CC BY
331
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
О некоторых понятиях муниципального права
ВАСИЛЬЕВ Всеволод Иванович,
главный научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП,
доктор юридических наук, профессор
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) ввел в оборот ряд правовых понятий, раскрывающих смысл конституционных установлений об одной из важнейших форм народовластия. За годы, прошедшие с момента принятия данного Закона, некоторые из этих понятий доказали свою обоснованность и эффективность, другие оказались противоречивыми, неадекватными по содержанию и требующими уточнения.
Законом № 131-ФЗ конкретизировано понятие «вопросов местного значения», используемое Конституцией РФ для функциональной характеристики местного самоуправления (далее также — МСУ), дано нормативное определение этого термина. В соответствии со ст. 2 указанного Закона «вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно». В этом определении делается попытка прежде всего обозначить «местное значение» вопросов (непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения), субъекта их решения (население, органы МСУ), правовые источники их регулирования (Конституция РФ и
Закон № 131-ФЗ). Однако такое содержание термина не дает исчерпывающего представления об особенностях его правового наполнения и соотношении с другими понятиями. В этом плане он ограничивается тавтологией: «вопросы — это вопросы». По сути дела все, что характеризует по закону вопросы местного значения, относится и к полномочиям субъектов МСУ.
В литературе по муниципальному праву законодательная дефиниция вопросов местного значения дополняется положением о том, что они «определяют области жизнедеятельности населения, в пределах которых реализуются полномочия местного самоуправления»1; что это «сферы, направления, предметы ведения, в которых субъекты местного самоуправления вправе и обязаны действовать»2; что они обозначают сферы общественных отношений, на которые распространяются полномочия субъектов МСУ3.
Это доктринальное толкование термина «вопросы местного значения». Несмотря на различие формулировок, все они определяют «вопросы местного значения» как более общую правовую категорию по отношению к категории «полномочий». И это соответствует замыслу законодателя, разделившего оба понятия. Вопросы местного значения муниципальных образований определены в ст. 14, 15 и 16 Закона № 131-ФЗ, а пол-
1 Кутафин О. Е, Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 2006. С. 472.
2 Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2009. С. 246.
3 См.: Муниципальное право: учебник / под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2005. С. 122.
номочия органов МСУ обозначены в его ст. 17. Однако приходится констатировать, что этот замысел реализован непоследовательно.
В статьях Закона № 131-ФЗ, закрепляющих вопросы местного значения, в последние годы появились нормы, определяющие конкретные полномочия органов МСУ. Например, «предоставление помещений для работы на обслуживаемом административном участке сотруднику, замещающему должность участкового-уполномоченного полиции» (п. 91 ч. 1 ст. 16, п. 81 ч. 1 ст. 15, п. 331 ч. 1 ст. 16), «выдача разрешений на установку рекламных конструкций и аннулирование таких разрешений (п. 261 ч. 1 ст. 16). Появление этих полномочий в разделе о вопросах местного значения муниципальных образований произошло с нашей точки зрения именно из-за недостаточной четкости дефиниции вопросов местного значения. Впрочем, уже первоначальная редакция Закона № 131-ФЗ содержала в себе возможность слишком широкого истолкования терминов и понимания разграничения категории «вопросов местного значения» и «полномочий» как чисто условного. С самого начала в разряд вопросов местного значения попало присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям поселений и городских округов и установление нумерации домов (п. 27 ч. 1 ст. 16, п. 21 ч. 1 ст. 14). В некоторых других статьях Закона № 131-ФЗ одно понятие подменяется другим. Например, ст. 18 называется «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления», но о полномочиях в статье нет ни слова. Речь в ней идет о регулировании вопросов местного значения и финансовых обязательствах, возникающих в связи с этим регулированием. Если согласно ст. 14, 15, 16 Закона № 131-ФЗ утверждение местного бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов относятся к вопросам местного значения, то по смыс-
лу его ст. 35 они находятся в исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований уже в качестве полномочий этих органов.
