CC BY-NC-ND
109
Шестоперов О.М. Смирнов С.В.
О ХОДЕ ВНЕДРЕНИЯ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В СУБЪЕКТАХ РФ: НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ МОНИТОРИНГА
Аннотация
Используя данные мониторинга внедрения оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в субъектах РФ, проведенного в апреле 2013 г. экспертами автономной некоммерческой организации «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства», авторы статьи показали промежуточные итоги внедрения ОРВ, рассмотрели его состояние на федеральном и региональном уровнях и на основе анализа достижений и проблем пришли к выводам о том, что на текущем этапе внедрения данного механизма в процесс принятия решений органами государственной власти субъектов РФ существуют определенные трудности в адаптации и реализации государственными служащими положений одного из «майских указов» Президента РФ.
Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия; качество государственного регулирования; административная реформа; совершенствование государственного управления.
Формирование законодательной основы проведения оценки регулирующего воздействия на региональном уровне
В 2012-ом и последующих годах внедрение института оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ) на региональном уровне является одним из приоритетов проводимой в России административной реформы, а если брать шире - реформы по повышению качества государствен-
ного регулирования. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», Правительству РФ было поручено до 1 января 2013 г. обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, в том числе обеспечить развитие на региональном уровне процедур ОРВ проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов, имея в виду законодательное закрепление таких процедур в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации - с 2014 г., органов местного самоуправления - с 2015 г.
Во исполнение данного положения Указа был разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части распространения процедуры оценки регулирующего воздействия»1 (далее - проект федерального закона).
Проектом Федерального закона предусматривается с 1 января 2015 г. закрепление процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении подготавливаемых органами местного самоуправления проектов нормативных правовых актов, а также введение экспертизы действующих муниципальных нормативных правовых актов. Указанные действия предполагается осуществлять в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъекта Федерации, что согласуется с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти. Проектом предлагается установить, что методическое обеспечение деятельности по внедрению процедуры, установлению порядка и проведению оценки регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов в субъектах РФ и муниципальных образованиях будет осуществляться уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (в настоящее время -Минэкономразвития России).
9 апреля 2013 г. законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении. Интерес представляет Заключение по проекту закона Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (ответственный комитет)2, в котором содержится рекомендация Государственной Думе принять проект федерального закона в первом чтении, однако указывается и на ряд недостатков проекта. В частности, проектом не урегулирован вопрос правового положения органа, который будет осуществлять эти функции на определенном уровне власти, не прописаны властные полномочия такого органа: в первую очередь, какую силу будет иметь его решение по результатам проведения процедуры ОРВ или экспертизы действующего акта. Методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего
воздействия в субъектах Российской Федерации (утверждены приказом Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 г. № 623), на которые ссылаются разработчики проекта, не дают императивного предписания, а только устанавливают правомочие отменить или изменить акт. Имеются и другие замечания и предложения по уточнению.
Внедрение ОРВ в практику подготовки нормативных правовых актов - процесс длительный. В некоторых регионах, которые уже утвердили у себя порядок проведения ОРВ проектов актов, с момента утверждения распорядительного документа о необходимости введения ОРВ до утверждения базового пакета нормативных правовых актов по ОРВ (в первую очередь данного порядка) прошло в среднем около полугода. Первые оценки были при этом произведены спустя еще несколько месяцев после утверждения порядка. Соответственно, у субъектов РФ (а около половины вообще не начинали процессов разработки такого пакета) останется ограниченное время для его формирования и начала проведения ОРВ с 1 января 2014 г.
Примером введения ОРВ в отношении проектов актов регионального уровня для субъектов РФ может служить развитие ОРВ на федеральном уровне, начавшееся в 2011 г. В конце 2012 г. федеральная система в связи с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 была модернизирована. Было принято Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». С 1 июля 2013 г. это главный документ, по которому будет осуществляться ОРВ на федеральном уровне.
Своими положениями, содержащимися в утвержденных Правилах проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, данное Постановление делает своего рода революцию в действующей сейчас модели проведения ОРВ. Им осуществляется переход к проведению ОРВ на ранних стадиях (т.е. когда только прорабатывается идея подготовки проекта нормативного правового акта), и процесс проведения ОРВ перебазируется на уровень органов исполнительной власти, непосредственно разрабатывающих проекты нормативных правовых актов.
За Минэкономразвития России остается организационное, методическое обеспечение данных нововведений, которые будут внедряться и в российских регионах, а также контроля над процессом проведения ОРВ, включая экспертизу работы ведомств.
Собственно в данной конструкции суть заключения об ОРВ меняется с непосредственно проведения всех видов необходимого анализа и представления результатов в данном документе на представление результатов
оценки качества проведенного разработчиком анализа. То есть система видоизменилась в сторону так называемой децентрализованной модели.
Перенесение проведения ОРВ на разработчиков (ведомства-регуляторы) происходит последовательно. Так, согласно данному подходу было принято действующее Постановление Правительства РФ № 421 от 2 мая 2012 г. (постановление № 1318 призвано его заменить). В соответствии с данным документом разработчики нормативных актов должны были перейти к самостоятельному проведению процедур ОРВ начиная еще с 1 октября 2012 г. (в части актов, не относимых к сфере технического регулирования).
Приказом Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 г. № 623 были утверждены Методические рекомендации по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации. Их текст начал обсуждаться публично еще с весны 2012 г. Данные рекомендации, конечно, требуют определенных корректировок с учетом федеральных нововведений и уже имеющейся практики введения ОРВ в регионах, но определенный инструментарий у регионов по созданию системы ОРВ существовал уже достаточно давно.
