CC BY
186
СЕРИЯ: ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
УДК 336.132.11:352 DOI: 10.12737/11690
О ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Ильминская С.А.1
Эффективно функционирующая система местного самоуправления невозможна без финансовой самостоятельности муниципальных образований. В статье рассматривается содержание финансовой самостоятельности муниципальных образований. Проводится анализ финансовой автономии муниципальных образований и степени их зависимости от межбюджетных трансфертов.
Ключевые слова: местное самоуправление, финансовая самостоятельность, финансовые ресурсы, финансовая помощь
ABOUT FINANCIAL INDEPENDENCE OF MUNICIPALITIES
ILMINSKAYA S.A. - Candidate of Economic Sciences, Associate Professor at the Department of Economics and Finance, Orel branch of the Financial University of the Government of the Russian Federation (Russian Federation, Orel), e-mail: [email protected]
A well-functioning system of local self-government is impossible without financial independence of municipalities. The article deals with the contents of the financial autonomy of municipalities. The analysis of financial autonomy of municipalities and the degree of their dependence on intergovernmental transfers is done.
Keywords: local government, financial independence, financial resources, financial assistance
Ильминская Светлана Александровна - Финансовый университет при Правительстве РФ, Орловский филиал, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономика и финансы (Российская Федерация, г. Орел), е-mail: [email protected]
Среднерусский вестник общественных наук. 2015. №3. Том 10
169
СЕРИЯ: ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
Осуществляемая в современной России модернизация методов государственного и муниципального управления, переход на программный бюджет в секторе публичных финансов придают особую социально-экономическую значимость проблемам повышения эффективности управления финансовыми ресурсами локальных территорий.
Местное самоуправление совместно с государственным управлением разрешено в пределах каждого муниципального образования.
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ. По данным Росстата, на 1 января 2014 года, в России насчитывалось 22 777 муниципальных образования (табл. 1).
Указанная трансформация касается огромного числа муниципальных образований России, находящихся в неравных стартовых условиях, обусловленных сложившимися историческими, природногеографическими, экономическими, политическими, ментальными и иными причинами. Вместе с тем, все они поставлены перед задачей скорейшего обновления и перестройки содержания и структуры своих финансов как основы деятельности органов местного самоуправления.
Местное самоуправление составляет одну из главных основ современного государства. Конституция Российской Федерации устанавливает, что «местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации существуют семь видов муниципальных образований: сельское поселение; городское поселение; муниципальный район; городской округ; городской округ с внутригородским делением; внутригородской район; внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование), города федерального значения1.
Финансовая самостоятельность является ключевым фактором при определении территории муниципального образования, поскольку это связано с необходимостью ресурсного обеспечения вопросов местного значения и соответствующей организации системы межбюджетных отношений в масштабах всей страны.
Финансовая самостоятельность местного самоуправления определяется совокупностью полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения в финансовой сфере на территории муниципального образования.
1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс].- Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=166142. Дата обращения: 08.11.2014._______________________________________________________________
170
Central Russian Journal of Social Sciences. 2015. Issue 3. Vol.10
СЕРИЯ: ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
Таблица 1
Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации на 1 января 2014 года , (ед.)1
Показатель/ Федеральный округ Муниципальные образования
всего в том числе по типам
муниципальные районы городские округа внутри-городская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения поселения
всего в том числе
городские сельские
РФ 22777 1815 520 257 20185 1660 18525
Центральный 4885 416 105 146 4218 483 3735
Северо-Западный 1652 157 42 111 1342 217 1125
Южный 1727 143 30 - 1554 93 1461
Северо- Кавказский 1712 114 30 - 1568 43 1525
Приволжский 5985 449 77 - 5459 346 5113
Уральский 1345 93 110 - 1142 77 1065
Сибирский 4105 319 77 - 3709 248 3461
Дальневосточный 1366 124 49 - 1193 153 1040
Принцип финансовой самостоятельности местных органов закреплен в международных договорах. Ратифицированная в РФ Европейская хартия местного самоуправления констатирует, что органы местного самоуправления являются основой любого демократического строя и через них наиболее непосредственным образом реализуется право на участие граждан в управлении государственными делами2.
1 Составлено по данным: Российский статистический ежегодник
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/cat alog/doc_1135087342078. Дата обращения: 08.11.2014.
