CC BY
480
© О.Е. Прудников, 2009
УДК 341.213(4-014)« 1867» ББК 67.3(4)5
О ФЕДЕРАТИВНОМ ХАРАКТЕРЕ АВСТРО-ВЕНГЕРСКОГО СОГЛАШЕНИЯ 1867 ГОДА
О.Е. Прудников
На основе нового, подробного анализа конституционного Соглашения 1867 г. и изучения официальных оценок правительства Императорской Австрии сделан вывод о характере государственно-территориального устройства Австро-Венгрии. Этот дуалистический союз определяется как федеративная монархия. Выявлены главные черты и признаки австрийского имперского федерализма.
Ключевые слова: австрийский имперский федерализм; федеративная монархия; монархическая федерация; монархический федерализм; многонациональная федерация.
Сегодня мы перешагнули порог 90-летия даты, когда в Центральной Европе перестало существовать многонациональное государство Габсбургов. До последнего дня своей формальной жизни оно представляло правовое и историческое наследие реально воплощенной, хотя и далекой от совершенства идеи средневековой Monarchia universalis.
Проблема характеристики процесса создания собственно габсбургской наследственной Hausmacht (династической державы) и перерастания дуалистической политики в дуалистическую государственность 18671918 гг. наиболее ярко иллюстрируется тремя основными оценками знатоков темы в современной отечественной науке.
В.С. Рыкин, например, рассматривает весь процесс развития и гибели Дунайской монархии как эволюцию австрийского имперского федерализма, который «имеет глубокие многовековые корни, богатые традиции и развитую культуру», так как в течение столетий сама монархия складывалась «как национально-региональное федеративное образование» [5, с. 57, 61].
Государственное устройство Австро-Венгрии ученый определил как новое европей-
ское «федеративное объединение с чертами конфедерации...» [5, с. 63].
Я. Шимов, наоборот, называет двуединый союз «постимперским государством» -переходной стадией к иной форме политической организации. И если бы, по его мнению, монархии удалось превратиться в федерацию, это была бы «демократическая федерация придунайских народов», чего не удалось достичь Габсбургам. В этом выводе с Я. Шимо-вым солидарен Вл. Сироткин: монархия так и не стала «настоящей федерацией» [8, с. 6, 571].
Т.М. Исламов, в свою очередь, утверждал, что Австро-Венгрия - «образование конфедеративного типа» и, в отличие от венгерских ученых (M. Komjathy, E. Somogyi), не считал общие министерства (die gemeinsamen Reichsministerien) общеимперским правительством [2, с. 18, 24].
Мы видим, что расхождение в оценках и характеристике государственно-территориального устройства Дунайской империи эпохи конституционного переустройства 1860-х гг. имеет принципиальное значение, когда необходимо изучать эволюцию такого явления, как австрийский имперский федерализм.
Исследование темы по источникам государственного права Императорской Австрии, признание определенных официальных мнений австрийских и других европейских ученых, изучение русской публицистики пос-
ледней трети XIX в. - все это позволяет нам говорить о предпочтительности, с нашей точки зрения, теории В.С. Рыкина, которой мы склонны придерживаться в данной работе. На таком основании, используя ряд сведений из нормативной базы Австро-Венгрии, мы заново разберем некоторые спорные положения в трактовке истории государства и права монархии Габсбургов.
По определению В.С. Рыкина, австрийский имперский федерализм прошел две исторические стадии: 1-я - объединение наследственных коронных земель Св. Вацлава и Св. Стефана; 2-я - стремление освободиться от политической гегемонии немецкой государственной элиты в 1848-1918 гг. [5, с. 57]. На первой стадии монархия имела черты федеративного образования, а «централистская администрация разного уровня французского образца, Кодекс Наполеона, готовые конституции и проекты - все это было чуждо Австрии», как и прежняя, слишком решительная программа «преобразования рыхлого объединения провинций под названием Австрия в современное централизованное государство» [3, с. 15, 260], по словам американского профессора Энно Э. Крейе. Поэтому мы определяем первую стадию как время, предшествующее созданию реального федеративного государства. Тем более что «существование понятия федерализма без федеративного государства возможно...», -справедливо утверждал В.С. Рыкин [5, с. 69]. Отметим и то, что сутью процесса развития имперского федерализма на данной стадии являлось создание многонационального не-мецко-славяно-венгерского государства. Австрийская императорская корона изначально стала символом «ославянивания» монархии Габсбургов. Она не спешила упразднять исторические основы государственного устройства приобретаемых ею земель и королевств. Во всяком случае мнения, определяющие черты и признаки федерализма на территориях «Ястребиной династии», считаются общепризнанными. Но то, что с 1867 г. имперский федерализм Австрии претерпел качественные изменения в своей эволюции, и вторая стадия переросла рамки признаков федерализма, демонстрируя опыт реального строительства монархического многонационального федеративного государства, разделяется немногими.
Отсюда нашей главной задачей становятся ответы на вопросы: 1) могло ли быть австро-венгерское дуалистическое устройство действительно федеративной монархией? и 2) могут ли быть правомерными однозначные определения федеративного устройства в целом, да еще в отношении государства с монархической формой правления?
