CC BY
505
Voc
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ (12.00.00)
РОССИЙСКИЕ И ИНОСТРАННЫЕ СУБЪЕКТЫ ПРАВА В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ
О некоторых аспектах ограничения деятельности иностранных организаций в стране (российский и зарубежный опыт)
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2015.1.1
Носов Сергей Иванович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права Юридического факультета им. М. М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы законодательных ограничений
деятельности иностранных организаций на территории государства. Характеризуется принцип национального режима иностранцам. Рассматривается система мер ограничительного и контролирующего характера, раскрываются установленные национальным законодательством виды ограничений для иностранцев - собственников. Исследованы формы государственного регулирования деятельности иностранных компаний: ограничение доли иностранного инвестора в капитале национальных предприятий, ограничение в управлении производством, определение максимальной доли при распределении прибыли, условия выдачи и действие лицензий, патентов.
Ключевые слова: принцип национального режима, принцип недискриминации, защита национальных интересов, иностранные инвесторы, ограничения на осуществление иностранных инвестиций, на передачу объектов в собственность иностранным инвесторам, экономические санкции, экономическая безопасность государства.
Деятельность иностранных организаций на территории Российской Федерации осуществляется на основе положений Конституции РФ и федеральных законов.
В современной России действует принцип предоставления национального режима в отношении права собственности иностранцам
Право и современные государства
и иностранным организациям. В общей форме он закреплен в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». К числу таких законов относятся федеральные законы: от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», от 29 апреля 2008 г № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» и целый ряд других.
По общему правилу иностранные юридические лица могут вести на территории Российской Федерации хозяйственную деятельность, заключать сделки, создавать новые компании с участием российских юридических и физических лиц или без таковых. Участие иностранного инвестора в российской организации может осуществляться как в рамках вновь создаваемых юридических лиц, так и путем привлечения иностранного капитала в уже существующие российские организации.
В области гражданского права положение о предоставлении национального режима получило закрепление в ст. 2 Гражданского кодекса РФ, согласно которой правила, установленные гражданским законодательством, применяются и к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом.
В соответствии с действующим российским законодательством национальный режим в отношении имущественных прав, предоставляемых иностранцам, является безусловным, не требующим устанавливать наличие взаимности в отношении государства, гражданином которого является иностранец. Исключением являются случаи, когда в законе имеется указание на необходимость соблюдения принципа взаимности1. Так, наличие взаимности до недавнего времени в отношении определенных видов интеллектуальной собственности предусматривал ранее действовавший Закон РФ от 23 сентября 1992 г. № 3520-1 «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров». Новое законодательство (ч. 4 ГК РФ) такого указания не содержит.
При формулировании национального режима (что имеет место в международном договоре) за критерий сравнения берется режим деятельности, которым пользуются национальные физические и юридические лица. При этом национальный режим может быть сформулирован как общий
1 Право собственности: актуальные проблемы / отв. ред. В.Н.Литовкин, Е.А.Суханов, В.В.Чубаров. - М.: Статут, 2008. - С. 191.
принцип недискриминации (в абстрактной формуле) или выражен конкретной формулировкой как режимом наибольшего благоприятствования, сходный с режимом, предоставляемым национальным юридическим и физическим лицам.
Как общий режим недискриминации национальный режим был закреплен в Генеральном соглашении по торговле товарами (1995 г.): «Договаривающиеся Стороны признают, что внутренние споры, законы, правила и требования, относящиеся к внутренней продаже, предложениям о продаже, покупке, перевозке и распределению или использованию товаров... не должны применяться таким образом, чтобы создавать защиту для внутреннего производства»1.
Национальный режим в развернутом виде закрепляется в двусторонних соглашениях о защите инвестиций2.
При установлении допускаемых ст. 62 Конституции РФ ограничений прав иностранцев имеют место общие подходы к введению ограничений права собственности. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Применительно к гражданским правам аналогичное положение содержится в п 2. ст. 1 Гражданского кодекса РФ, применительно к земельным отношениям - в п. 1 статьи 56 Земельного кодекса РФ.
Рассматривая дело о проверке конституционности Земельного кодекса РФ в связи с запросом Мурманской областной Думы (Постановление от 23 апреля 2004 года № 8-П) Конституционный Суд РФ указал, что сама по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России. Вместе с тем, федеральный законодатель должен исходить из приоритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая ее рациональное и эффективное использование и охрану, защиту экономического суверенитета Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории».
