской Федерации и международных стандартов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995.

5. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Экологическое право России: Учебник для вузов / Под ред. А.П. Анисимова. Волгоград, 2005.

6. Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. № 8-9.

7. Дзейтов С.А. Государство и экологическая безопасность (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1994.