CC BY
31
2 (35) - 2005
О КОНКРЕТИЗАЦИИ ПОНЯТИЙ «СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА» И «ИНФРАСТРУКТУРНЫЕ ОТРАСЛИ»
Е.Е. РУМЯНЦЕВА, доктор экономических наук, профессор кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
В экономической науке не существует единого подхода к определению понятий «социальная сфера» и «инфраструктурные отрасли». В связи с этим и в российском законодательстве, несмотря на широкое распространение данных понятий, их четкое определение отсутствует. Например, в ст. 16 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» говорится о полномочиях Правительства Российской Федерации в социальной сфере, а именно:
«Правительство Российской Федерации: обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;
принимает меры по реализации трудовых прав граждан;
разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;
обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики;
принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;
взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями;
разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы».
То есть согласно данной статье в «социальную сферу» включаются объекты здравоохранения, физкультуры и спорта, санаторно-курортной сферы, а также различные досуговые организации, организации по поддержке семьи и брака.
В ст. 17 данного закона речь идет о полномочиях Правительства Российской Федерации в сфере науки, культуры, образования:
«Правительство Российской Федерации: разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;
обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки;
обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;
обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации».
То есть, исходя из положений данного закона, можно сделать вывод о том, что наука, образование и культура в социальную сферу не включаются.
В п. 3 ст.27 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» говорится о том, что «органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, на период действия чрезвычайного положения могут наделяться функциями распоряжения в установленном порядке бюджетными ассигнованиями, направляемыми на восстанов-
8
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: Ж80РШ и 'НР^тжш^
Трара&леНиг инвестициями
2 (35) - 2005
ление объектов жизнеобеспечения, социальной сферы, жилого фонда, расположенных на указанной территории». То есть в данном законе разделяются объекты жизнеобеспечения, социальной сферы и жилого фонда.
В то же время в федеральной целевой программе «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2001 № 889) к системе жизнеобеспечения относятся объекты жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, культуры и спорта, транспорта и дорожного хозяйства, связи, телерадиовещания и печати. В приложении 27 к Федеральному закону от 30.12.2001 № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» применительно к названной программе дается распределение средств в рамках финансирования федеральной адресной инвестиционной программы по строке «Социальный комплекс», куда включаются:
жилищное и коммунальное строительство; образование, культура, здравоохранение; центральные организации; наука;
метростроение.
В соответствии со ст. 42 Федерального закона от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» производится разделение социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства.
На основании ст. 2 Федерального закона от 14.07.1997 № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» в период действия этого закона — с 21.07.1997 по 31.12.2004 — развитие социальной сферы села провозглашалось одним из основных направлений государственного регулирования агропромышленного производства.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1977 № 1300, произведена классификация национальных интересов страны по различным сферам, среди которых выделяются: экономическая, социальная, духовная, международная, информационная, военная, пограничная и экологическая сферы. Национальные интересы России в социальной сфере заключаются в обеспечении высокого уровня жизни народа. В Концепции отмечается проблема несовершенства правовой базы и отсутствие сильной государственной политики в социальной сфере. Угрозу национальной безопасности России в социальной сфере со-
здают глубокое расслоение общества на узкий круг богатых и преобладающую массу малообеспеченных граждан, увеличение удельного веса населения, живущегоза черто й бедности, рост безработи цы.
В Указе Президента Российской Федерации от 03.06.1996 № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» разд. 2 посвящен основным положениям региональной политики в социальной сфере, втом числе п. 4.1. Задачи региональной социальной политики, п. 4.2. Региональная политика в области повышения уровня жизни населения, п. 4.3. Региональная политика в сфере занятости и п. 4.4. Региональная политика в сфере обеспечения экологической безопасности. То есть в данном случае смешиваются понятия «политика в социальной сфере» и «социальная политика». Кроме того, в социальную сферу включены объекты обеспечения экологической безопасности.
В п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 21.11.1991 № 228 «Об организации Российской академии наук» говорится: «Включить в государственный заказ и обеспечить финансирование в 1992 году объектов капитального строительства научно-производственного назначения, строительства жилых домов, детских дошкольных учреждений, школ и других объектов социальной сферы Российской академии наук, ее региональных отделений и научных центров, с согласованием в необходимых случаях объемов строительно-монтажных работ». То есть к объектам социальной сферы причислены объекты жилищного хозяйства и объекты сферы образования.
В Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.09.2004 № 1244-р) используется следующая классификация сфер использования информационных технологий: бюджетная сфера; налоговая сфера;
сфера внешнеэкономической деятельности; сфера развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках;
сфера развития финансовой инфраструктуры; сфера рынка земли и недвижимости; сфера жилищно-коммунальной инфраструктуры и строительства;
сфера развития промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс; сфера транспортного комплекса; сфера агропромышленного комплекса;
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: ЖЕбРЪЯЪТеРЯЮНЯск*
9
IfapiihteHue иН^еании/ир^тс
2 (35) - 2005
сфера развития науки и инноваций; сфера здравоохранения; сфера образования;
сфера социальной защиты, адресной социальной помощи, трудоустройства, трудовых отношений и условий труда; сфера культуры;
сфера природопользования и экологии; сфера национальной безопасности; внешнеполитическая сфера. Приведенная выше классификация не использует понятий «социальная сфера» и «инфраструктурные отрасли». Термин «инфраструктура» используется применительно кжилищно-коммуналь-ному хозяйству и финансовой сфере. Заметим также, что несмотря на то, что в российском законодательстве используется и понятие «комплекс», как и в данной классификации, ни в одном нормативном правовом акте не дано структурного представления экономики в виде совокупности различных комплексов, как и в виде совокупности различных сфер и составляющих инфраструктуры.