При этом, отметив, что право частной собственности не принадлежит к таким правам, которые в силу ч. 3 ст. 56 Конституции РФ не подлежат
1 См.: Доронина Н.Г.,Семилютина Н.Г. Международное частное право и инвестиции. - М.: Контракт, 2012. - С. 71.
2 См., например: Договор между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгария о поощрении и взаимной защите капиталовложений от 08 июня 1993 года; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Греческой Республики о поощрении и взаимной защите капиталовложений от 30 июня 1993 года.
ограничению, Конституционный Суд РФ, сославшись на ранее принятое им постановление1, указал: «Как сама возможность введения федеральным законом ограничений данного права, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, согласно статье 55 (часть 3) которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
На иностранцев-собственников распространяется два вида ограничений: ограничения, которые установлены для всех (т.е. для российских граждан) и ограничения, которые касаются только иностранцев.
Виды ограничений для иностранцев-собственников:
- иностранцы не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации;
- земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности могут предоставляться иностранцам только за плату, размер которой установлен Земельным кодексом РФ (п. 5 ст. 28, ст. 66);
- земельные участки сельскохозяйственного назначения не могут находиться в собственности иностранцев. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды (ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).
Установлены особенности пользования иностранцами правами собственности на недвижимость, расположенной в России2.
Государство, на территории которого осуществляют хозяйственную деятельность иностранные организации, в целях обеспечения защиты национальных интересов, обеспечения экономической стабильности и безопасности устанавливает систему мер ограничительного и контролирующего характера. При этом, основными формами государственного регулирования деятельности иностранных компаний являются: ограничение доли иностранного инвестора в капитале
1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. № 20-П По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции».
2 Методические рекомендации об особенностях государственной регистрации прав иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденное Приказом Федеральной регистрационной службы № 82 от 16 мая 2007 г.
Носов С.И. О некоторых аспектах ограничения деятельности иностранных организаций в стране (российский и зарубежный опыт)
национальных предприятий, ограничение в управлении производством, определение максимальной доли при распределении прибыли, условия выдачи и действие лицензий, патентов.
Ограничения на осуществление иностранных инвестиций активно используются в законодательстве многих зарубежных стран. В последнее время их стали активно вводить в США и странах Западной Европы. Среди стран - членов Организации экономического сотрудничества и развития наибольшее количество ограничений на осуществление иностранных инвестиций имеется в таких странах как Исландия, Канада, Турция, Мексика, Австрия, Австралия, Южная Корея, Япония. В Китае и Японии длительное время существовал запрет на приобретение иностранными инвесторами акций телекоммуникационных компаний. В Исландии иностранным инвесторам закрыт доступ в рыболовство и энергетический сектор, в Мексике - к акциям национальных нефтяных компаний. Законодательством ряда стран определяется список отраслей, ограниченных для иностранных инвесторов1.
Среди причин установления таких ограничений выделяют:
- экономические причины (имеющие протекционистский характер);
- защита национальной безопасности;
- политические причины.
На фоне критики в адрес России за якобы имеющие место ограничения участия иностранных граждан и организаций во владении средств российских средств массовой информации, представляет интерес мировой опыт регулирования отношений в указанной сфере. Так, в США установлены ограничения на владение иностранными гражданами, организациями более 25% акций или долей СМИ. Во Франции установлен запрет на владение иностранцами более 20% долей эфирных каналов, радиостанций. В Канаде действующее законодательство запрещает иностранцам владение более 20% теле- и радиокомпаний. В Китае иностранные инвестиции в СМИ запрещены2.
Тенденции, прослеживающиеся в политике США и стран Западной Европы в отношении иностранных инвестиций, свидетельствуют об «особом» отношении к сделкам по приобретению акций американских и европейских компаний, осуществляемых инвесторами из России, Китая, некоторых других стран. Эта тенденция особенно заметна, когда в компаниях покупателя имеется государственное участие. Имеющиеся примеры говорят о наличии политической составляющей по отношению к таким сделкам: именно с такой аргументацией в законодательство западных стран вносятся изменения, содержащие ограничения на совершение таких сделок (в октябре 2007 г. были предложены изменения в немецкое законодательство,
1 См.: Бортников Ю. Ограничения на приобретение акций с иностранными инвесторами в зарубежных странах // Рынок ценных бумаг. - 2008. - № 15 (366) http//www.vegaslex.ru/text/31815.