2 Федеральный закон от 11.04.1998 №55 «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» [Электронный ресурс].- Режим доступа:
Среднерусский вестник общественных наук. 2015. №3. Том 10
171
СЕРИЯ: ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
При этом хартия определяет важные моменты, касающиеся финансового обеспечения местного самоуправления, а именно:
- соразмерность финансовых ресурсов и полномочий органов местного самоуправления;
-достаточность собственных финансовых ресурсов при осуществлении полномочий.
Практическое решение вопросов обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований затруднено в виду отсутствия его определения в действующем законодательство. Чаще всего данное понятие соотносится с экономической основой местного самоуправления, что не вполне оправданно, так как «экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований»1.
В самом общем виде финансовую самостоятельность муниципального образования можно определить как его способность финансировать собственные расходные обязательства за счет собственных доходов. Однако если обратиться к действующей в законодательстве трактовке собственных доходов возникает очередная сложность в определении финансовой самостоятельности муниципального образования.
Так в соответствии со ст. 47 Бюджетного кодекса РФ к собственным доходам бюджетов относятся:
- «налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах;
- неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;
- доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций»2.
При таком подходе даже формальное преобладание собственных доходов не может отражать реальную степень финансовой самостоятельности муниципального образования, что соответственно искажает реальное положение дел.
Часть финансовых ресурсов местного самоуправления в соответствии с Европейской Хартией «должна пополняться за счет местных сборов и налогов.... Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на коррек-
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=20361. Дата
обращения: 08.11.2014.
1 ФЗ от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ-URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online=LAW;n=166142 (дата обращения: 08.11.2014) 2Бюджетный кодекс РФ - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi=LAW=170157(дата обращения: 08.11.2014).
172
Central Russian Journal of Social Sciences. 2015. Issue 3. Vol.10
СЕРИЯ: ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
тировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов1.
Важнейшим является вопрос о соотношении этих частей. Хартия не уточняет, какую долю в бюджете местного органа могут составлять собственные доходы. Этот вопрос в каждой стране должен решаться по-своему.
На современном этапе действующая система финансирования местного самоуправления характеризуется централизацией бюджетных полномочий, рассматривая их как единственный способ обеспечения макростабильности и макроуправляемости огромной территорией. Но обратная сторона «медали» свидетельствует об усилении до-тационности местных бюджетов.
При этом следует отметить тот факт, что трансферты местным бюджетам носят преимущественно целевой характер. Более того, если проследить изменение структуры межбюджетных трансфертов местным бюджетам за период с 2010 по 2014 год, то можно увидеть устойчивую тенденцию к повышению доли трансфертов целевой направленности (Рис. 1), что, в свою очередь, ограничивает финансовую самодостаточность муниципальных образований. Кроме того, наблюдаемая структура и целевая направленность межбюджетных трансфертов свидетельствуют о том, что основную долю в них занимают межбюджетные трансферты, направляемые на обеспечение текущих расходов муниципальных образований.
Дотации ^Субсидии ^Субвенции □ Прочие трансферты
Рис. 1 - Структура межбюджетных трансфертов местным бюджетам РФ
1 Федеральный закон от 11.04.1998 №55 «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»иК1_:1:1р://Ьа$е.соп$и11апТт/со^/с§^опНпе.=20361 (дата обращения: 08.11.2014)
Среднерусский вестник общественных наук. 2015. №3. Том 10
173
СЕРИЯ: ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
В то же время 33% якобы собственных доходов формируется за счет межбюджетных трансфертов (дотаций, субсидий), что не соответствует представлениям о финансовой независимости муниципальных образований.
Таким образом, на сегодняшний день в России сложилась ситуация, когда при достаточно высоком уровне собственных доходов местных бюджетов доля налоговых доходов не превышает и трети. При этом 61% всех доходов местных бюджетов составляют средства вышестоящих бюджетов, передаваемые в виде трансфертов. В связи с этим финансовое положение муниципальных образований в значительной степени зависит от финансовых возможностей субъектов РФ, размеров предоставляемых ими межбюджетных трансфертов, а также эффективности механизмов их распределения между бюджетами муниципальных образований. На сегодняшний день почти все муниципальные образования, в том числе и крупные города, не в состоянии выполнять закрепленные за ними расходные обязательства без привлечения финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов.