В распоряжении Правительства РФ от 25.09.2004 № 1235-р «О выделении в 2004 г. администрации (правительству) Курганской области средств для ликвидации последствий пожара, произошедшего на территории Курганской области в апреле — мае 2004 г.» средняя школа называется объектом социальной сферы.
В российском законодательстве используются и другие понятия (также без конкретизации их содержания), а именно: «социально-культурная сфера» и реже - «социально-бытовая сфера» и «социально-гу-манитарная сфера». Всего в российской законодательной системе федерального уровня имеется свыше 4 тыс. различных нормативных правовых актов, содержащих понятие «социальная сфера» и его вариации. При этом, как было продемонстрировано, в эту сферу народнохозяйственного комплекса включается совершенно разный состав объектов.
В отличие от термина «социальная сфера», который используется в большинстве российских нормативных правовых актов, связанных с социально-экономическим развитием, термин «инфраструктурные отрасли» также без его определения был обнаружен лишь в 6 документах, подписанных на федеральном уровне. В частности, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 гг.) от-
1 См. Социальная сфера в рыночных условиях / Под ред. д.э.н., проф. E.H. Жильцова, к.э.н. П.Н. Ломанова. — М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2004. — 231 с.
мечается, что привлечение инвестиций в инфраструктурные отрасли должно осуществляться на принципах конкуренции (утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. № 1163-р). В федеральной целевой программе социально-экономического развития Брянской области на 1998 — 2000 гг. (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1997 г. № 785) к инфраструктурным отраслям, которым планировалось оказать централизованную поддержку, были отнесены: все виды транспорта, дорожное хозяйство, средства связи и информатики.
В информации о ходе выполнения государствами-участниками СНГ первоочередных мероприятий в период 2000 - 2001 гг., утвержденных решением Совета глав государств СНГ от 21 июня 2000 г. о ходе выполнения решений Совета глав государств Содружества Независимых Государств от 2 апреля 1999 г. о создании зоны свободной торговли, и предложениях по перспективным задачам создания зоны свободной торговли с учетом развития экономических процессов в мировом сообществе говорится: «Исходя из сугубо практических соображений, прежде всего экономической выгоды, следовало бы придать самую высокую приоритетность сотрудничеству в транспортных и энергетических секторах, являющихся с учетом масштабности пространства Содружества двумя важнейшими инфраструктурными отраслями».
В связи с изложенным выше уместно вспомнить высказывание философа и математика Рене Декарта, которое следует учитывать при проведении любого научного анализа: «Давайте договоримся о понятиях, и мы избавим мир от половины заблуждений».
Обратимся к сложившейся к настоящему времени научной трактовке понятий «социальная сфера» и «инфраструктурные отрасли». Так, в учебном пособии «Социальная сфера в рыночных условиях», подготовленном коллективом авторов экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, рассматриваются проблемы развития системы образования, культуры, медицинских услуг, физкультуры, спорта и туризма, а также аудиторские и банковские услуги1.
Ряд ученых Российской академии государственной службы при президенте Российской Федерации выступает за преодоление сложившегося в советское время ошибочного деления народного хозяйства на экономическую и социальную сферы и развитие такого направления экономической науки, как «социальное управление».
По мнению О.Н. Богомолова, все множество социальных инвестиций по объекту инвестирования можно разделить на четыре основных вида:
10
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгбРъЯъсНРЛъжшм
2 (35) - 2005
Схема взаимодействия структурных составляющих производственной и социальной инфраструктур в рамках единого народнохозяйственного инфраструктурного комплекса
1) инвестиции в социальную сферу (развитие жилого и коммунального хозяйства, охрана здоровья, образование, культура и искусство); 2) производственные инвестиции социальной направленнос-
2 Богомолов О.Н. Социальная направленность инвестиций в постиндустриальной экономике / Под ред. В.В. Герасимовой. — Саратов: Поволжская акад. госуд. службы им. П.А. Столыпина, 2003. - 48 с.
3 ГейдтЛ.А. Теоретические и концептуальные основы стратегического планирования развития инфраструктуры народного хозяйства. — Спб: Изд-во «Нсстор», 2003. — С. 13.
ти; 3) инвестиции в ноо- и креатос-феру; 4) инвестиции в человеческий капитал2.
В другом научном издании вместо понятия «социальная сфера» используется понятие «социальная инфраструктура», которая вместе с производственной инфраструктурой составляет единый народнохозяйственный инфраструктурный комплекс3.
На рисунке представлена схема взаимодействия производственной и социальной инфраструктур, разработанная с учетом имеющихся теоретических наработок по данной проблеме. Такой подход может послужить основой для некорректного с научной точки зрения использования понятий «социальная сфера» и «инфраструктурные отрасли» в российском законодательстве.
Достижение согласия по представленной в данной работе структуризации народного хозяйства позволит перейти к следующему этапу проведения научных исследований — разработке рекомендаций по определению основных макроэкономических пропорций в целях обеспечения максимально возможных для данной ситуации темпов экономического роста в кратко- и долгосрочной перспективе.
С точки зрения же инвестиций и производственная, и социальная инфраструктуры неоднородны по своему составу, включают как сверхприбыльные направления экономической деятельности (как, например, ритуальные услуги в ЖКХ), так и те объекты вложения инвестиций, которые обладают высоким народнохозяйственным эффектом, но не обеспечивают коммерческой окупаемости.
Поэтому, признавая, что проектный подход является главным в управлении инвестиционной деятельностью в народнохозяйственном инфраструктурном комплексе, все инвестиционные проекты следует разделить на две принципиально разные по источникам финансирования и методам обоснования группы: коммерческие проекты, обеспечивающие возвратность инвестиционных вложений, но имеющие разные сроки окупаемости, и некоммерческие проекты.
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: Ж26РШ -и 'Н'РЛтЖ'к'Ы
11