В литературе неоднократно обращалось внимание на неоднозначность используемого в Законе № 131-ФЗ термина «вопросы местного значения». В целях совершенствования правового регулирования компетенции местного самоуправления предлагалось отказаться от применения этого термина или более четко определить его содержательные рамки4. С нашей точки зрения отказываться от использования понятия «вопросы местного значения» нет оснований, тем более что это понятие конституционное. Речь надо вести именно о его уточнении и последовательном отграничении от понятия полномочий.
С учетом уже существующего док-тринального толкования вопросов местного значения следовало бы дополнить их нормативное определение в ст. 2 Закона № 131-ФЗ указанием на то, что они означают сферы и направления деятельности субъектов МСУ (муниципальных образований и органов МСУ). При этом необходимо иметь в виду неоднородность сфер и направлений деятельности. Сфера обычно касается одной или нескольких отраслей управления местными делами (например, организации здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства); направление — межотраслевое понятие. Оно проникает во все сферы деятельности, определяет подходы к решению вопросов, касающихся этих сфер (например, противодействие коррупции, поддержка инновационных инициатив, энергосбережение). Таким об-
4 См., например: Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006. С. 126—128; Маркварт Э, Савранская О. К вопросу о вопросах // Муниципальное право. 2004. № 4.
разом, вопросы местного значения в системе действующего законодательства — это сферы и направления самостоятельной в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами деятельности населения и органов МСУ, имеющей целью непосредственное обеспечение условий достойной жизни населения муниципальных образований.
В отличие от вопросов местного значения, решаемых субъектами МСУ, полномочия органов МСУ представляют собой права и обязанности этих органов. В научной литературе по поводу общего понятия полномочия как сочетания прав (меры дозволенного поведения участников отношений) и обязанностей (меры должного поведения участников отношений) сложилось относительное единство мнений. Однако в полномочиях органов МСУ, соотношении этих полномочий с вопросами местного значения имеются особенности.
Полномочия органов МСУ можно поделить на две группы. В первую входят полномочия, заключающие в себе властные или организационно-властные способы решения вопросов местного значения. Например, издание муниципальных правовых актов, создание муниципальных предприятий и учреждений. Эти полномочия установлены преимущественно в ст. 17 Закона № 131-ФЗ и «обслуживают» все вопросы местного значения. Полномочия второй группы соотносятся с каждым из вопросов местного значения в отдельности. Если в первом случае речь идет о властных и организационно-властных возможностях решения вопросов местного значения, то во втором — о раскрытии содержания этих вопросов. Но в обоих случаях полномочия выступают правовыми инструментами решения вопросов местного значения.
Статья 17 Закона № 131-ФЗ в ее первоначальной редакции включает норму: иные полномочия, кроме
тех, которые в ней содержатся, могут определяться только данным законом и уставами муниципальных образований. Но вскоре после введения Закона в действие стало ясно, что в одном акте невозможно установить все права и обязанности органов МСУ, и тогда ст. 17 была дополнена положением о том, что полномочия органов МСУ могут предусматриваться другими федеральными законами. Практика показала, что изменения были связаны не с новыми властными полномочиями органов МСУ, а с полномочиями, конкретизирующими вопросы местного значения.
Эту норму нельзя рассматривать как возможность безграничного расширения прав и обязанностей органов МСУ. Хотя в соответствии со ст. 17 реестр полномочий этих органов местного самоуправления открыт, он в то же время ограничен перечнем вопросов местного значения, который может быть изменен только самим Законом № 131-ФЗ. Полномочия органов МСУ, закрепляемые другими федеральными законами, в соответствии с данным Законом не могут выходить за рамки вопросов местного значения, решаемых за счет местных бюджетов. Если же они выходят за эти рамки, то должны перемещаться в разряд отдельных государственных полномочий, передаваемых муниципалитетам вместе с материально-финансовыми средствами, необходимыми для их осуществления.