Из общего количества муниципальных образований, формировавших и исполнявших бюджеты в 2013 - 2014 г.г., только в 6,4% муниципальных образований доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10%, в 70,3% местных бюджетов - более 30%, в том числе в 49,7% - свыше 70 процентов. Распределение по типам муниципальных образований в зависимости от финансовой самостоятельности в 2013 -2014 г. представлено в таблице 2.
Таблица 2
Структура муниципальных образований с соответствующей долей
МБТ в общем их количестве (%)
Доля МБТ (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах местных бюджетов Доля муниципальных образований с соответствующей долей МБТ в общем их количестве
все муниципальные образования муници- пальные районы город- ские округа город- ские поселе- ния сель- ские посе- ления
меньше 10% 6,4% 0,9% 8,8% 11,5% 5,6%
в том числе муниципальные образования, не получающие МБТ (без субвенций) и доходы, переданные по дополнительным нормативам 1,3% 0% 0% 1,3% 0,6%
10% - 30% 9,3% 7,6% 21,8% 18,5% 8,4%
30% - 70% 34,6% 39,8% 50,5% 48,5% 32,5%
свыше 70% 49,7% 51,7% 18,9% 21,5% 53,5%
Источник: Мониторинг местных бюджетов за 2012-2014г.г.- URL:
http://minfin.ru/ru/reforms/local_govemment/momtormg(дата обращения: 10.11.2014)
174 Central Russian Journal of Social Sciences. 2015. Issue 3. Vol.10
СЕРИЯ: ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
Таким образом, полученные результаты позволяют сделать вывод о том, что на сегодняшний день финансово-экономическая самостоятельность большинства муниципальных образований остается формальностью. Муниципалитеты не могут проводить самостоятельной финансовой политики, находясь в зависимости от финансовой помощи бюджетов вышестоящего уровня, тогда как без финансовой самостоятельности муниципалитетов невозможно говорить об эффективно функционирующей системе местного самоуправления. Концентрация финансовых потоков на верхнем уровне бюджетной системы тормозит процессы социально-экономического развития муниципальных образований, а следовательно, и России в целом. В условиях сложившейся системы межбюджетных отношений, которую, по нашему мнению, в полной мере характеризует популярный во времена СССР девиз: «От каждого - по способностям, каждому - по потребностям», когда деньги перетекают из муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней и обратно, но уже в форме межбюджетных трансфертов, муниципалитеты не заинтересованы в развитии собственной доходной базы. Другими словами, сложившаяся система финансово несамостоятельного местного самоуправления является барьером на пути модернизации страны.
Бибилография/ References:
Коротина Н.Ю. Проблемы обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований // Социум и власть. - 2012. - № 3. -С.67-71.
Кулькова В.Ю. Анализ состояния бюджетов муниципальных образований в республике татарстан в условиях муниципальной реформы и разграничения доходных и расходных полномочий // Региональная экономика: теория и практика. - 2008. - № 1. - С. 47-57.
Петрище В.И. Управление развитием социальной инфраструктуры муниципальных образований // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: сб. науч. тр. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2012. - Вып. 5. - 223 с.
Korotina, N.Y. (2012) Problemy obespecheniia finansovoi samo-stoiatel'nosti munitsipal'nykh obrazovanii [Problems of financial autonomy of municipalities] // Sotsium i vlast' [Society and Power]. - № 3. - C. 67-71. (In Russ)
Kulkova, V.Y. (2008) Analiz sostoianiia biudzhetov munitsipal'nykh obrazovanii v respublike tatarstan v usloviiakh munitsipal'noi reformy i razgranicheniia dokhodnykh i raskhodnykh polnomochii [Analysis of municipal budgets in the Republic of Tatarstan in terms of municipal reform and the distribution of revenue and expenditure responsibilities] // Region-al'naia ekonomika: teoriia i praktika [Regional economy: theory and practice]. - №1. - P 47-57. (In Russ)
Petrishche, V.I. (2012) Upravlenie razvitiem sotsial'noi infrastruk-tury munitsipal'nykh obrazovanii [Managing the development of social infrastructure of municipalities] // Gosudarstvennoe regulirovanie i ustoichivoe razvitie munitsipal'nykh obrazovanii: Sb. nauch. tr. - Irkutsk: Izd-vo BGUEP. - Vyp. 5. - 223 p. (In Russ)
Среднерусский вестник общественных наук. 2015. №3. Том 10
175