В условиях режима австрийского самодержавия, сохранившего консервативный, по-луконституционный политический характер [8, с. 300], «дуализм был, безусловно, шагом к федерации. Федерализация империи Габсбургов остановилась на дуализме», - оценивал «союз двух самостоятельных государств» Т.М. Исламов, оставаясь в среде сторонников пессимистического подхода в отношении качественного развития австрийского имперского федерализма [2, с. 26].
Чем же был процесс этой «федерализации империи» - последней ступенью истории имперского федерализма с его характерными чертами и признаками или все-таки реальным строительством монархической федерации? Ответим на данный вопрос в соответствии с государственными основными законами 1867 г. и развитием правовой системы австро-венгерской монархии.
Политическая природа и правовая основа Соглашения 1867 г. остаются, без всякого преувеличения, уникальными в европейской истории государственного права, а его предыстория имеет глубокие корни. Выражение «дуализм» явилось понятием исключительно разговорной речи, как одно из определений политической культуры. В официальных документах оно никогда и нигде не употреблялось.
Значение слова «соглашение» говорит о долголетнем существовании проблемы, предшествующей компромиссу. Немецкий термин «Ausgleich», раскрывающий смысл соглашения, переводится словами «компенсация», или «уравнивание». Несмотря на простоту дуалистической формулы (уравнять статус мадьярской конституции в «государственном тандеме» Австрия - Венгрия), Ausgleich не просто компенсировал бывшие политические потери венгерской государственности. Законодательный замысел Пешта изначально направлялся правящей элитой «королевства
Св. Стефана» в сторону ограничения венского самодержавия.
Постараемся увидеть, в каких условиях было оформлено Соглашение, что представляла собой эта реформа в документальном смысле и как проявилась немало значившая в то время политическая воля кайзера Франца Иосифа I.
Дуалистическая политика, или «дуализм де-факто», по словам французского историка Ж.П. Бледа [2, с. 23], проводилась почти всеми Габсбургами, начиная с 1526 г., когда Фердинанд I объединил две короны под своей властью - королевства Св. Вацлава и земель «мадьярской священной короны» (A Magyar Szent Korona). Первое из них, имевшее немецкое имя Богемии (Böhmen), представляло собой отделенную от Моравии и Словакии Чехию - наследие князей Пршемысловичей. Оторванная от культуры братских мораван и поголовно окатоличенная в XVII в. верхушкой австрийской имперской знати, «страна Св. Вацлава» с 1621 г., после Белогорской битвы, вошла в систему единых и неделимых наследственных владений Габсбургов - до самого конца их монархии.
С Венгрией дела обстояли значительно сложнее. С тех пор как Фердинанд I признал в 1526 г. учение о «короне Св. Стефана» и торжественно присягнул на «Дипломе коронации» мадьярской конституции Андреаса (Андраши) II, «нация» венгерских магнатов не упускала ни одной возможности укрепить оплот собственных политических прав. Опираясь на упомянутую конституцию - «Золотую буллу» короля Андреаса 1222 г. и «Tripartitum» 1514 г. вследствие законодательства «Дикого сейма» феодалов, сословия помещиков и духовенства Венгрии провозгласили неограниченную королевской монархией свободу и власть «Populus», единственной «политической нации» в государстве мадьярского племени (Magyarorszag). Все прочие сословия официальная латынь объединяла понятием «Plebs». Независимость в вопросах вероисповедания гарантировали конституционные законы 1606, 1647 и 1791 годов. К XVII в. созданный по немецкому образцу двухпалатный Рейхстаг (государственное собрание) был по-прежнему наделен основными средствами власти и исключитель-
ными правами. Главными из них оставались парламентское право установления налогов и норм рекрутского призыва, а также право контроля над использованием национального войска за пределами королевства.
Исполнительным представителем общественной воли венгерского «Рориіш» являлся король, приобретавший законный статус исключительно присягой конституции на «Дипломе коронации». Так, под короной Св. Стефана подтверждались все исторические права и привилегии «политической нации». Лишь в результате подобной церемонии в древнем Пресбурге «Magyarorszag» получало освященного традицией короля (из долгой череды венских кайзеров в Пеште короновались Франц I Австрийский, Франц Иосиф I и последний Г аб-сбург на троне - Карл I, или «IV» как король венгров). Эта традиция утверждалась окончательной редакцией «Статьи III Венгерских законов» от 1791 года [12, с. 94]. Именно таким образом именовались законодательные акты Рейхстага Королевской Венгрии со времени принятия ею Прагматической Санкции Карла VI, которая заново связала судьбу государства мадьяр с Габсбург-Лотарингским императорским домом.
Мадьярство всегда энергично сопротивлялось любой попытке вторжения австрийского абсолютизма в свои конституционные нормы, и исторический дуализм (признание Веной данных норм де-факто, а со времени принятия Прагматической Санкции уже и де-юре) торжествовал на протяжении XVI-
XVIII веков. Исключение составили годы правления императора Иосифа II. Многие сословия и целые народы вздохнули свободнее при обновлении его Старого рейха. «Иосифа-Пахаря» добром поминали и чехи, и словаки, и евреи. Однако древняя венгерская конституция оказалась в таком забвении, что мадьяры были готовы обсуждать необходимость вооруженной борьбы. Конфликт удалось предотвратить только при помощи отмены политических нововведений на территории земель венгерской короны - патентом от 28 января 1790 года. Сразу после смерти «народного кайзера» его преемник Леопольд II созвал в Офене (г. Буда) Рейхстаг и поспешил объявить, что не станет пренебрегать коронационным «Дипломом» и при нем парламентское
правление опять восторжествует в Венгрии. Период «конституционного спора» с императорской властью завершился. Дуалистическая политика продолжала опираться на положения Прагматической Санкции о государственном единстве общих правил и интересов для всех стран габсбургских наследственных владений, совмещенных с особым статусом земель короны Св. Стефана.