Федеральный уровень поддерживал процесс внедрения ОРВ в регионах и финансово. Так, согласно Приказу Минэкономразвития России от 30 июля 2012 г. № 472 «Об оказании поддержки проведения высшими исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2012 году», впервые в прошлом году в качестве одного из приоритетных направлений реализации административной реформы (наряду с развитием многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг) было выбрано развитие института ОРВ (2-е место по конкурсной оценке). Был проведен соответствующий конкурс, утверждено федеральное софинансирование проведения мероприятий в регионах, ведется работа в регионах, которые признаны победителями, но, правда, с переменным успехом.
Государство, уделяя внимание развитию института ОРВ, сочло важным проведение оценки внедрения ОРВ в практику деятельности органов исполнительной власти в регионах. Развитие ОРВ, в частности, предусмотрено Стандартом деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе (утвержден решением наблюдательного совета Автономной некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» (далее - АСИ) 3 февраля 2012 г.). В нем рассматриваются 8 параметров, которые характеризуют внедрение ОРВ (раздел 12 данного Стандарта). В свою очередь, в Перечне показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 г.), утвержденном распоряжением Правительства РФ от 15 ноября 2012 г. № 2096-р, установлены такие показатели, как наличие основных составляющих Стандарта деятельности органов исполнительной
власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе и оценка предпринимательским сообществом эффективности реализации этих составляющих:
- «количество реализованных основных положений Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе, в единицах;
- оценка предпринимательским сообществом эффективности реализации внедренных составляющих стандарта в регионе, в баллах» [3]. Таким образом, ключевые показатели эффективности (или КР1) властей субъектов РФ будут измеряться в том числе и по показателям внедрения ОРВ на территории региона.
Таким образом федеральным центром были созданы предпосылки к началу развития ОРВ на региональном уровне.
Внедрение ОРВ в субъектах РФ: методика мониторинга текущего состояния
Несмотря на то что введение ОРВ в регионах ориентировано на начало 2014 г., некоторые регионы уже стали вводить данный механизм. Для систематизации наблюдения за этим процессом, а также его оценки, когда он станет массовым, специалистами Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) была разработана система показателей, с использованием которых трижды в 2012-2013 гг. собиралась информация для характеристики хода введения ОРВ в регионах3.
Цель проведения мониторинга внедрения ОРВ в механизм принятия решений в субъектах РФ - изучение и оценка активности субъектов РФ в этом направлении. По результатам мониторинга авторами был составлен рейтинг субъектов РФ в соответствии с блоками показателей [2]. Надо заметить, что от раунда к раунду система показателей видоизменялась в сторону усложнения. В первом раунде она состояла из 12 показателей, и оценивалось только наличие показателя. В третьем раунде показателей было 37 с детализацией вариантов значения. При этом от ряда планируемых показателей, ввиду отсутствия пока массовой статистики, пришлось отказаться. Расширение произошло за счет детализации блока показателей, характеризующих развитие ОРВ проектов актов, включения в него некоторых показателей упомянутого ранее Стандарта, утвержденного АСИ, и нового блока показателей, характеризующих развитие оценки фактического воздействия действующих актов.
В третьем раунде показатели группировались в следующие четыре блока.
Блок 1. Планы по внедрению института ОРВ в субъекте РФ. Сюда были включены: наличие в субъекте РФ действующего нормативного правового или распорядительного акта об организационных мероприятиях по внедрению ОРВ проектов нормативных правовых актов и/или оценки (либо экспертизы) действующих нормативных правовых актов на предмет фактиче-
ского воздействия, наличие Совета, Рабочей группы по вопросам ОРВ или аналогичного коллегиального органа, а также наличие заключенных с Минэкономразвития России соглашений о взаимодействии при проведении оценки регулирующего воздействия.
Блок 2. Мониторинг внедряемой модели ОРВ проектов нормативных правовых актов в субъекте РФ, в который включены:
- показатели наличия нормативно-правовой базы, закрепляющей институт ОРВ в части оценки проектов нормативных правовых актов, по видам необходимых актов;
- показатели, характеризующие установленные объект и предмет ОРВ;
- показатели наличия утвержденных форм документов, сопровождающих оценку и закрепляющих ее результаты (заключения об оценке целесообразности изменения государственного регулирования или другого документа по результатам предварительной ОРВ, заключение об ОРВ, справка о публичных обсуждениях, сводный отчет разработчика или пояснительная записка к проекту акта, перечень вопросов для публичных обсуждений);
- показатели, характеризующие основные содержательные особенности проведения ОРВ (наличие ОРВ на ранней стадии, процессуальные требования по обязательному изменению проектов нормативных правовых актов на основе результатов ОРВ; наличие в региональном порядке или методических документах описания критериев оценки нормативных актов, включая критерии целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности, обязательность рассмотрения и описания возможных вариантов достижения поставленной цели или решения проблемы, установление шкалы жесткости мер регулирования с точки зрения их влияния на субъекты предпринимательской или инвестиционной деятельности, установление разделения актов по степени регулирующего воздействия, обязательность описания мониторинга достижения цели вводимого регулирования).
Сюда же включены такие показатели, как проведение публичных консультаций, наличие специализированного сайта или раздела, предназначенного для их проведения и размещения результатов ОРВ.
В третьем раунде были включены количественные показатели внедрения ОРВ проектов актов: число проведенных оценок с момента введения ОРВ и динамика изменения числа проведенных ОРВ за последние полгода по сравнению с предыдущим полугодием (этот показатель в результате из-за короткого периода проведения ОРВ в начавших ее субъектах РФ пока был исключен из анализа).