За годы, прошедшие с момента принятия Закона № 131-ФЗ, изданы десятки отраслевых федеральных законов, затрагивающих полномочия органов местного самоуправления. В статьях 14, 15, 16 указанного Закона, закрепляющих перечень вопросов местного значения муниципальных образований различного типа, появились отсылки к отраслевым федеральным законам. В первоначальной редакции этих статей таких отсылок почти не было. Теперь, например, в ст. 16, где пере-
числяются вопросы местного значения городских округов, установлено, что при решении 9 вопросов из 42 нужно действовать в соответствии с конкретными отраслевыми федеральными законами либо в соответствии «с федеральным законодательством».
Большинство вопросов местного значения ссылками на федеральные законы не оснащены. Это, однако, не значит, что по таким вопросам нет федерального регулирования. Вот несколько примеров. Вопросу об организации образования (п. 13 ч. 1 ст. 16) соответствует Федеральный закон «Об образовании»; вопросу об обеспечении пожарной безопасности (п. 10 ч. 1 ст. 16) — Федеральный закон «О пожарной безопасности»; вопросу о создании и содержании аварийно-спасательных служб (п. 29 ч. 1 ст. 16) — Федеральный закон «Об аварийно-спасательной службе и статусе спасателей»; вопросу об участии в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций — Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; вопросу об организации ритуальных услуг (п. 23 ч. 1 ст. 16) — Федеральный закон «О погребении и похоронном деле» и т. д. Все указанные законы устанавливают конкретные права и обязанности органов МСУ в соответствующих отраслях управления, развертывая формулировки вопросов местного значения, очерчивают рамки деятельности названных органов в данных сферах и гарантируют правоприменителю адресную определенность источников права.
Тот факт, что многие вопросы местного значения, закрепленные в ст. 14, 15 и 16 Закона № 131-ФЗ, не связываются с действующими отраслевыми федеральными законами, объясняется отчасти причинами нормативно-технического свойства. Отсылки утяжеляют и усложняют текст правового акта. Да и вообще
многочисленные отсылки к другим актам отнюдь не улучшают качество любого нормативного документа. Но дело не только и не столько в этом. Анализ содержания федеральных законов, касающихся правоотношений в системе местного самоуправления, приводит к выводу, что отсылки к ним во многих случаях были бы бессмысленными, поскольку конкретных полномочий органов МСУ в них мало или нет вовсе.
Автор настоящей статьи еще в 2005 г., рассматривая данную проблему, отмечал несовершенство ряда отраслевых федеральных законов, измененных, дополненных и уточненных в связи с принятием Закона № 131-ФЗ5. С тех пор ситуация изменилась мало. Десятки действующих отраслевых федеральных законов не содержат достаточного правового регулирования полномочий органов МСУ, «уходят» от него. Приемы такого уклонения различны.
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122 в Основы законодательства РФ о культуре были внесены поправки, согласно которым к полномочиям органов местного самоуправления напрямую были отнесены закрепленные в Законе № 131-ФЗ вопросы местного значения в сфере культуры. Более того, указывалось, что распределение полномочий между органами МСУ осуществляется Законом № 131-ФЗ. Позднее эта отсылка была исключена. Осталось перечисление вопросов местного значения, решаемых органами МСУ в соответствии с Законом № 131-ФЗ.
Та же ситуация сложилась в сфере охраны природы. Законодатель, внося изменения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» указанным Федеральным законом № 122, обозначил название ст. 7 отраслевого закона как «Полномочия органов местного самоуправления в
5 См.: Васильев В. И. Законодательные основы муниципальной реформы. М., 2005. С. 140—158.
сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды» и перечислил в ней соответствующие вопросы местного значения, закрепленные в Законе № 131-ФЗ.
Конечно, формулируя юридические нормы, законодатель вправе использовать любой подходящий в данном случае правовой инструментарий, но крайне важно, чтобы его применение было последовательным и точным. Недопустима путаница понятий, использование одних и тех же терминов в разных смыслах, в результате чего содержание правовых дефиниций искажается и они перестают действовать в соответствии со своим предназначением.