Здесь нас интересует то, что эти правила и престолонаследные определения Карла VI говорят о специфических чертах и признаках, которые традиционно принадлежали имперскому австрийскому федерализму. То были: 1) значительная внутренняя децентрализация, фактическое отсутствие культурной интеграции в единое общенациональное пространство у различных этнических групп империи; 2) административная автономия их стран и сохранение политического своеобразия во внутреннем устройстве «королевств и земель» короны Габсбургов.
Полный отказ от принципов Прагматической Санкции и прекращение исторической политики дуализма по отношению к Венгрии произошли 14 апреля 1849 г. в результате заявления Л. Кошута на Дебречинском парламенте об одностороннем разрыве государственной унии с австрийской династией и наследственными землями императора. Пока армии Елачича, Радецкого, Виндишгреца, Хай-нау, Паскевича-Эриванского громили революционные корпуса Гергея и Бема, в Вене сформулировали «теорию потери конституции» восставшей Венгрии. Мадьярские комитаты были провозглашены завоеванной страной и превращены из единого королевства в пять имперских наместничеств. Одновременно представители венгерского подчиненного «плебса» - славяне Хорвато-Славонии, Сербской Воеводины, Темешварского Баната и румынская Семигра-дия (Трансильвания) - получили автономию, восстанавливая собственные права на волне расправы с проигравшим войну за независимость «Magyarorszag». Указами от 31 декабря 1851 г. на всей территории Австрийской империи вводилось управление на «Принципах органических учреждений» во всех ее провинциях. Реакция 1849-1859 гг. оказалась вторым, после правления Иосифа II, периодом официальной централистской политики Вены. Фено-
менальным и несколько курьезным здесь выглядит тот факт, что оба периода централист-ского абсолютизма Габсбургов, выразившихся в неприятии политики исторического дуализма и нехарактерных для эволюции австрийского имперского федерализма, продолжались по десять лет, как в период «конституционного спора» 1780-1790 гг., так и во время «потери конституции» в 1849-1859 годах.
Очередной поворот к традиционной политике федерализма, которая выражалась, как мы уже говорили, в децентрализации управления и соблюдении условий исторического дуализма, начался в 1859 году.
Расчет двадцатидевятилетнего Франца Иосифа на антиконституционный германский альянс с Пруссией окончательно рухнул. Безвозвратной потерей стал распад искреннего охранительного союза с Россией. Психологическая готовность объявить об уходе из Третьей Германии, итальянское «Риссоржимен-то», проигранные сражения у Мадженты и Сольферино - все это вело к разрыву со старым миром привычной династической политики, прикрытой прочными рамками испанского дворцового этикета и автократического управления. Начальные годы царствования удалялись в прошлое вместе с людьми, много значившими для молодого императора. Умер старик Радецкий; двор покинул бессменный с декабря 1848 г. первый генерал-адъютант Грюнне; императрица - его юная, вольнолюбивая «Сисси» - все больше отгораживалась от строгого круга придворной жизни. Она уже почти не появлялась даже на семейных обедах в изысканном уюте шенбруннс-кого зала Марии Антуанетты, окружив себя дамами из венгерских фамилий. Элизабет была теперь гораздо искреннее с мадам Фе-ренци или с личной камеристкой-парикмахе-ром Франциской Файкалик, чем с домашним обществом Большого двора или собственным мужем. Когда центр политической инициативы перемещался из Берлина и Франкфурта в Офен и Пешт, в правительстве и семье кайзера зрело убеждение в необходимости выбора новых средств для сохранения монархического права и имперской государственной концепции в сложившихся условиях. Венгерский вопрос все больше занимал императрицу, она сделалась настоящим политическим по-
средником между августейшим супругом и лидерами умеренной партии мадьярской аристократии. Уже в это время пунктом неофициальных переговоров не раз послужила ге-дельская вилла Элизабет в Токайских горах Северно-Западной Венгрии. Впоследствии известный образ «Сисси»-покровительницы венгров сопровождал романтическую сказку о жизни легендарной австрийской царицы. В действительности после ее смерти при выходе из Капуцинского склепа, где и по сей день находятся особо хранимые саркофаги семьи Франца Иосифа I, был установлен памятный бюст императрицы работы венгерского скульптора. Этот монумент стал знаком благодарности народа Венгрии, и всякий раз у его подножия можно увидеть гирлянды живых цветов - национальные ленты мадьярского флага.
Когда наступило лето 1865 г., впервые после первого «примирительного» майского визита 1857 года, омраченного смертью старшей дочери Софии, кайзер использовал официальную поездку в Офен. Централист и живое воплощение оккупации Венгрии А. Бах был предварительно отставлен, еще перед путешествием генерал-губернатором императорско-королевского наместничества назначается мадьяр Бенедек. И вот - восторженный прием с депутациями, от которых веяло ветром надежды на династию и императора, способных восстановить древний статус короны Св. Стефана.