2 См.: Как за рубежом регулируют владение СМИ иностранцами // Коммерсант. 24.09.2014.
предусматривающие ограничения на сделки в отношении стратегических предприятий, в том же году были приняты поправки в американское законодательство, касающиеся ограничений в отношении иностранных инвестиций по соображениям национальной безопасности, итальянские власти фактически заблокировали сделку по приобретению «Аэрофлотом» акций государственного итальянского авиаперевозчика «Алиталия» путем установления чрезмерно завышенной цены на ее акции)1.
Сложившаяся зарубежная практика в отношении иностранных инвестиций свидетельствует о том, что основные ограничения существуют в стратегических отраслях. К ним относятся освоение природных ресурсов, оборонная промышленность, транспорт и инфраструктура, энергетика, телекоммуникации, финансы и средства массовой информации. В большинстве европейских стран эти ограничения существуют в форме требования получить одобрение компетентных государственных органов на осуществление сделки на приобретение акций стратегического предприятия.
Решению задачи по обеспечению национальных интересов России в области экономики направлены институты лицензирования работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, лицензирования осуществления внешнеэкономических операций, ведения реестра субъектов естественных монополий и ряд других.
В Российской Федерации установлены законодательные ограничения на передачу объектов федеральной собственности в частную собственность. Эти ограничения фактически означают и запрет на передачу объектов в собственность иностранным инвесторам. Такие ограничения установлены федеральными законами «Об электроэнергетике» в части сохранения в федеральной собственности доли участия в единой национальной (общероссийской) электрической сети - 75% плюс одна голосующая акция, «О газоснабжении в Российской Федерации» (суммарная доля обыкновенных акций организации - Единой системы газоснабжения, которые находятся в собственности Российской Федерации, не может составлять менее чем 50% плюс одна акция), «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» (в части сохранения в федеральной собственности 100% ОАО «Российские железные дороги»), другими нормативными правовыми актами.
Другая категория ограничений - это ограничения, непосредственно связанные с обязательным сохранением в собственности российских юридических и физических лиц определенных активов.
В целях обеспечения защиты национальных интересов Российской Федерации и формирования предсказуемого и прозрачного делового климата для иностранных инвесторов были приняты Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое
1 См.: Бортников Ю. Указ. соч.
значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» и Федеральный закон от 20 апреля 2008 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства».
Указанные федеральные законы основаны на концепции так называемого «разрешительного» регулирования данного вопроса, принятого в зарубежных странах, таких как США, Испания, Франция, Финляндия и ряде других.
Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ установлены ограничения на участие иностранных инвесторов или групп лиц в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Закреплены критерии отнесения к иностранным инвесторам не только иностранных, но и находящихся под контролем иностранных инвесторов российских организаций, созданных на территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 3).
Действующим законодательством установлены определенные ограничения и на стадии создания коммерческой организации с иностранными инвестициями. Одним из таких ограничений является введение квоты на участие иностранного капитала для обеспечения экономической стабильности государства. Квотирование - установление максимального участия иностранного капитала в той или иной отрасли экономики.
Ограничения для иностранных инвесторов содержит страховое законодательство Российской Федерации. В соответствии с Законом РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» в случае, если размер (квота) участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций превышает 50%, орган страхового надзора прекращает выдачу лицензий на осуществление страховой деятельности страховым организациям, являющимся дочерними обществами по отношению к иностранным инвесторам (основным организациям) либо имеющим долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале свыше 49%.
В банковской сфере в ст. 17,18 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (ред. от 21.07.2014) предусмотрен механизм установления размера (квоты) участия иностранного капитала, а также иные требования, предъявляемые к кредитным организациям и иностранными инвестициями в банковской системе России. Квота должна устанавливаться федеральным законом по предложению Правительства РФ, согласованному с Банком России. В настоящее время квота участия иностранного капитала в банковской системе Российской
Право и современные государства
Федерации не установлена1.
Российским законодательством установлены ограничения для участия иностранного капитала и в такой важной сфере экономики как авиаперевозки. Для авиационных предприятий (авиакомпаний) доля участия иностранного капитала не может превышать 49% уставного капитала (ч. 2 ст. 61 Воздушного кодекса РФ).
