CC BY
116
А.В. Рыбак,
кандидат технических наук, доцент, Дальневосточный юридический институт МВД России
К.М. Бондарь,
кандидат технических наук, доцент, Дальневосточный юридический институт МВД России
НОВЫЙ ПОДХОД В ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ МВД РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ СЛЕДСТВЕННЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ)
A NEW APPROACH TO ASSESSING THE EFFECTIVENESS OF THE TERRITORIAL DIVISIONS OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA (ON THE EXAMPLE OF INVESTIGATIVE UNITS)
В статье на основе анализа нормативных документов рассматриваются возможности математического моделирования для оценки деятельности следственных подразделений ОВД. Авторы предлагают отказаться от оценки деятельности территориальных подразделений, основанной на сравнении статистических показателей с показателями прошлого периода (пресловутом АППГ) и с показателями других регионов и перейти на «привязку» оценки деятельности к сложившейся за отчетный период оперативной обстановке. Для этого предлагается применить метод системной динамики, позволяющий использовать динамическое равновесие основных элементов оперативной обстановки «преступность — ресурсы — эффективность» для определения потенциальных возможностей подразделения выполнять служебные задачи в сложившихся условиях.
Сравнение реального показателя расследованных преступлений и потенциально возможного (нормативного) позволит объективно оценить эффективность работы следователей за отчетный период, избежать зависимости от результатов работы других подразделений, привязать оценку к нагрузке следователей и к трудоемкости преступлений.
Based on the analysis of regulatory documents, the article discusses the possibilities of mathematical modeling for evaluating the activities of investigative departments of the Department of Internal Affairs. The authors propose to abandon the assessment of the activities of territorial
units, based on a comparison of statistical indicators with indicators of the past period (the notorious APPG) and indicators of other regions, and move to "linking" the performance assessment to the current operational situation during the reporting period. To this end, it is proposed to apply the system dynamics method, which makes it possible to use the dynamic equilibrium of the main elements of the operational situation "crime - resources - efficiency" to determine the potential capacity of the unit to perform official tasks under the prevailing conditions.
Comparison of the real indicator of the investigated crimes and the potential (normative) will allow us to objectively assess the effectiveness of the work of investigators during the reporting period, to avoid dependence on the results of the work of other departments, to link the assessment to the workload of investigators and to the labor intensity of crimes.
Введение. Опыт работы со слушателями дополнительного профессионального образования, в первую очередь с руководителями следственных подразделений, а также с сотрудниками, выдвинутыми в резерв руководителей территориальных органов на районом уровне, помог выявить ряд негативных моментов, которые в последнее время наблюдаются в территориальных органах. Прежде всего они связаны с высокой ротацией кадров, которая, в свою очередь, обусловлена неудовлетворенностью сотрудников условиями и результатами своего труда и низкой мотивацией к работе.
И здесь следует отметить, что большая часть ответственности за эти моменты лежит в плоскости выбора критериев оценки деятельности территориальных органов.
Анализ нормативной базы ОВД по этой проблематике за последнее десятилетие позволил сделать вывод, что понятие эффективности деятельности территориальных подразделений вообще не берется к рассмотрению. Используется понятие результативности, определяемое в большей степени при помощи статистических показателей, соотносимых с аналогичным периодом прошлого года (АППГ).
Статистические показатели, хотя и преобразуются в индексные оценки по сложной технологии (при этом каждый из перечисленных приказов привносит лишь политические новеллы, основанные на смене приоритетных направлений), не становятся от этого более объективными. Более того, даже их корректное представление неизбежно порождает искаженное представление оперативной обстановки, приводящее к значительным изменениям правоохранительной деятельности и невозможности принятия по результатам такой оценки эффективных управленческих решений.
В этой связи назрела необходимость оценивать работу территориальных органов не по абсолютным результатам, а по эффективности их работы.
Технология расчета эффективности деятельности следственных подразделений.
Прежде всего рассмотрим общую формулу, по которой можно оценить эффективность:
, Результат /1Ч
Эффективность = —---(1)
Ресурсы
Большое многообразие функций, выполняемых сотрудниками территориальных подразделений ОВД, определяет разнообразие критериев, которые применяются для оценки их работы. Они зачастую сложны и отличаются значительной спецификой, обусловленной особенностями организации и функционирования не только системы ОВД в целом, но и ее структурных элементов: дежурных частей, ГИБДД, подразделений уголовного розыска, дознания, предварительного следствия и т.д., в связи с чем результаты,
по которым оценивается работа оперуполномоченного ГИБДД, резко отличаются от результатов следователя, а оперуполномоченного уголовного розыска — от результатов действий дежурного или участкового уполномоченного полиции и т.п. [11].
В этой связи технология расчета эффективности территориального органа МВД России будет зависеть от технологии расчета эффективности работы его подразделений, а значит, от видов параметров, по которым оценивается их результат.
В качестве примера рассмотрим решение этой задачи на примере следственных подразделений.