Внутриполитическая ситуация в империи сложилась к этому моменту таким образом, что обещания Октябрьского диплома 1860 г. о подготовке конституции императорским кабинетом министров («Verfassungsarbeit der Regierung») [12, с. 50], открытие эрцгерцогом Райнером «широкого» Рейхсрата с привлечением депутатов от Венгрии 31 мая 1860 г., новый закон от 5 марта 1862 г. об общих и основных принципах земской автономии - все дарованные за этот срок государственные акты стали настоящей офертой к отходу от остатков системы абсолютистского централизма и новому развитию федералистских начал.
21 июня, по возвращении из Офена, Франц Иосиф увольняет государственного министра
А. Шмерлинга, убежденного централиста. На фоне его падения 26 июня граф Г. Майлат
объявлен гофканцлером Венгрии при императоре, и это назначение говорит о большом повороте во внутренней жизни монархии.
27 июня государственным министром становится известный своими федералистскими взглядами граф Р. Белькреди. 11 декабря 1865 г. следует указ об уравнении статуса мадьярского Ландтага «завоеванной страны» со всеми автономными представительными органами земель Австрийской империи.
Весь 1866 г., прошедший под знаком «братоубийственной войны», Вена использовала для подготовки давно назревших реформ. Отрезвление, которое принесли Садова и Ни-кольсбург, заставило императора окончательно разорвать исторические федеративные узы, веками скреплявшие австрийскую монархию с национальным, общегерманским миром. Из действующей армии Франц Иосиф писал жене: «Мы уйдем из Германии в любом случае. Я считаю, что это необходимо для счастья Австрии после всего того, что сделали с нами наши дорогие немецкие союзники» [9, с. 458]. Именно здесь, по нашему убеждению, кроется ответ на вопрос, был ли сам кайзер убежденным сторонником внутренних федеративных реформ.
Можно сказать, что обстоятельства «Realpolitik» заставили Франца Иосифа опереться на очевидную, простую «формулу» -если привычная роль главного партнера в имперской правовой системе германского федерализма (Старый рейх, Германский союз) утрачена осознанно и бесповоротно, необходимо искать силы во внутренних резервах; если федеративное право прекратило действовать между «немецкими князьями», можно применить его и к собственным странам, тем более в условиях неизбежной адаптации конституционного строя к традиционному монархическому праву Императорской Австрии. Судьба последнего заботила императора до последнего дня его жизни; она служила главнейшей целью при исполнении персонального государственного и религиозного долга.
Во всяком случае анализ официальных политико-правовых действий кайзеровского кабинета в послевоенный период не дает нам возможности согласиться с той точкой зрения, которая способна отрицать факт посту-
пательной реализации заранее подготовленной и четко сформулированной программы.
Так, сразу после назначения 7 февраля
1867 г. на должность государственного министра Ф. Бойста и отставки менее практичного Р. Белькреди 8 февраля правительство объявило о политическом соглашении с ведущей венгерской партией Ф. Деака. 17 февраля следует рескрипт Франца Иосифа I о восстановлении древнего статуса конституционной короны Св. Стефана, которую принимает на себя Император Австрийский. В тот же день совершается присяга сформированного государственного министерства Ю. Андраши.
Конституированный заново Рейхстаг мадьярской «политической нации» принимает 20 марта 1867 г. 69 параграфов XII Статьи Венгерских законов - конституционную основу всей нормативно-правовой базы двуединой империи. 22 мая кайзер открывает заседание венского Рейхсрата, объявляя новоизбранным депутатам, эрцгерцогам и Палате господ о преобразовании политического и территориального устройства монархии. 8 июня он коронуется конституционным королем Венгрии согласно всем правилам «Диплома коронации» и приносит присягу в соответствии с требованиями парламентского правления в землях Св. Стефана. 21 декабря Рейхсрат Императорской Австрии принял аналогичные смыслу всех параграфов XII Статьи Венгерских законов от 20 марта 1867 г. «параллельные» конституционные акты в количестве пяти основных законов. Отход от реально воплощенного принципа параллелизма представляла судьба 25 параграфа Статьи XII. Гласивший о возможности распространения политического строя Венгерского королевства на территориях Австрийской империи, параграф никогда не вступал в силу в цислейтанской - западной - части Австро-Венгрии. В остальном все параллельные законы «уравнивания» полностью соответствовали правам и обязанностям подданных транслейтанского - венгерского - короля. Наряду с принятием «Декабрьской конституции», 21 декабря учреждается общеимперское правительство в составе «министра Двора, Императорского и Королевского Дома и иностранных дел» Бойста, министра имперских финансов Беке и военного министра Джона (die Reichsministerien der
k. & k. gemeinsamen Regierung). 30 декабря -первое гражданское правительство австрийских земель во главе с К. Ауэрспергом. Манифесты 14 ноября 1868 г. от имени императора Австрии и короля Венгрии окончательно определили название государственных половин дуалистической империи (Reichshälften der Doppelmonarchie): «Kaisertum Österreich» и «Länder der Ungarische Krone». Общее государство приобрело и неофициальное «наднациональное» имя - «Монархия».
