CC BY
70
О методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в оперативно-розыскной деятельности
О. А. КИСЛЫЙ,
полковник полиции в отставке, кандидат психологических наук E-mail: [email protected]
А. А. БОК,
старший научный сотрудник научно-исследовательского центра,
кандидат экономических наук (Академия управления МВД России) E-mail: [email protected]
About a Technique of Anti-corruption Examination Conducting of the Normative Legal Acts and Projects of It in Operational
Investigative Activity
O. A. KISLY,
Candidate of Psychology, Retired Colonel of the Police
A. A BOK,
Senior Research Worker at the Research Center,
Candidate of Economic (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
В статье рассматриваются вопросы противодействия коррупции - одной из угроз национальной безопасности, которая является существенным препятствием на пути развития нашего общества и государства.
Противодействие коррупции, национальная безопасность, профилактика коррупции.
УДК 328.185: 342.537
The questions of corruption counteraction - one of the national safety threats, which is an essential obstacle on a way of our society's development and the state are considered in the article.
Corruption counteraction, national safety, corruption prevention.
Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, обратил особое внимание на задачу по кардинальному усилению работы по такому направлению, как противодействие коррупции: «Мы постоянно об этом говорим, но с повестки дня этот вопрос, к сожалению, пока не снят. Прошу действовать здесь максимально решительно. В такой работе правоохранительные орга-
ны получат всю необходимую политическую поддержку и, уверен, смогут опереться на солидарную, консолидированную позицию граждан России» [8]. Также и на расширенном заседании коллегии МВД России В. В. Путин отметил, что: «нельзя снижать темпов и в борьбе с коррупцией, активнее выявлять тех, кто наживается за казенный счет...» [9].
Трудно не согласиться с мнением О. С. Ка-пинус, что современная коррупция как реальная угроза национальной безопасности — это
не обособленная проблема. Она служит генератором, заказчиком или провокатором наиболее опасных и разрушительных явлений в нашем обществе и государстве. Распространение коррупции приняло угрожающий и системный характер [14].
В течение 2017 г. органами прокуратуры были проведены проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции в федеральных органах исполнительной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, а также в иных организациях. Всего в 2017 г. органами прокуратуры было выявлено свыше 245 тыс. нарушений законодательства о противодействии коррупции, а в целях их устранения внесено 58,5 тыс. представлений, принесено 34 тыс. протестов на незаконные правовые акты, направлено более 6 тыс. исков в суд на общую сумму почти 16,5 млрд рублей.
По материалам прокурорских проверок возбуждено 3,4 тыс. уголовных дел, а по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 6,8 тыс. лиц. К дисциплинарной ответственности было привлечено 65 тыс. должностных лиц, из числа которых 1 251 уволено в связи с утратой доверия, что более чем в три раза превышает показатели 2016 г. [10].
Большое количество устанавливаемых прокурорами фактов коррупционных нарушений допускается при осуществлении государственных и муниципальных закупок, распоряжении бюджетными средствами и государственным имуществом, предоставлении государственных и муниципальных услуг.
Как верно, на взгляд авторов, отметил Д. Н. Федоренко: «Основной задачей государства является предупреждение коррупции, а увеличение количества выявленных преступлений коррупционной направленности скорее свидетельствует о недостаточной эффективности антикоррупционной политики, чем об ее успехах» [17].
Коррупциогенный фактор — правовая конструкция (отдельное предписание или совокупность предписаний), которая сама по себе или во взаимосвязи с иными положениями с большей или меньшей степенью создает риск совершения коррупционных действий субъектами, реализующими предписания (коррупционные риски). Устанавливающий широкие пределы возможности необоснованного применения исключений из общих правил:
— широта дискреционных полномочий;
— определение компетенции по формуле «вправе»;
— выборочное изменение объема прав;
— чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
— принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
— заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
— отсутствие или неполнота административных процедур;
— отказ от конкурсных (аукционных) процедур;
— нормативные коллизии.
При этом Т. Л. Козлов рассматривает коррупциогенный фактор, содержащий неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к органам, организациям и должностным лицам, который может быть выражен через:
— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемому для реализации принадлежащего ему права;
— злоупотребление правом заявителя государственными органами, организациями, их должностными лицами;
— юридико-лингвистическая неопределенность [13].
Как считает А. Ю. Козловский, устранение коррупциогенного фактора возможно в процессе нормотворческой деятельности органа, принявшего нормативный правовой акт, либо в процессе реализации его функций [14].
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» [4] противодействие коррупции осуществляется по ряду направлений, одно из которых — предупреждение коррупции [11, 12], и как следствие, выявление и последующее устранение ее причин (профилактика коррупции) [15, 16]. Одним из элементов профилактики коррупции является антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. Данная деятельность осуществляется на основании Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», включающего ряд принципов:
— обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
— оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
— обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы;
— компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу;
— сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должност-
ных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы.
Каждый уполномоченный субъект на своем уровне должен определить свой предмет антикоррупционной экспертизы (т. е. какие нормативные правовые акты и проекты таких актов подлежат проверке), а также что целесообразно отразить в организационно-распорядительном документе, издаваемом в каждом органе. От решения этой проблемы зависит, являются или не являются такие акты предметом антикоррупционной экспертизы. В соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Правительством Российской Федерации приняты Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [5] и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [6].