Для предприятий энергетического сектора разрешительный порядок создания коммерческих организаций с иностранными инвестициями был отменен в декабре 2005 года. В настоящее время для приобретения акций энергетических предприятий (в том числе, например, акций РАО ГАЗПРОМ) иностранными участниками не требуется разрешение уполномоченного государственного органа, ранее выдававшееся Федеральной службой по финансовым рынкам в соответствии с решениями Правительства РФ.
В целях обеспечения экономической безопасности России представляется целесообразным:
- рассмотреть вопрос о введении разрешительного порядка на приобретение акций российских энергетических компаний;
- провести анализ законодательства, регулирующего вопросы участия и размера иностранного капитала в сферах, имеющих стратегическое значение для обеспечения безопасности государства (на предмет уточнения видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства закрепленных в Федеральном законе от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»);
- в соответствии со статьей 18 Федерального закона от 2 декабря 1990 г № 395-1 «О банках и банковской деятельности» установить размер (квоту) участия иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации.
В последнее время реальностью современного мира стало применение к отдельным странам различного рода санкций (экономических, политических) в целях добиться изменения проводимого этими странами курса. С середины марта 2014 г. (после признания нашей страной итогов общекрымского референдума и принятия в состав Российской Федерации Республики Крым и города Севастополя) США, Канада, Австралия, страны Евросоюза и некоторые другие ввели в отношении России экономические и политические санкции.
Санкционные меры предусматривают замораживание активов отдельных физических лиц и организаций, сворачивание контактов и сотрудничества в различных сферах. Они имеют цель существенно
1 См.: Чеховская С.А. Правовые ограничения участия иностранного инвестора в российских коммерческих организациях // Круглый стол 25-26 октября 2013 (г. Париж). //www.hse.ru/ с^а/2013/11/07/1282188667/ Чеховская^.
ограничить возможности государства на осуществление внешних сношений с другими странами. Очевидно, что такие меры вступают в противоречие с принципами ВТО, положениями Генерального соглашения о тарифах и торговле, иными международными соглашениями.
Возникает вопрос: должна ли Россия применять меры, предусматривающие ограничение деятельности иностранных организаций на своей территории?
В целях защиты экономических интересов России был принят Указ Президента РФ от 6 августа 2014 г. № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации». Указом предусматривалось запрещение, либо ограничение осуществления внешнеэкономических операций, предусматривающих ввоз на территорию Российской Федерации отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых является государство, принявшее решение о введении экономических санкций в отношении российских юридических и (или) физических лиц или присоединившиеся к такому решению. Во исполнение этого Указа Правительством Российской Федерации был утвержден перечень сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, ввоз которых на территорию России запрещен на один год1.
Следует ли расценивать принятые в ответ на санкции меры как курс на ограничение деятельности иностранных организаций в нашей стране? Нет, не следует. Экономика России по-прежнему крайне заинтересована в привлечении иностранных инвестиций. Законодательство, регулирующее деятельность иностранных организаций в России, в сложившихся условиях должно получать новые импульсы развития исходя из задач, стоящих перед экономикой страны по максимальному развитию отечественного производства сохраняя и всемерно расширяя отношения с зарубежными инвесторами.
Библиографический список
1. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 2014 г. № 778 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения экономической безопасности Российской Федерации».
2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции».
1 См. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 2014 г. № 778 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 г. № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения экономической безопасности Российской Федерации».
Право и современные государства
3. Договор между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгария о поощрении и взаимной защите капиталовложений от 08 июня 1993 года.
4. Бортников Ю. Ограничения на приобретение акций с иностранными инвесторами в зарубежных странах // Журнал «Рынок ценных бумаг -2008. - № 15 (366) http//www.vegaslex.ru/text/31815.
5. Доронина Н.Г.,Семилютина Н.Г. Международное частное право и инвестиции. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. - М.: Контракт, 2012.
6. Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В.Н.Литовкин, Е.А.Суханов, В.В.Чубаров. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. - М.: Статут, 2008.
7. Чеховская С.А. Правовые ограничения участия иностранного инвестора в российских коммерческих организациях // Круглый стол 25-26 октября 2013 (г Париж) //www.hse.ru/ data/ 2013/11/07/1282188667/ Чеховская. pdf.