Даже на первый взгляд новая система государственного устройства императорских и королевских земельных органов (das Staatsystem der k. & k. Landesbehörden), созданная в 1867-1868 гг., была похожа на федерацию: Австрия состояла из «королевств и земель, представленных в Имперском совете» (die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder), причем четырем из них (Штирии, Тиролю, Богемии и Галиции) даровались права самоуправления в низших формах административного деления - общинах (die Gemeinden). Остальные земли, имевшие свои Ландтаги, управлялись на общем основании штатгальтерами, ландеспрезидентами, окружными начальниками районов и старостами сельских управ (Vorstände) в общинах. Венгрия, напротив, объединяла исключительно самоуправляющиеся общины. Местное самоуправление имели здесь и комитатские собрания (в Хорвато-Славонии - «скупщина»), региональные парламенты.
Королевская Венгрия в полной мере возродилась. Ее составили земли венгерско-словацких и трансильванских комитатов (UngarnSiebenbürgen), Хорвато-Славонии (Croatisch Königreich) и губернаторской области г. Фиу-ме. Нужно отметить, что федеративное строительство Вены покусилось на самые основы «Magyarorszag»: Договор об автономии Хорватского королевства (Nagodba) 1868 г. обеспечил полную внутреннюю самостоятельность Хорвато-Славонии, включая право распоряжения почти половиной венгерского бюджета посредством решений Ландтага (die Gesetzgebung des Croatisch-Slavonischen Landtag). Исключение представляли вопросы государственной обороны и общегосударственных финансов королевства, которыми ведали министерства Венгрии, подотчетные -
как и весь кабинет - Рейхстагу. Императорское же правительство Австрии по-прежнему не зависело от Рейхсрата.
Уникальность правового оформления Соглашения 1867 г. проявилась уже в том, что компромисс не имел ни одного «общего» договора или декларации, никакого формального патента о межгосударственном союзе. Пройдет ровно сорок лет со времени образования Австро-Венгрии, и только тогда, в 1907 г., появится первый Договор, подготовленный и подписанный на уровне двух главных гражданских правительств Монархии.
Говоря о Соглашении, можно констатировать, что буквального политико-правового «уравнивания» австрийского и мадьярского государственных режимов не произошло. Хотя Королевская Венгрия в достаточной мере компенсировала потери десятилетнего периода абсолютистского унитаризма 1849-1859 гг., империя Франца Иосифа I и в результате Ausgleich’а сохранила подлинную политическую двойственность власти ее венценосца с самодержавной императорской тиарой Австрии и парламентско-представительной короной Св. Стефана.
Гораздо отчетливее мы видим попытку уравнивания союзно-государственных правовых статусов субъектов Соглашения - австрийская (цислейтанская) и венгерская (транс-лейтанская) части получили максимально возможную систему «внутреннего суверенитета» в гражданском управлении и законодательстве. Союзные отношения не касались вопросов административно-территориального своеобразия субъектов. Федералистская база конституционного параллелизма обеспечила полное отсутствие единого внутреннего управления, логически завершив развитие австрийского имперского федерализма в этом направлении. Именно такое децентрализованное управление стало чертой, свойственной для всей хронологии государства Габсбургов (за исключением периода «конституционного спора» при Иосифе II и времени «потери конституции» Венгрией в десятилетие унитарного абсолютизма 1849-1859 гг.). Оно явилось испытанным традиционным средством для создания и сохранения многонациональной империи. Но, тем не менее, оба ее субъекта получили далеко не равные права. Это привело
к существованию асимметричной и неунифицированной системы: на западе от реки Лей-ты - Австрия, с равенством и борьбой национальностей, где государственная элита не ставила цели германизировать славянство; субъект-донор, несущий тяжесть по выплате основного процента союзной финансовой квоты (Theilbetrag), которая составляла 68,05 % от общих долевых взносов [10, с. 50]. На востоке - Венгрия, с автономистской структурой «Нагодбы» и мадьяризацией остального славянского населения при формальном господстве принципа неизменности государственного строя; субъект, восстановивший исторические привилегии в составе имперского союза и обеспечивший себе финансовые льготы.
«Параллельные законы», составив сущность государственного дуализма, привели, как было показано, к отсутствию единой конституции и общего гражданства. Эти два пункта можно считать единственными реальными аргументами, с точки зрения Т.М. Исламова, позволявшими ему говорить о конфедеративном типе Монархии. Для нас же необходимо раскрыть и показать основания других явных принципов параллельных законов Австро-Венгрии, которые трудно не отнести к федеративным:
1. Согласно ст. 1 Государственного Основного закона об общих вопросах для всех земель Австрийской монархии от 21 декабря
1867 г., включенного в «Имперский вестник законов» N° 146, «общие вопросы» конгруэнтной основы Соглашения следующие: «все иностранные вопросы, включая дипломатическое и торговое представительство относительно зарубежья; общевоенное дело, включая военный флот.; финансовое дело, в той степени, какой требуют того общеспорные вопросы дипломатической и консульской службы, как и потребности армии».
2. Согласно Манифестам от 14 ноября
1868 г. общий правитель - кайзер и король.