Подмена понятий — не единственный способ ухода отраслевого федерального закона от исчерпывающего определения полномочий органов местного самоуправления. Некоторые законы, не устанавливая эти полномочия, ограничиваются простыми отсылками к другим законодательным актам и муниципальным правовым актам. Например, в Федеральном законе «О газоснабжении» указано, что организация газоснабжения является полномочием органов МСУ поселений и осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ и муниципальными нормативными правовыми актами. То же — с организацией газоснабжения поселений в границах муниципального района.
В ряде случаев федеральные законы, повторяя формулы вопросов местного значения, содержащиеся в Законе № 131-ФЗ, дают самую общую характеристику полномочий, не раскрывая их конкретного содержания. Пример тому — Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности», в котором говорится, что органы МСУ участвуют в противодействии экстремистской деятельности (формулировка Закона № 131-ФЗ). Затем указывается, что эти органы в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспита-
тельные, пропагандистские меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности. И на этом всё.
В других случаях в законе перечислены некоторые полномочия, нужные для решения вопросов местного значения, но не все, отсылая за остальными к федеральному законодательству. Так, в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» устанавливается ряд полномочий органов МСУ городских округов и муниципальных районов в области экономической экспертизы (открытый перечень), а затем сделана оговорка о том, что органы МСУ осуществляют «иные полномочия в данной области в соответствии с законодательством Российской Федерации». Какие это «иные» полномочия и к какому конкретно закону за ними надо обращаться — непонятно.
Нередко отраслевые федеральные законы, упоминая органы МСУ, оперируют формулами «действуют "в пределах своих полномочий", "в пределах своей компетенции"», тем и ограничиваясь. Хотя именно они и могут определить эти полномочия и компетенцию.
Причин несоответствия отраслевых федеральных законов концепции Закона № 131-ФЗ о соотношении вопросов местного значения и полномочий, необходимых для их решений, немало. Для каждого отраслевого федерального закона они составляют особый ряд. Вместе с тем есть одна общая причина нормативно-правового свойства, безусловно влияющая на содержание отраслевого законодательства. Она заключается в некоторой расплывчатости дефиниции, связанной с порядком определения федеральными законами полномочий органов МСУ.
В статье 17 Закона № 131-ФЗ, как уже упоминалось, сказано, что по вопросам местного значения федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов МСУ. А, значит, могут и не устанав-
ливаться. Отсутствие в ряде федеральных отраслевых законов должного регулирования прав и обязанностей органов МСУ, нужных для решения вопросов местного значения, вполне оправдывается этой формулой, хотя она отнюдь не способствует четкой и эффективной организации муниципальной власти.
Но какими правовыми актами должны устанавливаться полномочия органов МСУ? Решениями федеральных органов исполнительной власти? Однако это противоречит статусу местного самоуправления как одной из основ конституционного строя и как автономии особого рода. Актами региональных органов государственной власти? Но согласно ст. 6 Закона № 131-ФЗ эти органы вправе определять полномочия органов местного самоуправления только по предметам ведения субъектов Федерации и в пределах своих полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Учитывая весьма узкий круг таких предметов ведения и полномочий, можно считать, что органы государственной власти субъектов Федерации фактически исключены из числа субъектов первичного правового регулирования полномочий органов МСУ. Муниципальными правовыми актами? Но согласно п. 2 ст. 14, п. 3 ст. 15, п. 2 ст. 16 Закона № 131-ФЗ органы МСУ могут решать иные вопросы местного значения, кроме тех, которые обозначены в указанном законе, лишь в тех случаях, когда они не отнесены к компетенции других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации, и только тогда, когда располагают для этого собственными средствами. При современном состоянии материально-финансовой основы местного самоуправления возможность муниципальных органов устанавливать для себя какие-либо дополнитель-
ные полномочия представляется ги-потетической6.