Блок 3. Мониторинг внедрения ОРВ действующих нормативных правовых актов в субъекте РФ. Показатели этого блока в основном аналогичны показателям по оценке проектов актов блока 2. Отличие в том, что сюда включены показатели, характеризующие принципы формирования перечня нормативных правовых актов (далее - НПА) для оценки (экспертизы) их фактического воздействия, субъекта оценки (экспертизы) фактического воздействия (кто проводит и кто следит за качеством оценки).
Блок 4. Активность субъектов РФ в продвижении института ОРВ в рамках проводимой административной реформы4. Здесь два показателя: активность субъекта РФ в части развития ОРВ (попадание в список субъектов РФ по реализации административной реформы, заявки которых предполагалось поддержать в 2012 г. по результатам конкурсного отбора и которые получили балл в части проекта по ОРВ выше нуля) и результативность участия субъекта РФ в конкурсе по административной реформе (полученный балл в оценке заявки по проекту ОРВ5).
В третьем раунде сведения о развитии ОРВ в субъектах РФ собирались в период с 20 февраля по 10 марта 2013 г. Соответственно, к этому периоду относятся сделанные выводы (по некоторым показателям к более поздней дате, что указывается). Для сбора информации использовались только открытые источники (официальные сайты субъектов РФ, нормативные правовые акты, приказы и протоколы, размещенные в сети Интернет, официальные доклады региональных органов, уполномоченных в сфере ОРВ). Непубликуемая информация, ввиду того что сам по себе институт ОРВ является публичным, не использовалась. Соответственно, если регион, как, например, г. Москва, не заявлял о развитии ОРВ в публичном пространстве, подкрепив соответствующими нормативными правовыми актами, то он получал «0» в оцениваемых параметрах вне зависимости от того, знают ли авторы о планах или реализации пилотных проектов по ОРВ в регионе либо нет.
По результатам сбора информации и ее обработки составлен рейтинг субъектов РФ, характеризующий состояние развития ОРВ. По показателям в зависимости от их значения присваивался балл, отдельные показатели отмечались повышенным баллом, поскольку, по нашему мнению, являются более весомыми для внедрения. К таким, например, относилось количество проектов актов, по которым уже проведена ОРВ, так как понятно, что можно сколь угодно утверждать регламентирующие документы, но без их практической реализации они так и останутся документами.
Мониторинг текущего состояния: некоторые результаты третьего раунда (апрель 2013 г.)
Как показали результаты третьего раунда мониторинга, за период с сентября 2012 г. по март 2013 г. произошли существенные подвижки в сфере внедрения ОРВ в субъектах РФ. Несмотря на то что проведение ОРВ еще не является обязательным в регионах, порядки проведения ОРВ (положения об ОРВ) приняты уже в 22 регионах. Более половины этих регионов приняли у себя соответствующие акты в IV квартале 2012 г. Остальные регионы пока находятся в процессе подготовки нормативной правовой базы проведения ОРВ (необходимость внедрения ОРВ в регионе установлена в нормативных правовых актах, программных документах еще 40 субъектов РФ) или в ожидании введения ее обязательности. По всей видимости, при формировании системы ОРВ данные субъекты РФ воспользуются Методическими рекомендациями по внедрению процедуры
и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации (утверждены Приказом Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 г. № 623) и предусмотрят в утверждаемом положении и/или порядке последние нововведения федерального уровня, закрепленные в Постановлении Правительства от 17 декабря 2012 г. № 1318 и вводимые в действие с 1 июля 2013 г. Отметим, что указанные Методические рекомендации подлежат в ближайшее время изменению с учетом уже наработанной в регионах практики, положений данного Постановления, а также рассматриваемого сейчас законопроекта, вводящего ОРВ в регионах и муниципалитетах.
Регионами были выбраны разные подходы к выстраиванию модели проведения ОРВ. Так, для регионов, которые ранее других ввели ОРВ, характерна централизованная модель, при которой проведение оценки и формирование заключений сосредоточено в уполномоченном органе, как правило министерстве экономики региона. Такая же модель действовала до 2012 г. и на федеральном уровне. В 2012 г. начался переход на децентрализованную модель, при которой оценка проводится непосредственно разработчиками, а уполномоченный орган оставляет за собой оценку качества ее проведения, возможность комментировать положения проекта акта, а также методическое и организационное обеспечение этих процессов. Можно заключить, что на текущий момент такая модель введена в более чем половине регионов, утвердивших у себя порядки ОРВ, и можно констатировать, что процесс внедрения ОРВ в стране и дальше будет развиваться в сторону децентрализованных моделей.
Можно выделить также смешанную модель, по которой в зависимости от варианта помимо органа-разработчика и уполномоченного органа важная роль отведена координационному (совещательному) органу по ОРВ либо имеется отличное от децентрализованной модели разделение функций уполномоченного органа и органов-разработчиков.
Несмотря на утверждение порядков (положений) проведения ОРВ, не во всех регионах оценка начала осуществляться непосредственно. Реально ОРВ на момент мониторинга начала проводиться только в трети регионов, где были приняты порядки (положения) проведения ОРВ. Такие задержки вызваны разными причинами: в одних регионах после принятия порядка (положения) проведения ОРВ выявилась техническая неготовность уполномоченного органа и/или разработчиков к проведению ОРВ; в других - смена верховной власти и глав экономических ведомств переключила внимание на другие вопросы, и ОРВ до поры до времени отошла на второй план; в третьих регионах процесс нормотворчества выстроен таким образом, что основная часть разработки относится на вторую половину года, а первая - посвящена бюджетным проектировкам, которые в сферу ОРВ не попадают. В любом случае это временные и преодолимые явления, тем более что с начала 2014 г. с высокой долей вероятности таким регионам придется реанимировать процесс.