3. Согласно ст. 11 Государственного Основного закона о правительственной и исполнительной власти от 21 декабря 1867 г., правовой статус общих имперских министерств четко определяет их как органы, конституционно дополняющие состояние государственной унии. По конституции, имперские министры являются «необходимыми, обяза-
тельными, непосредственно подчиненными Монарху членами общего Австро-Венгерского союзно-государственного Правительства, которые должны быть советниками Кайзера и Короля, производить визирование всех государственных актов Его общего Правительства.». Важную роль играло и то, что правительственные законопроекты поступали, от имени государя союза, через общее имперское министерство в Делегации парламентов обеих стран империи. Такая конституционная трактовка прямо разъясняет реализованное законодателем понятие общего правительства, обладавшего, по мнению австрийского профессора П. Пернталера, «объемом широких полномочий центральных министерств». Этого же взгляда придерживается И.И. Черников [12, с. 101; 4, с. 121; 7, с. 21].
4. Согласно официальной оценке Соглашения 1867 г. «Австрийский гражданский вестник» называет кадровую императорскую и королевскую армию и военное законодательство Монархии «зерном общности», подчеркивая, что «само значение Соглашения подчинено доминирующим мнениям Самодержавия Австро-Венгрии.»; законодатель разъясняет и смысл параграфов 11, 12, 14 из XII Статьи Венгерских законов от 20 марта 1867 г. - Гонвед, как «венгерское войско» («als ungarischen Kriegsheer»), напрямую подчинен императору. Все это называется «дополняющим компонентом единой армии в тех же пунктах Закона» [12, с. 101]. Дополняющий компонент частично обеспечивал старое венгерское право контроля за формированием и дислокацией национальных войск, о чем уже говорилось выше. По смыслу новых законов 1867-1868 гг., данное право распространялось не на кадровые вооруженные силы, стоящие «под знаменами» императора, но лишь на силы земской обороны (Reserve): австрийский Ландвер и венгерский Гонвед. Они подчинялись министрам земской обороны (LandesVerteidigungs-Minister) в гражданских кабинетах субъектов Монархии и только в мирное время. По именному указу кайзера в случае военной необходимости все эти внутренние войска переходили в распоряжение (и на баланс) имперского военного министерства во главе с назначаемым Главнокомандующим. Тот же порядок применялся к обеим земским
половинам подразделений Ландштурма (Ersatzreserve) (см.: [10, с. 56-57]).
5. Понятие «так называемых общих вопросов», имеющих несовместное внутригосударственное регулирование и единые принципы обсуждения в парламентских органах Австро-Венгрии, касается, как известно, определения квот и принятия торгово-таможенных договоров. Необходимо обратиться к официальным оценкам австрийского гражданского правительства и истории исполнительных законов, данных в развитие этой части конституционной общности. По оценке госстатистики Австрии, «вопрос квоты не является специфичным австро-венгерским государственным вопросом, а почти во всех государственностях, созданных на федеральной основе (выделено мной. - О. П.), это доморощенная финансовая проблема. Такая котировка выполнялась, кроме Австро-Венгрии, еще в Германии. и Соединенных Штатах Северной Америки» [12, с. 103]. Не достигнутые парламентскими Делегациями договоренности по квотам и несостоявшиеся договоры о продлении союза на каждые следующие десять лет пролонгировались кайзером на годичные сроки, что опять-таки давало большой политический кредит австрийскому самодержавию и доказывало силу федеративного монархического единства. Все это, в свою очередь, гарантировало сохранение общего бюджета, общего государственного займа и т. д.
6. Понятие общей валюты гарантировала привилегия Австро-Венгерского Банка, главной задачей которого было соблюдение «формулы Бенедикта» - сдерживание влияния возможного различия стоимости денег. Главным валютным договором в ранге исполнительного закона о конституционном регулировании являлся австрийский Закон от 2 августа 1892 г. № 126, параллельный XVII Статье Венгерских законов в королевстве Св. Стефана. Взятая за основу золотая крона равнялась, при любых взаимных государственно-финансовых платежах,
0,304878 граммам. Это обязательство Банка вносилось в законопроекты обоих субъектов империи и в 1903, и в 1909 годах. Сохранению единства банковской государственной системы был посвящен характерный комментарий императорского Министерства на пленуме депутатской палаты Рейхсрата 16 октября 1907 г.: «По-
рядок эмиссионного банковского дела не является прямым предметом договора о регулировании взаимных торговых и транспортных отношений между обоими государствами, но он так тесно связан с ними, что оба Правительства, преследуя цель добиться ясности во всех связях, не преминули добиться понимания и в этих вопросах» [12, с. 109].
7. Согласно трактовке международного права второй половины XIX в., реформа не оставила дуалистический союз на уровне личной унии: «Подобная связь между двумя полноправными политическими организмами обозначается... названием реальное соединение (Real-Union), в противоположность личному соединению (Personal-Union), при котором связь основывается исключительно на общности царствующей в двух государствах династии (пример: Голландия и Люксембург)» [10, с. 2].
Из вышеприведенного материала видно, что конституционные основы дуалистической системы 1867 г. в полной мере позволяют говорить об Австро-Венгрии как о монархической федерации. Несмотря на «параллелизм» издания основных законов, заменивших общую конституцию и общее гражданство, главные элементы конструкции государственного устройства Монархии являются, при ближайшем их рассмотрении, сугубо федеративными по своей правовой сути. Отсутствие внешнеполитического и военного суверенитета у субъектов империи, самодержавные прерогативы короны не только в «общих вопросах», но и в «так называемых общих вопросах» экономической жизни на базе государственного единства, дают нам право говорить о дуализме Ausgleich^ как об одной из форм реально созданной государственно-правовой системы -федеративной монархии. Она стала результатом исторического развития первой стадии австрийского имперского федерализма. Не зря В.С. Рыкин отметил, что «Австро-Венгрия имела все признаки федеративного устройства» [5, с. 61].