Логичен вывод: именно федеральные законы не только могут, но и должны устанавливать полномочия, необходимые для решения вопросов местного значения. Конечно, с одной стороны, законодательство не может определить полномочия органов МСУ во всех деталях и подробностях. Но, с другой — нельзя допускать вакуума этих полномочий, когда те или иные вопросы местной жизни остаются без должного внимания со стороны муниципалитетов. Нахождение нужной меры правового регулирования полномочий органов МСУ — творческий процесс. Эта мера определяется практикой законодательства, постоянным совершенствованием нормативных актов, учетом в них разнообразных факторов, определяющих потребность в регламентации муниципальной власти.
Роль федеральных законов (в том числе и прежде всего отраслевых) как гарантов эффективной деятельности органов МСУ чрезвычайно велика. Конкретизируя общие в замысле формулировки вопросов местного значения, законы определяют правовые возможности муниципалитетов в каждой из сфер их деятельности. Эта их роль более очевидна, когда вопросы местного значения определены слишком абстрактно и не дают возможности сразу уяснить их предметное содержание.
В литературе по муниципальному праву справедливо критикуется такая формулировка вопросов местного значения, как «участие» в чем-то, «содействие» чему-либо и т. д. Их, конечно, хорошо бы конкретизировать. Но сделать это нелегко, учитывая необходимость сохранения их родового смысла по отношению к полномочиям органов МСУ. Некоторые попытки преодолеть указанные трудности привели к тому, что формулы вопросов местного значения превратились в простой пере-
6 См.: Бялкина Т. М. Указ. соч. С. 306.
чень полномочий. Например, так выглядит «вопрос местного значения» в сфере градостроительства, обозначенный в п. 15 ч. 1 ст. 15, п. 26 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ.
Чтобы получить оптимально отточенные формулировки всех вопросов местного значения, в рамочном Законе № 131-ФЗ предстоит сделать еще немало.
Навести нормативный порядок в системе действующего законодательства поможет установление не просто возможного, а обязательного регулирования федеральными законами полномочий органов МСУ по вопросам местного значения. Не нужно делать в каждом случае отсылку к тому или иному отраслевому закону, тем более что полномочия по данному вопросу могут содержаться не в одном, а в нескольких актах. Перечисление вопросов местного значения в ст. 14, 15 и 16 Закона № 131-ФЗ следует заканчивать указанием на то, что эти вопросы решаются в пределах полномочий, установленных федеральными законами. Тогда правоприменитель для выяснения параметров решения данного вопроса будет обращаться к соответствующим федеральным законодательным актам, а законодатель станет обязан эти акты принять.
Из этого общего правила возможны исключения. Например, опережающее определение полномочий органов МСУ муниципальными правовыми актами — это когда федеральный закон опаздывает решить назревшие компетенционные проблемы и нужно «закрыть» недостаток полномочий. Но и это, и другие исключения необходимо предусмотреть в Законе № 131-ФЗ.
Как отмечено выше, отраслевые федеральные законы не должны содержать полномочия муниципальных органов, выходящие за рамки вопросов местного значения. Еще в 2004 г., сразу после принятия Закона № 131-ФЗ, в литературе назывались отраслевые федеральные законы, устанавливающие права и обя-
занности субъектов МСУ, которые не соответствовали вопросам местного значения, закрепленным указанным Законом7. К сожалению, нормы этих законов сохранились почти без изменений. Более того, число дефектных норм в общем массиве законодательных установлений увеличилось.
В апреле-мае 2013 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел анализ соответствия полномочий органов МСУ, установленных в 84 федеральных отраслевых законах, вопросам местного значения, которые закреплены Законом № 131-ФЗ. Выяснилось, что почти 1/5 проанализированных актов включает полномочия органов МСУ, выходящие за пределы вопросов местного значения. Например, Федеральным законом «О недрах» отнесено к полномочиям органов МСУ развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности, приостановление работ, связанных с пользованием недрами на земельных угодьях в случае нарушения требований закона, контроль за использованием и охраной недр при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, хотя такие полномочия не согласуются с содержанием вопросов местного значения.