На наш взгляд это относится и к подразделениям собственной безопасности органов внутренних дел, уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности [7], т. к., по сути, устранение коррупциогенного фактора в нормативных правовых актах направлено на повышение эффективности правового воздействия на общественные отношения и обеспечение законности оперативно-розыскной деятельности [2] в целях противодействия коррупционным преступлениям. Такая обусловленность вызвана тем, что специальные меры по противодействию коррупции реализуются путем осуществления оперативно-розыскной деятельности. Результаты проведенных авторами исследований показывают, что только подразделения собственной безопасности органов внутренних дел способны достаточно эффективно противодействовать коррупции в системе МВД России. В связи с этим авторы видят одним из путей повышения эффективности противодействию коррупции совершенствование Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» — его отдельных норм. Следует обратить внимание на научное воззрение Д. Н. Федоренко, который считает, что Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» требует корректировки в части задач, решаемых путем проведения оперативно-розыскных мероприятий. С этой целью он предлагает дополнить ст. 2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» следующей задачей: «Добывание информации о нарушении нормативных правовых актов Российской Федерации в области противодействия коррупции», определив ее ч. 5 данной статьи. Предлагаем раскрыть данный аспект более подробно.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза проводится прокуратурой Российской Федерации [1] в соответствии с настоящим Законом и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» [3] и согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Вместе с тем на основании ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. Соответственно по их требованию руководители органов внутренних дел, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. По смыслу Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза - это правовая проверка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенного фактора и его последующего устранения. В ходе прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью осуществляется и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, в частности Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Таким образом, следует учитывать, что информация о коррупциогенном факторе, содержащемся в нормативных правовых актах, может быть получена и в ходе прокурорского надзора. При этом прокуроры, осуществляя свои полномочия, проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов (органов внутренних дел) по вопросам, касающимся прав, свобод человека и гражданина, что соответствует ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». В ней отражено, что «Органы (должностные лица), осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, должны обеспечивать соблюдение прав и свобод человека и гражданина».
Вместе с тем в ст. 4 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» четко определено, что правовую основу оперативно-розыскной деятельности составляют настоящий Закон и принятые в соответствии с ним иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти. Как это коррелируется с ч. 4 ст. 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», т. е. с «иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти»?
В ч. 4 ст. 3 данного Закона определено, что органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
Именно поэтому ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» не полностью «охватывает» сферу применения норматив-
ных правовых предписаний, возникающих в оперативно-розыскной деятельности. Следовательно, представляется целесообразным дополнить ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» ч. 6, определив, что прокурорский надзор за исполнением настоящего Федерального закона осуществляется с целью выявления в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенного фактора.
Список литературы:
1. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (п. 2 ст. 1): федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
2. Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
3. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-I // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992 г. № 8. Ст. 366.
4. О противодействии коррупции: федер. закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
5. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
6. О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы: постановление Правительства РФ от 18 июля 2015 г. № 732 // СЗ РФ. 2015. № 30. Ст. 4604.
7. О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России: приказ МВД России от 19 июня 2012 г. № 608 // СПС Консультант-Плюс.
8. Расширенное заседание коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 15 февраля 2018 г. URL: http//kremlin.ru (дата обращения: 08.05.2018).
9. Расширенное заседание коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации 28 февраля 2018 г. URL: http// kremlin.ru (дата обращения: 08.05.2018).
10. О результатах работы органов прокуратуры Российской Федерации по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции за 2017 год. URL: http//http:// genproc.gov.ru (дата обращения: 08.05.2018).
11. Ищук Я. Г. Закон о полиции как гарант антикоррупционного стандарта // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 3.
12. Ищук Я. Г. Развитие коррупционных процессов в Рязанской области: Коррупция: состояние противодействия и направления оптимизации борьбы // Российская криминологическая ассоциация. 2015.
13. Козлов Т. Л. Проблемы профилактики коррупционных правонарушений в государственных и муниципальных органах: монография. М., 2012.
14. Козловский А. Ю. Организация оперативно-розыскной деятельности таможенных органов в целях противодействия коррупционным преступлениям // Проблемы противодействия коррупции и укрепления законности в таможенной сфере: сб. стат. по проблемам правоохранительной деятельности: спец. вып. 13 (1) по матер. Междунар. научн.-практ. конф. М., 2011.
15. Рашевский Ю. М, Саетгараев В. Ф. Актуальные вопросы формирования эффективного механизма противодействия коррупции в России // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 3 (39).
16. Рашевский Ю. М, Саетгараев В. Ф. Сущность и основные элементы организационно-правового механизма взаимодействия органов внутренних дел и общественных объединений в сфере противодействия коррупции // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 4 (40).
17. Федоренко Д. Н. Антикоррупционная экспертиза и оперативно-розыскная деятельность: на примере таможенных органов России // Таможенная политика России на Дальнем востоке. 2016. № 1 (74).