При прямом воспроизведении современных западных научных определений федерализма, четко ориентированных на демократические основы законодательства (которые П.М. Силинов, например, объединил в обязательный тип политического устройства с «долевым соучастием центральных органов государственной власти, органов государствен-
ного управления административно-территориальных единиц, местного самоуправления в управлении обществом на основе договора при разграничении предметов ведения (компетенции) между ними.» [6, с. 87]), необходимо иметь в виду, что исторически реализации этих принципов предшествовало строительство монархического федеративного государства на территории Центральной Европы.
Интересную и важную, на наш взгляд, оценку системе дуализма 1867 г. дал профессор Венского университета Ф. Эрмакора, определивший в своей книге «Австрийский федерализм» (1976 г.), что «нет единой модели федеративного государства. Едины лишь два элемента - вышестоящее государство и его государства-участники, которые имеют доступ к разработке законодательства. Под федеративным государством можно понимать одно государство, где происходит децентрализация государственной власти с помощью территориальных элементов . Типичная черта для него: власть осуществляется в рамках одного международно-правового субъекта, где существуют минимум два областных образования, наделенные своими правительствами» [5, с. 58]. Приведенная цитата современного австрийского ученого в достаточной мере иллюстрирует федеративный характер государственного устройства Австро-Венгрии.
Проблема дальнейшей федерализации Монархии связывалась с препятствиями со стороны «неподвижной» конституции Транс-лейтании - известного нам «дара Святого Стефана». Австрийская же имперско-католическая знать ясно отдавала себе отчет в положительных результатах при развитии федералистского движения. Поэтому большая часть гражданских кабинетов Австрии, не связанная напрямую с парламентскими сторонниками жесткой германизаторской централизации, в значительной степени содействовала «праславянской» федералистской политике при поддержке феодально-клерикальных кругов высшей аристократии. Эти правящие круги, «далекие от представления об этнициз-ме», как верно отмечал Т.М. Исламов, использовали вместо германизации испытанное и давно сложившееся средство внутренней политики - австрославизм. «Славяне были важнейшим элементом политической системы австрийского государства» (см.: [2, с. 31-32]).
Если в 1886 г. наследник императорского и королевского престола эрцгерцог Рудольф писал, что «габсбургское государство давно уже осуществило мечту Виктора Гюго о “Соединенных Штатах Европы”, пусть и в миниатюрной форме.» [8, с. 354], то в 1898 г. русская пресса, в свою очередь, отмечала, что именно славянские партии имели общие федеративные интересы с клерикалами из ближайшего окружения венского двора, особенно у нового наследного принца [11, с. 118].
Мы не изучаем в данной работе историю «федеративной славянской эволюции» (по меткому выражению петербургского обозревателя журнала «Русское богатство» конца
XIX в. С.Н. Южакова) [Там же, с. 129], явившейся частью общей эволюции австрийского имперского федерализма. Наша задача - уяснить, что политика дальнейшей федерализации Австро-Венгрии могла идти исключительно по направлению «вглубь», либо федерализацией одного из субъектов - Императорской Австрии, при сохранении асимметрии и отсутствии унификации федеральной системы Монархии в целом, либо реализацией военно-клерикального проекта эрцгерцога Франца Фердинанда, путем полной федерализации земель обоих субъектов империи, включая все комитаты, дистрикты и автономные округа Королевской Венгрии.
В отличие от первого варианта, который получил запоздалую реализацию в манифесте кайзера Карла I от 16 октября 1918 г. «О народах» (где декларировалось образование новой федеративной Цислейтании - «Союза свободных народов»), исполнение второго - федерализации всех земель Австро-Венгрии в стиле «органических учреждений» 1851 г. - теоретически могло дать Монархии шанс на унификацию государственно-территориального устройства. В таком несвойственном политике Габсбургов случае имперскую федерацию Франца Фердинанда можно было бы определить как весьма далекий от демократии «союз верноподданных народов». Однако подлинная история направила эволюцию австрийского федерализма по традиционному для него руслу. Главной федеративной чертой осталась децентрализация «коронных земель и государств» австрийского представительства в Рейхсрате, а признаком -сохранение правовой асимметрии и админист-
ративной разноликости субъектов дунайской монархической федерации в целом.
Обобщая сказанное, следует отметить, что национально-автономистский (региональный) принцип, исторически заложенный в основу федералистского по духу строительства многонациональной Австрийской монархии, далекой от простого сосуществования основных этнических и языковых групп населения, показал Европе конца XIX - начала XX в., что подобный имперский федерализм эволюционирует наиболее проблемно и непредсказуемо. «Пример Австрии особенно поучителен для значения национализма», - отмечал русский журнал в феврале-марте 1898 г., а «всех последствий поражения славянского федеративного движения в Австрии еще невозможно предвидеть» [11, с. 125]. Поэтому не зря в 1994 г. на Международной конференции «Конституционные проблемы федерализма и регионализма» профессор В.А. Туманов привлек внимание к вопросу о неравенстве прав и разнородности административно-политической организации субъектов в тех федерациях, где причиной тому служит национальный принцип, который положен в основу государственного устройства. Именно здесь «и заключены корни теории «асимметричной федерации» (см.: [1, с. 144-145]).