Уязвимым местом субъектов РФ по-прежнему являются отсутствие утвержденных методик проведения ОРВ. Как показывает практика, это за-
трудняет применение ОРВ на уровне разработчиков актов. В настоящее время Методические рекомендации по проведению ОРВ (методики) разработаны и утверждены только в пяти субъектах РФ. На федеральном уровне уполномоченный орган, столкнувшись с таким пробелом в нормативной правовой и организационной основе проведения ОРВ, предусмотрел подготовку и утверждение Методики проведения ОРВ, наличие которой обязательно согласно Постановлению Правительства от 17 декабря 2012 г. № 1318. Полагаем, что и регионам, которые утвердили порядки проведения ОРВ или планируют это сделать, в подкрепление процесса следует подготовить соответствующие методики и предусмотреть в данных документах детальные инструкции по заполнению уведомлений о проведении публичных консультаций и пояснительной записки (или сводного отчета), подготовке заключения об ОРВ, экспертного заключения уполномоченного органа о качестве заключения об ОРВ и других необходимых документов.
Недостаточное внимание уделяется разработке и утверждению типовых форм документов, актуальность которых повысилась при переходе на децентрализованную модель проведения ОРВ. Отдельные типовые формы (уведомлений, заключений, справок и отчетов о проведении публичных консультаций и др.) утверждены в качестве приложений к порядку проведения ОРВ только в 11 регионах. Полагаем необходимым рекомендовать субъектам Федерации разработать и утвердить соответствующие формы. При этом можно будет воспользоваться соответствующими примерами, которые предположительно будут включены в новую редакцию Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ либо содержаться на официальном сайте Минэкономразвития России в разделе «Оценка регулирующего воздействия».
При анализе порядков (положений) проведения ОРВ в регионах мы выделили следующие важные, по нашему мнению, параметры их содержания:
- наличие процессуальных требований по обязательному изменению проектов нормативных правовых актов на основе результатов ОРВ;
- обязательное рассмотрение альтернативных вариантов регулирования отношений, затрагиваемых в предлагаемом проекте нормативно-правового акта;
- разделение актов по степени регулирующего воздействия (или применение других способов разделения проектов актов по их важности);
- проведение мониторинга достижения цели вводимого регулирования. Выяснилось, что на момент мониторинга только четыре региона придерживаются строгой формы изменения проектов нормативных правовых актов на основе результатов ОРВ, еще 10 регионов поддерживают формат проведения согласований и согласительных совещаний при внесении изменений в проект акта на основе результатов ОРВ. Другими словами, не во всех регионах установлена необходимость изменять проект акта, если он получает замечания, отрицательный отзыв в заключении. Это наводит на мысль о том, что ОРВ в таких регионах проводится формально, не отражает сути такой оценки, а именно барьера для некачественного или излишнего регулирования.
На момент мониторинга рассмотрение альтернативных вариантов предусматривалось порядком проведения ОРВ в 14 регионах. В некоторых регионах специфицируется перечень возможных вариантов достижения цели регулирования для их рассмотрения разработчиком. Но опять же следует констатировать, что в ряде регионов одна из важнейших предпосылок ОРВ не соблюдена, что дает повод подозревать формальность ее проведения.
Разделение проектов актов по степени воздействия содержащихся в них положений не является обязательным и может вводиться в зависимости от выбранной регионом схемы ОРВ, однако является важным, так как позволяет сосредоточивать усилия на обсуждении и оценке именно значимых проектов, обладающих новизной регулирования, повышающих предпринимательские издержки, затрагивающих предполагаемым регулированием или его изменением широкий круг участников отношений. На момент мониторинга подход к разделению проектов актов по степени воздействия в том или ином виде реализован только в двух регионах. Дело в том, что данная конструкция заложена в федеральном законодательстве только в конце 2012 г. и начнет действовать с 1 июля 2013 г. В этой связи полагаем, что многие регионы для принятия своего решения ожидают выводов из практики применения данных норм при проведении ОРВ на федеральном уровне.
Установление подходов и показателей проведения мониторинга достижения цели, заложенных в проекте акта, является неотъемлемой частью оценки регулирующего воздействия. Установление особенностей проведения мониторинга имеет большое значение для последующей оценки фактического воздействия введенного регулирования, выявления степени достижения целей регулирования, сопоставительного анализа спрогнозированных издержек и выгод с теми, что сложились после введения акта в действие. На текущий момент обязанность разработчиков устанавливать параметры мониторинга реализована только в шести регионах. Между тем целесообразно уделить данному вопросу внимание уже сейчас, а не возвращаться к нему при установлении в регионе системы оценки фактического воздействия регулирования и экспертизы нормативных правовых актов на предмет избыточных издержек и барьеров. В такой конструкции собственно ОРВ будет иметь законченный вид, предусматривающий не только оценку проекта, но и отслеживание судьбы этого акта и правильности принятых решений. Заметим, что никто не останавливает процессы лицензирования определенных видов деятельности или сертификации производства только выдачей документа - в обязательном порядке проводятся проверки лицензиата на выполнение им обязательных требований.
Следует также подчеркнуть, что формирование системы мониторинга и обязательство разработчиков предлагать показатели, характеризующие достижение целей регулирования, могут напрямую способствовать созданию системы оценки эффективности внедрения ОРВ. В частности, показатели, встречающиеся в системе последующей оценки различных актов, в своем суммарном эффекте могут быть взяты за индикаторы эффективности института ОРВ.