В настоящее время их работа оценивается в основном по конечному результату — количеству уголовных дел, переданных в суд, приходящихся на одного следователя. При этом абсолютно не учитывается большой пласт работы следователя по уголовным делам, которые не дошли до суда, часто по не зависящим от него причинам.
Но даже не это является главной проблемой. Дело в том, что на каждой территории, которую обслуживает подразделение, формируется своя, отличная от соседних районов, оперативная обстановка. А это значит — свой уровень преступности, своя «качественная» картина преступлений, т.е. своя трудоемкость их расследования. При этом следует отметить, что ресурсное обеспечение следственных подразделений, нагрузка и количество расследованных уголовных дел, переданных в суд, являясь элементами одной системы, находятся в сложном взаимодействии друг с другом. Качество и количество кадрового состава следственного подразделения в большой степени определяют интенсивность потока расследованных и переданных в суд уголовных дел. Когда реальный поток расследуемых преступлений превышает возможности подразделения по его «переработке», повышается количество отказных материалов, появляется проблема укрывательства, нарушения учетно-регистрационной дисциплины. При этом не надо забывать, что существует вполне легитимный способ снижения нагрузки путем увеличения доли лиц, не привлекаемых к уголовной ответственности в связи с переквалификацией материалов на административную ответственность.
Ресурсом здесь выступает, безусловно, рабочее время следователя за год. За вычетом двух месяцев отпуска — это, допустим 300 дней. Но это не просто 300 дней, а 300 дней, умноженные на количество следователей. То есть у каждого подразделения не только разные ресурсы, но и свой, отличный от других, предельный порог возможности «переработки» преступлений.
Что касается результата, то он не может быть представлен простым числом уголовных дел, переданных в суд. Дело в том, что ресурсы не тратятся одинаково на расследование различных уголовных преступлений. Расход ресурсов зависит от сложности и трудоемкости процесса расследования по конкретному уголовному делу. В этой связи возникает потребность расчета общей трудоемкости преступлений, расследованных следственным подразделением за отчетный период. Для этого есть только один путь — классифицировать все возможные преступления на категории по степени сложности их расследования, наделив каждую категорию нормированным временем расследования.
Рассмотрим эту процедуру подробнее с точки зрения науки управления.
Трудовой процесс (согласно основным канонам научной организации труда) — это совокупность целесообразных действий по воздействию на предмет труда с целью выполнения работ, связанных с затратами физической или нервной энергии работника. Трудовой процесс делится на трудовые операции (типовыми для ОВД являются: для дежурных частей — принятие сообщений, обработка сообщений, связь с постами и др.; для
других подразделений — осмотр места происшествия, фиксация следов, оперативная проверка сообщений и данных, работа по горячим следам и др.) [8].
Деятельность следственного подразделения можно представить как совокупность процессов расследования преступлений, которые отдельно или совместно осуществляют его сотрудники. Каждый процесс расследования преступления, в свою очередь, можно представить как последовательность трудовых операций: осмотр места происшествия и изъятие вещественных доказательств, оформление протокола допроса свидетелей, подготовка постановления о возбуждении уголовного дела, заполнение статистической карточки, постановление о назначении экспертизы и т.п. Временные затраты на каждую операцию зависят от опыта, профессиональных способностей и условий работы сотрудника, но всегда можно методом экспертных оценок определить оптимальное время, которое будет служить средним нормативом оценки эффективности выполнения операции [7].
Безусловно, нельзя оценивать время, необходимое для расследования определенного вида преступления как сумму времени необходимого набора трудовых операций: целое будет всегда больше суммы его частей. При этом на эффективность работы следователя влияет значительное количество факторов — от его профессионализма, текущей нагрузки и организации работы в отделе до времени ожидания экспертизы. Тем не менее, по мнению специалистов, основной вал преступлений на определенной территории составляют типовые преступления, и поэтому вполне возможно их классифицировать по категориям трудоемкости. Этим должна заниматься специально созданная группа высококвалифицированных экспертов с соблюдением всех правил проведения экспертизы. После классификации основных видов преступлений по степени трудоемкости их расследования эксперты на основе все той же процедуры совместной экспертизы определяют норму времени на расследование каждой категории преступлений
Получение нормативного времени расследования на каждую категорию преступлений, зарегистрированных за отчетный период на территории подразделения, позволяет определить так называемую «потенциальную пропускную способность» подразделения, позволяющую определить количество преступлений всех категорий, которое способно «переработать» подразделение (передать в суд) на основе своих кадровых ресурсов и особенностей преступлений, зарегистрированных на его территории. Если работа подразделения по итогам года соответствует «потенциальной пропускной способности» или превысила ее, то она оценивается положительно и считается эффективной. Чем выше превышение над «потенциальной пропускной способностью», тем выше рейтинг подразделения по сравнению с другими [7]. Если показатели подразделения за прошедший период ниже «потенциальной пропускной способности», то это должно свидетельствовать о наличии управленческой или профессиональной проблемы. Чем больше отставание (можно выразить в процентах), тем больше проблема. Таким образом, можно оценить работу следственного подразделения, исходя из сложившейся оперативной обстановки на территории, которую оно обслуживает, не включая в эту оценку работу других подразделений с другой оперативной обстановкой или сравнение с АППГ [11].