В заключение обозрения процесса второй стадии эволюции австрийского имперского федерализма мы можем утверждать, что ее история выявила образование реальной государственно-правовой конструкции - Австро-Венгрии, которая переросла фазу формирования характерных признаков и черт федерализма, превратившись в федеративное монархическое государство на дуалистической основе. Анализ Соглашения 1867 г. показывает, что главные элементы компромисса обладали федеративной сущностью. Значимым историческим аргументом для нас остается и та конституционная оценка, которую давали сами правительственные эксперты Монархии, определявшие ее устройство как федеративное. Считаем необходимым также утверждать, что после 1867-1868 гг. процесс федерализации Дунайской империи мог развиваться исключительно по направлению «вглубь», реформируя внутреннее устройство самих субъектов уже конституированного союза. Следует считать, по нашему мнению, выявленными и наиболее характерными чертами
и традиционными признаками имперского федерализма эпохи Монархии 1867-1918 гг.: децентрализацию внутреннего управления, а также правовую асимметрию и административно-политическую разноликость субъектов монархической федерации - союза Императорской Австрии и Королевской Венгрии.
В итоге отметим, что Соглашение 1867 г., которое привело к созданию дуалистической модели и нормативно-правовой базы Австро-Венгрии, обеспечило существование первой и единственной в своем роде многонациональной европейской монархии федеративного типа, организованной на почве проведения традиционной габсбургской универсалистской политики, направленной на объединение различных национальных культур под своей «августейшей» властью. В процессе эволюции австрийского имперского федерализма эта политика во многом предвосхитила практику решения проблем современного национально-территориального федеративного устройства, как и развитие самого национально-демократического федерализма в Центральной Европе. Вместе с тем она продемонстрировала важность авторитета и силы федеративного единства при полной внутренней самостоятельности субъектов. Строгое соблюдение порядка разграничения полномочий между государственными центрами союза при доминанте императорской власти, несмотря на всю внешнюю «раздвоенность» короны, несомненно, являлось показателем высоты правовой культуры монархии последних правящих Габсбургов.
Прилагая усилия к дальнейшему строительству институтов нынешней объединенной Европы, становится очевидным, что изучение истории государственного права давно закон-
чившей свой жизненный путь Австро-Венгерской Империи принесет немалую пользу в деле использования опыта федеративного строительства на многонациональной основе.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Абросимова, Е. Б. Международная конференция «Конституционные проблемы федерализма и регионализма» / Е. Б. Абросимова // Государство и право. - 1994. - N° 3. - С. 142-154.
2. Исламов, Т М. Империя Габсбургов. Становление и развитие. XVI-XIX века / Т. М. Исламов // Новая и новейшая история. - 2001. - № 2. - С. 11-40.
3. Крейе, Э. Э. Политика Меттерниха. Германия в противоборстве с Наполеоном 1799-1814 / Э. Э. Крейе. - М. : Центрполиграф, 2002. - 382 с.
4. Пернталер, П. Проблемы федеральных отношений в Австрии / П. Пернталер // Государство и право. - 1994. - № 3. - С. 120-124.
5. Рыкин, В. С. Австрийский федерализм: история и современность / В. С. Рыкин // Новая и новейшая история. - 1999. - № 3. - С. 56-71.
6. Силинов, П. М. О некоторых концепциях федерализма в зарубежной литературе / П. М. Сили-нов // Государство и право. - 2000. - № 5. - С. 85-87.
7. Черников, И. И. Гибель империи / И. И. Черников. - М. ; СПб. : TERRAFANTASTICA 2002. - 637 с.
8. Шимов, Я. Австро-Венгерская империя / Я. Шимов. - М. : ЭКСМО : Алгоритм, 2003. - 605 с.
9. Шиндлинг, А. Кайзеры / А. Шиндлинг,
В. Циглер. - Ростов н/Д : Феникс, 1997. - 634 с.
10. Щербов-Нефедович, П. О. Военное обозрение Австро-Венгрии / полковник П. О. Щербов-Нефедович. - Спб. : Воен. тип. (в здании Главного Штаба), 1889. - 72 с.
11. Южаков, С. Н. Политика / С. Н. Южаков // Русское богатство. - 1898. - № 3. - С. 112-125.
12. Österreichische Bürgerkunde. - Wien : Wien XX» : Verlag der Patriotischen Volkbuchhandlung, 1909. - I Bd. - 702 s.
ABOUT FEDERAL CHARACTER OF THE AUSTRO-HUNGARIAN AGREEMENT 1867
O.E. Prudnikov
On the basis of the new, detailed analysis of constitutional Agreement 1867 and studying of official estimations of the government of imperial Austria, the conclusion is drawn on character of the state-territorial device Austro-Hungary. This double union is defined as a federal monarchy. The main features and signs of the Austrian imperial federalism are revealed.
Key words: the Austrian imperial federalism; a federal monarchy; monarchyc federation; monarchyc federalism; multinational federation.