Основным инструментом опубликования информации об особенностях проведения ОРВ, проведения публичных консультаций, размещения результатов ОРВ являются официальные сайты в сети Интернет. На текущий момент субъекты РФ, утвердившие у себя порядок, согласно которому ОРВ в регионе уже проводится с 1 января 2013 г. (или с более ранней даты), самостоятельно разработали и ввели в эксплуатацию специализированные под ОРВ разделы официальных сайтов уполномоченного органа. Таких регионов насчитывается 20; два региона, утвердившие порядок, такие сайты не открыли.
В рамках мониторинга мы провели своего рода аудит данных сайтов (страниц сайтов), который привел к выводам, что они используются в целях внедрения и проведения ОРВ в недостаточной мере. Были вопросы по поводу информационной наполняемости, структуры сайтов, технических ошибок, которые встречаются на каждом из 20 сайтов. У некоторых регионов сформированные разделы до сих пор оказываются полностью пустыми, т.е. оценка не проводится, несмотря на то что ее начало установлено с 1 января 2013 г.
Формальность подходов, недоиспользование всех возможностей сети Интернет и конструирования сайтов приводит в некоторой степени к дискредитации развития института ОРВ. Многие представители предпринимательского и экспертного сообществ относятся к «нововведению» пока довольно скептически, и когда они видят плохо работающий сайт, на котором недостаточно информации о том, как проводится оценка и каковы ее результаты, как эти результаты могут или уже повлияли на условия ведения предпринимательской деятельности, они все более утверждаются в своем мнении. Чтобы этого избежать, следует, не дожидаясь результатов разработки типового решения, предлагаемого Минэкономразвития, наладить нормальную работу сайтов. Тем более что при сравнении с прочими разделами официальных сайтов (региональных порталов органов власти) становится очевидно, что это достижимо и без чрезмерных усилий, и при минимальных затратах ресурсов. При этом организация и ведение раздела, удовлетворяющего рядовым пользовательским стандартам получения и отбора информации, важны в первую очередь для органов власти, так как облегчают и сбор информации, и формирование отчетности о результатах ОРВ и показателях своей эффективности (КР1).
Развитие сайтов тесно связано с эффективностью проведения публичных консультаций в рамках ОРВ. Проведение публичных обсуждений на той или иной стадии ОРВ установлено в большинстве субъектов РФ (не используются в некоторых смешанных моделях). Однако не у всех обсуждения проходят публично - в некоторых установлены конструкции, когда проект акта размещается на сайте и указывается, куда направлять предложения, но никаких сведений о судьбе этих предложений не размещается. Любой человек при отсутствии обратной связи перестанет направлять предложения, если только это не его хобби или непосредственная работа. Нам также представляется сомнительной эффективность проведения консультаций в таком режиме. Публикация результатов обсуждений должна являться не-
обходимым требованием проведения публичных консультаций вне зависимости от того, в каком виде они происходили - на сайте, круглых столах, в фокус-группах, через социологические опросы и т.п.
На момент проведения мониторинга отдельные порядки проведения публичных консультаций существовали только в шести субъектах РФ (в остальных нормы по их проведению включены в общий порядок ОРВ). Порядки консультаций содержат необходимые минимальные требования для обеспечения их успешного проведения. Однако, несмотря на их соблюдение, сама процедура (по наблюдениям регионов) является недостаточно эффективной. Причинами могут быть как отсутствие соглашений при проведении публичных консультаций между уполномоченным в субъекте РФ органом по ОРВ с представителями предпринимательских ассоциаций, так и неудобства выбора форм и мест проведения публичных обсуждений.
Одним из потенциальных решений проблем при проведении публичных консультаций, существующих на данный момент, представляется детальное описание и закрепление на уровне нормативного правового акта всех аспектов организации, проведения и учета мнений заинтересованных сторон, например в виде Стандарта проведения публичных консультаций, в котором будут отражены меры, направленные на решение существующих проблем.
Внедрение оценки фактического воздействия действующих актов отстает от реализации ОРВ проектов. На региональном уровне, по состоянию на конец марта 2013 г., оценка регулирующего воздействия действующих НПА введена в 10 субъектах РФ. В большинстве случаев регионы берут за основу модель оценки фактического воздействия регулирования, принятую на федеральном уровне: на основании предложений заинтересованных сторон формируется план, в соответствии с которым проводится ОРВ нормативно-правовых актов, предположительно содержащих препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, избыточные административные процедуры и контроль, ограничения конкуренции и пр. За исключением одного региона, ОРВ проводится централизованно уполномоченным органом власти.
Подход к формированию плана проведения ОРВ действующих актов различается. В частности, в трех регионах установлены принципы несколько иные, чем на федеральном уровне. В них оценка фактического воздействия регулирования проводится в отношении нормативных правовых актов, прошедших процедуру ОРВ на этапе, когда они были проектом. Оценка регулирующего воздействия осуществляется путем сопоставления данных подготовленного на стадии разработки проекта акта заключения об ОРВ с фактическими данными для определения степени достижения цели регулирования.
Отметим также, что полноценная оценка регулирующего воздействия действующих НПА - с проведением публичных консультаций - закреплена только в трех регионах.
Требования по изменению НПА на основе проведенной оценки регулирующего воздействия не установлены нигде. Для эффективного исполь-
зования ОРВ действующих нормативно-правовых актов в региональную нормативную правовую базу необходимо включать положения, устанавливающие обязательность проведения публичных консультаций (по крайней мере для значительных по своему влиянию актов), и процессуальные требования по обязательному изменению нормативных правовых актов на основе результатов ОРВ действующих НПА.
Результаты третьего раунда показали серьезные изменения в итоговом рейтинге, что произошло, с одной стороны, из-за расширения рассматриваемых показателей, а с другой - из-за продвижения отдельных регионов по пути внедрения ОРВ. Все субъекты РФ можно разделить на три основные группы.