Федеральным законом «О личном подсобном хозяйстве» определено, что учет этих хозяйств осуществляется в похозяйственных книгах, которые ведут органы МСУ поселений и городских округов. Эти полномочия никак не соотносятся с вопросами местного значения указанных муниципальных образований. Та же ситуация с полномочиями по миграционному учету, закрепленными в Федеральном законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и т. д., что еще раз доказывает необходимость
7 См.: Васильев В. И. Указ. соч. С. 153—158.
уточнения важнейших дефиниций Закона № 131-ФЗ. Но главная причина — недостатки законотворчества. Реальность состоит в том, что при прохождении в Государственной Думе РФ проектов соответствующих законов почти не было случаев отказа в утверждении предложенных полномочий органов МСУ из-за их несоответствия вопросам местного значения. Предложения принимались в той редакции, которая отвечала интересам отраслевых органов исполнительной власти — авторов или соавторов законопроекта — и которые возлагали на муниципалитеты полномочия, не соответствующие содержанию вопросов местного значения и не подкрепленные соответствующими материальными и финансовыми ресурсами.
Исправить сложившуюся ситуацию можно только в том случае, если в Федеральном Собрании РФ будет поставлена жесткая преграда попыткам установления полномочий муниципалитетов, выходящих за рамки вопросов местного значения и не являющихся отдельными государственными полномочиями. Свое слово здесь должны сказать профильные комитеты палат. Если же закон принимается в редакции, нарушающей должное соотношение полномочий органов местного самоуправления и вопросов местного значения для восстановления законного порядка, следует использовать судебные процедуры.
К сожалению, судебная практика по спорам о полномочиях муниципалитетов, нарушениях их статуса федеральными отраслевыми законами крайне бедна. И это не случайно. Муниципальным органам не хватает (за редким исключением) ни опыта, ни кадровых и организационных возможностей. Между тем судебная защита в принципе составляет существенную гарантию правовых основ местного самоуправления. И чтобы эта защита стала реальной, органам МСУ стоит обратиться за содействием к региональным советам местного
самоуправления, другим общественным организациям. В данной связи нельзя не поддержать предложение Е. С. Шугриной о создании юридических секций в рамках Всероссийского совета местного самоуправления, Общероссийского конгресса муниципальных образований и других организаций, сотрудники которых могли бы заниматься вопросами стратегической судебной защиты местного самоуправления8.
Как отмечалось выше, полномочия — это права и обязанности субъектов МСУ. В большинстве случаев они осуществляются в единстве, т. е. как право и одновременно как обязанность. Вместе с тем (и это вытекает из содержания ряда статей Закона № 131-ФЗ) права и обязанности субъектов МСУ могут не совпадать и реа-лизовываться в качестве отдельных элементов их юрисдикции.
Указанный Закон использует, в частности, самостоятельную категорию прав органов МСУ. При этом по смыслу ч. 1 ст. 141, ч. 1 ст. 151 и ч. 1 ст. 161 Закона № 131-ФЗ права соотносятся не с полномочиями, а с возможностью решения органами МСУ вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Однако в ч. 2 ст. 141, ч. 2 ст. 151 и ч. 2 ст. 161 вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, рассматриваются уже как полномочия, но не органов МСУ, а как государственные полномочия, не переданные органам МСУ в порядке, установленном ст. 19 Закона № 131-ФЗ. Такая неоднозначность понятий в рамочном федеральном законе дает основание в отраслевых федеральных законах по-разному определять содержание вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, которые органы МСУ решить вправе, если это предусмотрено федеральным законом. В одном случае это может быть вполне конкретное полномочие, а в другом — сфера, направление деятельности. На-
8 См.: ШугринаЕ. С. Некоторые особенности судебной защиты местного самоуправления // Местное право. 2012. № 2. С. 13.
пример, в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» говорится, что органы МСУ могут заключать договоры о целевом обучении с обучающимися по образовательным программам среднего профессионального или высшего образования, принятыми на обучение не на условиях целевого обучения (ст. 56). Это одно, конкретное, полномочие. В Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» говорится, что органы МСУ «могут оказывать содействие спортивным клубам посредством строительства, реконструкции, ремонта спортивных сооружений и иных объектов спорта, передачи в безвозмездное пользование или долговременную аренду на льготных основаниях помещений, зданий и сооружений, являющихся муниципальной собственностью, обеспечения спортивным инвентарем и оборудованием, оказания иной поддержки в порядке и случаях, установленных муниципальными правовыми актами» (ч. 4 ст. 19). Это целый блок полномочий. А в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике» трактуется возможность органов МСУ «осуществлять поддержку инновационной деятельности». Это уже обширное направление деятельности муниципалитетов.