1. Лидирующие субъекты РФ по внедрению института ОРВ (Топ-10, табл. 1). В список лидирующих регионов попали семь субъектов РФ, ранее не фигурирующих в нем, при этом прежние лидеры уступили свои позиции.
2. Субъекты РФ с ненулевым итоговым баллом, но не вошедшие в Топ-10 (регионы, проявляющие активность). Таких регионов насчитывается 45.
3. Субъекты РФ с нулевым итоговым баллом (неактивные регионы). В третьем раунде их число составило 28, во втором раунде - 43.
Таблица 1
Топ-10 субъектов РФ по внедрению института оценки ■ регулирующего воздействия (раунд 3 Мониторинга)
Место Субъект РФ Баллы
1 Свердловская область 35,5
2 Удмуртская Республика 24,75
3 Ульяновская область 23,75
4 Вологодская область, Ярославская область 22,5
5 Чувашская Республика 20,75
6 Волгоградская область 20,0
7 Республика Татарстан 18,75
8 Липецкая область 18,5
9 Краснодарский край 17,5
10 Калужская область 14,25
В сумме с лидирующими регионами доля регионов, проявляющих ту или иную степень активности в части внедрения ОРВ, составила 66%. Таким образом, можно сделать вывод, что развитие института ОРВ на региональном уровне прогрессирует и основная часть регионов ведет работу по его внедрению. Однако здесь стоит учитывать, что разница в итоговых баллах существенная. Например, последние пять регионов во второй группе имеют только от 1 до 1,5 балла, а первые пять - от 12,5 до 14,25 балла.
Группа регионов, набравших 0 баллов, сократилась, что может свидетельствовать о положительной тенденции. Однако если добавить к «нулевым» регионам еще и те, в которых институт ОРВ находится в зачаточной стадии (только действует нормативный правовой акт об организационных мероприятиях по внедрению ОРВ и/или определен уполномоченный орган, без принятия порядка проведения ОРВ, без конкретно определенных действий по самой процедуре), то получим следующую картину: в 47% субъектов РФ результаты по выполнению требования Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в части ОРВ пока не видны.
Следует подчеркнуть, что и регионам, занявшим первые места, есть куда двигаться. Максимальное число баллов, которое можно набрать по примененной системе показателей, составляет 52. Занявшая 1-е место Свердловская область набрала 35,5 балла. Следующие за ней пять регионов получили от 20,0 до 24,75 балла, а остальные четыре - от 14,25 до 18,75 балла, т.е. в среднем соответственно в 2,3 и 3,1 раза меньше максимально возможного количества. Таким образом, в уровне продвижения мы имеем значительную дифференциацию. Если говорить о регионах первой десятки, то в них были отмечены недостаточное внимание к развитию оценки фактического воздействия действующих актов (этот блок составляет в сумме 14,75 балла), включение в процедуру ОРВ проектов актов ранней стадии, недостаточное внимание к типовым формам документов, а также методическому обеспечению.
Может сложиться впечатление, что мы сформировали труднодостижимую «идеальную» систему показателей внедрения ОРВ и поэтому наблюдается такое серьезное отставание от максимального уровня. Но это не так, большинство введенных показателей являются достижимыми в самой обозримой перспективе. В любом случае над показателями еще будет проводиться работа и та часть из них, что уже сейчас была поставлена под сомнение в плане их исполнимости6, может быть исключена из системы. Помимо этого мы надеемся, что будет больше возможностей для включения показателей, связанных с количественными оценками по проведенным публичным консультациям и сделанным заключениям, объем которых в субъектах РФ увеличится. Мы также планируем исключить из оценки показатели «интереса к развитию ОРВ», например, такие, как: участие в конкурсе по административной реформе, наличие организационных актов по внедрению ОРВ (блоки 1 и 4), - перейдя полностью к показателям результативности такого интереса. Тем более что на поверку показатели интереса далеко не во всех регионах перешли в показатели ре-зультата7, и давать за это дополнительные баллы уже не будет иметь смысла, в том числе и потому, что регионы такой интерес проявить будут обязаны. Исключим также и показатели, теряющие актуальность, например наличие соглашений с Минэкономразвития России. Наконец, со временем можно будет перейти к другим показателям, характеризующим качество института. В частности, можно будет говорить о показателях барьерной функции ОРВ (например, доли проектов актов, которые получили отри-
цательные заключения и впоследствии были приняты в улучшенном виде либо не приняты вовсе). Совсем в отдаленной перспективе можно говорить и о показателях по совокупным эффектам от проведения оценки регулирующего воздействия.
Следует отметить, что обращение к зарубежному опыту (там ОРВ начала развиваться гораздо раньше, чем в России) для формирования системы показателей качества института ОРВ приводит к выводу об ограниченном числе разработок, которые можно было бы использовать. На данный момент существуют десятки международных индексов качества государственного управления, но отдельные индексы качества института ОРВ в данный момент отсутствуют8. Однако возможно использование релевантных разделов двух следующих индексов - «Regulatory Quality» индекса GRICS (WGI) и «Economic Freedom of the World». Первый из них, рейтинг качества регулирования (regulatory quality ranking), является одним из шести компонентов Рейтинга государственного управления (World Governance Indicators, WGI), ежегодно рассчитываемого Всемирным банком для более чем двухсот стран [11]. Рейтинг качества регулирования оценивает восприятие бизнесом способности государства формулировать и реализовывать рациональную политику, благоприятную для развития частного сектора. Индекс экономической свободы в мире (EFW) [12] оценивает уровень поддержки экономической свободы со стороны государства. Показатель ежегодно рассчитывается Fraser Institute и Economic Freedom Network. Первая публикация рейтинга состоялась в 1996 г., подсчитаны значения индекса с 1970 г. В 2011 г. вышел рейтинг за 2009 г., количество стран составило уже 141. Индекс включает оценки по более чем сорока переменным.
Большинство опубликованных исследований по ОРВ сосредотачиваются на процедурных вопросах, связанных с подготовительными процессами к ОРВ, а не на повышении эффективности самого регулирования. Однако среди этих исследований есть работы, в которых используется экономический анализ выгод и издержек при оценке результатов применения механизма ОРВ. Так, в австралийском исследовании Abusah S. и Pingario C. установили, что на каждый австралийский доллар, потенциально потраченный участниками процесса ОРВ, сбережения были определены на уровне от 56 до 428 австралийских долларов. За десять лет сумма валовых сбережений составила 902 млн. австралийских долларов [7]. В исследовании Министерства юстиции Вьетнама были сделаны выводы о том, что благодаря институту ОРВ ежегодное превышение выгод над издержками составляет около 0,25% от ВВП страны [10]. В американском исследовании Graham J. D. с помощью анализа затраты-выгоды (cost-benefit analysis) показал, что благодаря механизму ОРВ в период с 2001 по 2006 г. ежегодный темп прироста прибыли был на 262% больше, чем в предыдущие восемь лет [9]. Выводы основных таких исследований обобщены в работе Дэвида Паркера и Колина Киркпатрика «The Economic Impact of Regulatory Policy: a Literature Review of Quantitative Evidence» [9]; в ней же сделаны выводы об ограничениях в подходах, используемых авторами,
а также в изучении институтов повышения качества регулирования и их влияния на экономический рост. Несмотря на такие ограничения, использование ряда разработок будет полезно в России, но именно в перспективе, так как на текущий момент речь идет не столько об оценке эффективности уже внедренного механизма (о ней имеет смысл начинать говорить через 2-3 года), сколько об оценке хода внедрения института ОРВ.
Однако уже сейчас следует закладывать базу для формирования методической базы, стремиться при проведении ОРВ к расширению количественных оценок, закладывать в заключения показатели мониторинга достижения целей регулирования. Важным вопросом является отслеживание судьбы проектов актов после прохождения процедуры ОРВ, особенно тех, которые получили отрицательные заключения. Однако сейчас практически во всех регионах в разделах официальных сайтов, предназначенных для размещения проектов актов и заключений для публичного обсуждения, такая возможность отсутствует. Ее же наличие позволит, с одной стороны, лучше определить эффективность механизма ОРВ с точки зрения его барьерной функции, с другой - дать возможность оценить эффективность этого механизма по выгодам и издержкам.
В любом случае есть все основания полагать, что в следующем раунде мониторинга (мы планируем провести его в 4-м квартале 2013 г., т.е. непосредственно перед началом проведения ОРВ во всех субъектах РФ с начала 2014 г.) увеличится количество субъектов РФ с ненулевым баллом (даже если мы не будем учитывать показатели первого и четвертого блоков), а дифференциация между регионами уменьшится.
ЛИТЕРАТУРА
1. Заключение Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона № 194839-6 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части распространения процедуры оценки регулирующего воздействия», внесенное Правительством Российской Федерации (http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz.nsf/ ByID&5607A0F1CF1AD4B043257B3200494EDE).
2. Калмыков М.С., Павлов Д.В., Смирнов С.В., Сорокин А.А., Шевернев Ю.А., Шестоперов О.М. Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах Российской Федерации. Раунд 3. НИСИПП, апрель 2013 г. (http://nisse.ru/work/projects/ monitorings/orv/).
3. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 г.), утв. распоряжением Правительства РФ от 15 ноября 2012 г. № 2096-р.
4. Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части распространения процедуры оценки регулирующего воздействия» (http://asozd2.duma.gov.ru/ main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=194839-6).
5. Протокол заседания Конкурсной комиссии по проведению конкурсного отбора проектов проведения мероприятий в рамках административной реформы в 2012 г.: (http://ar.gov.ru/common/upload/Protokol_otsenki_zayavok_ subektov_RF_po_AR.pdf).
6. Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе (утв. решением наблюдательного совета Автономной некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» 3 февраля 2012 г.).
7. Abusah S., Pingiaro C. (2011). Cost-effectiveness of regulatory impact assessment in Victoria, February, Victorian Competition & Efficiency Commission.
8. Graham J.D. (2008). Saving lives through administrative law and economics, University of Pennsylvania Law Review. Vol. 157, p. 394-395.
9. Parker D. and Kirkpatrick C. The Economic Impact of Regulatory Policy: a Literature Review of Quantitative Evidence. OECD. Expert Paper No. 3. August 2012.
10. Ministry of Justice of the Socialist Republic of Viet Nam (2008). Regulatory Impact Analysis: The Draft Law on Promulgation of Legal Normative Documents (revised), Hanoi. https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/VietnamRIAonLaw.pdf.
11. http://info.worldbank.org/governance/wgi/resources.htm
12. http://www.cato.org/pubs/efw/; http://www.economicfreedom.org; http://www. freetheworld.com/datasets_efw.html.
ПРИМЕЧАНИЯ
3
7
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=194839-6
http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz.nsf/ByID& 5607A0F1CF1AD4B043257B3200494EDE
С результатами трех раундов Мониторинга внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в субъектах Российской Федерации можно ознакомиться на сайте НИСИПП в разделе «Наши проекты: Наши мониторинга» (по ссылке: http://nisse.ru/work/projects/ monitorings/orv/).
Постановление Правительства Российской Федерации от 25 июня 2012 г. № 630 «Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2012 году».