Включение этих и других вопросов, в том числе названных в ст. 141, 151 и 161 Закона № 131-ФЗ, в альтернативные сферы и направления деятельности муниципальных органов делает неопределенным функциональное назначение местного самоуправления, размывает рамки ответственности муниципалитетов перед государством и населением.
Конечно, если следовать букве закона, то альтернативные «вопросы» не обязательны для органов МСУ. Это их усмотрение. На практике, однако, дело обстоит иначе. Органы государственной власти нередко «рекомендуют» муниципалитетам «принять к производству» тот или иной вопрос,
не входящий в число закрепленных законом вопросов местного значения. И муниципальные органы делают это, поскольку ослушание чревато для них осложнениями в деловых отношениях с органами государственной власти. Распространенный способ подключения муниципалитетов к решению таких вопросов — определение их «по соглашению» в качестве участников областных, краевых, республиканских целевых программ. По сути, это еще одна форма возложения на органы МСУ государственных полномочий, никак не обеспеченных материально-финансовыми средствами.
Сложившаяся практика в значительной мере предопределена отсутствием действенных нормативно-правовых ограничений на использование органами МСУ прав решать вопросы, не отнесенные к категории вопросов местного значения. Следуя предписаниям ст. 141, 151, 161 и 19 Закона № 131-ФЗ, муниципалитеты и по собственной инициативе могут в любое время заняться решением таких вопросов.
Правда, в ст. 20 указанного Закона говорится, что органы МСУ участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в порядке, установленном его ст. 19, только в случае принятия представительным органом МСУ решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий. Однако эта ограничительная мера слаба и легко преодолевается под административным нажимом.
В статье 20 установлено также, что финансирование полномочий, не переданных органам местного самоуправления в соответствии со ст. 19, осуществляется при наличии «возможностей». Но понятие «возможностей» весьма растяжимое. Определение наличия или отсутствия их может быть субъективным.
Нужны более жесткие правовые гарантии оптимального использования органами МСУ права на решение вопросов, не отнесенных Законом к вопросам местного значения. Такой
гарантией, в частности, может быть установление следующего правила: органы МСУ решают вопросы, не отнесенные Законом к вопросам местного значения, если ими успешно решены эти последние и осуществлены переданные им в порядке, установленном ст. 19 Закона № 131-ФЗ, отдельные государственные полномочия.
Вопросы местного значения, закрепленные в Законе, и вопросы, не являющиеся таковыми, не могут и не должны конкурировать на равных основаниях. Это по закону и по факту — вопросы первого и второго плана соответственно. Иначе местное самоуправление перестает действовать как институт особой автономии, муниципальные органы встраиваются в систему органов государственной власти, их функциональный смысл теряется. Самое же главное с практической точки зрения — утрачивается правильная оценка приоритетов в деятельности органов МСУ.
В условиях хронического дефицита местных бюджетов решение вопросов одной группы возможно только за счет решения вопросов другой группы. Когда муниципалитеты начинают заниматься в добровольно-принудительном порядке делами, финансировать которые были не обязаны, это значит, что не будут решены важные в данных условиях дела, связанные с жизненными интересами населения.
Понятно, что установление жестких правовых ограничений в решении органами МСУ местных дел — не панацея от негодной практики. Многое зависит от общей политики государства в отношении местного самоуправления, позиции региональных властей, социально-экономического положения конкретных муниципальных образований и др. Но установление в Законе четкого условия применения органами МСУ права решения вопросов, не отнесенных к числу вопросов местного значения, может принципиально скорректировать ориентиры в деятельности му-
ниципалитетов, сделать более содержательным понятие нецелевого расходования средств местных бюджетов и расширить судебную защиту местного самоуправления.