Баллы взяты из протокола заседания Конкурсной комиссии по проведению конкурсного отбора проектов проведения мероприятий в рамках административной реформы в 2012 г.: http://ar.gov.ru/common/upload/Protokol_ otsenki_zayavok_subektov_RF_po_AR.pdf
См., например, анализ внедрения Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе в части ОРВ.
См. там же, раздел «Активность субъектов РФ в продвижении института ОРВ в рамках федерального конкурса на софинансирование административной реформы».
Это подтверждается в работе «Разработка предложений по комплексному развитию института оценки регулирующего воздействия» (по государственному контракту для Минэкономразвития России, шифр темы 2404-09-12, отчет о работе пока не опубликован, реализована в январе-мае 2013 г.).
4
5
5
8
Shestoperov Oleg M., Smirnov Cergei V. On the course of inculcating the regulating impact valuation...
ON THE COURSE OF INCULCATING
THE REGULATING IMPACT VALUATION (RIV)
IN THE SUBJECTS OF THE RF
Shestoperov Oleg M.
Candidate of Economics, Director General of autonomous non-commercial organization «Information and Consulting Center «Business Thesaurus». Address: 20 Myasnitskaya Str., 101000 Moscow, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Smirnov Cergei V.
Expert of autonomous nonprofit organization «National Institute for System Studies of Entrepreneurship». Address: 20 Myasnitskaya Str., 101000 Moscow, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Abstract
The authors of the article show the intermediate results of inculcating the regulating impact valuation (RIV), consider the situation with it at the Federal and regional levels, using data of the monitoring of the RIV inculcation in the subjects of the RF, which was held by the autonomous non-commercial organization "National Institute of System Researches of Entrepreneurship Problems".
The purpose of holding the monitoring of inculcating RIV into the mechanism of making decisions in the RF subjects was to study and assess the activity of the subjects in this direction. Basing on the results of the monitoring, the authors have made the rating of the RF subjects in conformity with the blocs of indices.
The research found different approaches to building up a pattern of inculcating RIV. Regions that introduced RIV before others, enjoy a centralized pattern. 2012 witnessed the start of changing to a de-centralized pattern which implies evaluating directly by its architects. As for the authorized body, it will keep the power to appraise the quality of the pattern implementation, the right to comment on the provisions of a draft act, as well as to provide these processes with methodological and organizational assistance. A mixed pattern of holding RIV was also revealed.
Conclusions: building up a monitoring system and commitments of its architects to offer data of the monitoring targets achievements can directly promote creating an evaluation system of the effectiveness of RIV inculcation. As for the international practice in forming a quality indicators system of the RIV institution, it shows a limited number of projects to be made use of.
Keywords: regulating impact valuation; quality of the state monitoring; administrative reform; improvement of public administration.
REFERENCES
1. Kalmykov, M.S., Pavlov, D.V., Smirnov, S.V., Sorokin, A.A., Shevernev, Yu.A. & Shestoperov, O.M. (2013). Monitoring vnedreniya instituta otsenki reguliruyush-chego vozdeistviya v mekhanizm prinyatiya resheniy v sub'ektah Rossiyskoy Federat-sii. Raund 3. NISIPP, aprel 2013 g. [Monitoring the implementation of the Institute for Regulatory Impact Assessment in the decision-making mechanism in the Russian Federation. Round 3. NISIPP, April 2013]. Available: (http://nisse.ru/work/ projects/monitorings/orv/).
2. Proekt Federalnogo zakona «O vnesenii izmeneniy v Federalniy zakon "Ob obshchih printsipah organizatsii zakonodatelnyh (predstavitelnyh) i ispolnitelnyh organovgos-udarstvennoy vlasti sub'ektov Rossiyskoy Federatsii" i Federalniy zakon "Ob obshchih printsipah organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii" v chasti rasprostraneniya protsedury otsenki reguliruyushchego vozdeystviya» [Draft Federal Law «On Amendments to the Federal Law» On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation and the Federal Law «On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation» in the dissemination of the regulatory impact assessment procedures»]. Available: (http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (Spravka)?OpenAgent&RN=194839-6).
3. Zaklyuchenie Komiteta Gosudarstvennoy Dumy po federativnomu ustroystvu i vo-prosam mestnogo samoupravleniya po proektu federalnogo zakona N 194839-6 «O vnesenii izmeneniy v Federalniy zakon «Ob obshchih printsipah organizatsii zakonodatelnyh (predstavitelnyh) i ispolnitelnyh organov gosudarstvennoy vlasti sub'ektov Rossiyskoy Federatsii» i Federalniy zakon «Ob obshchih printsipah organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii» v chasti rasprostraneniya protsedury otsenki reguliruyushchego vozdeystviya», vnesennoe Pravitelstvom Rossiyskoy Federatsii [Conclusion of the State Duma Committee on the Federal structure and Local Government on the draft Federal Law № 194839-6 «On Amendments to the Federal Law «On general principles of organization of legislative (representative) and executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation» and the Federal Law «On General principles of Local self-Government in the Russian Federation» in the dissemination of the regulatory impact assessment procedures» made by the Government of the Russian Federation]. Available: (http://asozd2. duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&work/dz.nsf/ByID&5607A0F1CF 1AD4B043257B3200494EDE).
4. Protokol zasedaniya Konkursnoy komissii po provedeniyu konkursnogo otbora proektov provedeniya meropriyatiy v ramkah administrativnoy reformy v 2012 g. [The Protocol of the meeting of the Tender Commission for the competitive selection of activities within the administrative reform in 2012]. Available: (http://ar.gov. ru/common/upload/Protokol_otsenki_zayavok_subjektov_RF_po_AR.pdf).