Соблюдение предложенного условия может сопровождаться исключениями. Одно из них содержится в ст. 20 Закона № 131-ФЗ и связано с установлением органами МСУ мер социальной защиты и поддержки отдельных категорий граждан. Возможны и другие, но все они должны быть предусмотрены законодательством.
Высказанные соображения по поводу уточнения дефиниций Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнюдь не исчерпывают всей проблематики понятийного аппарата муниципального права. В литературе обоснованно подчеркивается их актуальность9.
Необходимость уточнения понятийного аппарата назрела. За годы, прошедшие с момента принятия Закона № 131-ФЗ, стало очевидно, что без прояснения содержания многих используемых в нем понятий невозможно дальнейшее совершенствование правовой основы местного самоуправления. Многозначность важнейших терминов, относящихся к функциональной характеристике МСУ, отражает зыбкость ориентиров государственной политики, направленной на укоренение важнейшего института народовластия, что в конечном счете объясняется объективными условиями современного этапа политического и социаль-
9 См., например: Бабун Р. В. Местное самоуправление и муниципальное управление. Современные проблемы. Обнинск, 2010. С. 33—50; Джигарян А. А. Российское местное самоуправление и его роль в системе социальной государственности. Ростов н/Д, 2012. С. 190—204; Щипачев В. А. Муниципальная реформа нуждается в уточнении понятийного аппарата действующего законодательства // Местное право. 2012. № 2.
но-экономического развития страны. Огранка нормативно-понятийных координат местного самоуправления прямым образом связана с позитивными изменениями этих условий, усилением определенности и последовательности действий государства в сфере МСУ. Вместе с тем оттачивание терминологии, освобождение понятий от расплывчатости, противоречивости являет собой самостоятельную правовую задачу не только для законодателя, но и для науки муниципального права. Надеемся, что их совместные усилия приведут к ожидаемому обновлению понятийного аппарата муниципального законодательства и совершенствованию на этой основе практики местного самоуправления.
Библиографический список
Бабун Р. В. Местное самоуправление и муниципальное управление. Современные проблемы. Обнинск, 2010.
Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006.
Васильев В. И. Законодательные основы муниципальной реформы. М., 2005.
Джигарян А. А. Российское местное самоуправление и его роль в системе социальной государственности. Ростов н/Д, 2012.
Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 2006.
Маркварт Э., Савранская О. К вопросу о вопросах // Муниципальное право, 2004. № 4.
Муниципальное право: учебник / под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2005.
Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2009.
Шугрина Е. С. Некоторые особенности судебной защиты местного самоуправления // Местное право. 2012. № 2.
Щипачев В. А. Муниципальная реформа нуждается в уточнении понятийного аппарата действующего законодательства // Местное право. 2012. № 2.
Реализация конституционных принципов семейного права в российском законодательстве
ШЕЛЮТТО Марина Львовна,
ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук
Конституционные нормы позволяют определить подходы к правовому регулированию супружеских и родительско-детских отношений. Предпосылки собственно семейного законодательства обнаруживаются в целом ряде положений Конституции РФ: ст. 7 гл. 1 «Основы конституционного строя»; ст. 17, 19, 21, 23, 27, 35, 38, 43, 45, 46, 60 гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина»1. В этом же ряду должна быть указана ст. 55. Конституционный текст на-
1 См. подробнее: Нечаева А. М. Семейное право: учебник. М., 2011. С. 34—43.
полняется еще более широким смыслом с помощью его толкования с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации.
Надлежащая, полная реализация конституционных положений, имеющих семейно-правовое значение, невозможна исключительно в границах семейного законодательства, она обеспечивается системой норм раз-ноотраслевой природы. В целях реализации указанных конституционных положений полезно выявлять отклоняющиеся от следования им законодательные решения и пробелы в правовом регулировании, из-за которых в судебной практике встает вопрос о непосредственном применении Конституции РФ. Мониторинг