Как это будет выглядеть практически?
Для этого воспользуемся динамическим равновесием элементов системы «преступность — ресурсы — эффективность» в виде нелинейной зависимости показателя раскрытых и расследованных преступлений от количества преступлений, зарегистрированных на территории подразделения, и кадровой обеспеченности — количества сотрудников, например следователей. Формула динамического равновесия была впервые пред-
ставлена для оценки криминологической обстановки профессором В.А. Минаевым в работе «Кадровые ресурсы органов внутренних дел: современные подходы к управлению» и представляет собой следующее выражение [6]:
I
а = Г^Р. (1 - ), (2)
где а — коэффициент расследованных преступлений, равный отношению числа расследованных преступлений W к общему числу преступлений, находящихся в производстве V за отчетный период; у — показатель «пропускной способности» следственных подразделений, зависящий от структуры регистрируемой преступности, «качества» преступлений и ряда других факторов.
I — интенсивность зарегистрированной преступности, которая определяется как
V
I =—, (3)
N
где N — численность населения в регионе.
р — кадровая обеспеченность, которая выражается через соотношение
Р = -, (4)
N
где Я — реальная численность сотрудников следственных подраз-делений.
После некоторых преобразований зависимость (2) можно предложить в следующей форме:
_ V
а = (1 - е^ ). (5)
V
В данном случае а является неким потенциальным коэффициентом расследованных преступлений, который можно рассматривать в качестве нормативного, привязанного к сложившейся за отчетный период оперативной обстановке. Для его расчета необходимо прежде всего рассчитать «пропускную способность» у, для чего следует организовать проведение специальной экспертной процедуры с привлечением высококвалифицированных специалистов и практических работников следствия.
Допустим, в результате проведенной экспертизы все преступления классифицированы на пять категорий в зависимости от «качества» преступлений (см. табл. 1). В соответствии с этим каждой категории преступлений определена оптимальная нагрузка на одного следователя, которая не должна превышать его возможности.
Например, по преступлениям 1 категории, как наиболее трудоемким, определяется оптимальная нагрузка на одного следователя в 8 уголовных дел в год, преступлениям 2 категории — соответственно в 15 уголовных дел, 3 — в 20 уголовных дел, 4 — в 30 уголовных дел, 5 — в 60 уголовных дел.
Годовой ресурс рабочего времени одного следователя ориентировочно представляет собой разность между количеством дней в году (365 дней) и днями отпуска. Таким образом, ориентировочный годовой ресурс может быть равен 300 рабочих дней (360 — 60).
В этом случае норму времени на расследование одного преступления одним следователем можно определить путем деления годового ресурса рабочего времени одного следователя на его предельную нагрузку. В соответствии с данными табл. 1 для
первой категории норму времени на расследование одного преступления можно рассчитать как 300/8 = 37,5.
Аналогично можно рассчитать нормы времени на расследование одного преступления по остальным категориям преступлений (табл.1) [13].
Таблица 1
Нормы времени на расследование преступлений по категориям
Категория Предельное количество Норма времени
преступления расслед. преступлений в год на расследование одного
на 1 следователя, прест. преступления, дни
Первая 8 37,5
Вторая 15 20
Третья 20 15
Четвертая 30 10
Пятая 60 5
Допустим, что преступлений 1 категории за отчетный период на обслуживаемой территории не было, т.е., доля преступлений 1 категории в общем количестве зарегистрированных преступлений за отчетный период составила 0%, преступлений 2 категории — 23%, 3 категории — 17%, 4 категории — 20%, 5 категории — 40% (см. табл. 2).
Располагая данными о структуре и «качестве» зарегистрированных преступлений, а также нормой времени на расследование отдельных категорий преступлений получаем возможность оценить теоретическую «пропускную способность» одного следователя в отчетном периоде. Она рассчитывается как средневзвешенная
у = 37,5 * 0 + 20 * 0,23 + 15 * 0,17 + 10 * 0,20 + 5 * 0,40 = 11,15. (6)
Таблица 2
Расчет «пропускной способности» 1 следователя
Наименование ОП Ко-во преступлений по категориям, % Пропускная способность 1 следователя
1 2 3 4 5
Ленинский 0 23 17 20 40 11,5
Таким образом, средневзвешенная нагрузка на одного следователя у = 11,15 уголовных дела в год.
Подставляя полученное значение у (пропускная способность), а также известные значения Я (штатная численность), V ( количество дел в производстве за отчетный период) в формулу (5), получаем искомый нормативный коэффициент расследованных преступлений, который следственное подразделение должно показать за отчетный период с учетом сложившейся нагрузки на одного следователя и трудоемкости
зарегистрированных преступлений на территории, которую оно обслуживает. Если реальная раскрываемость соответствует нормативной или выше, то работа оценивается как эффективная. Ниже нормативной — не эффективная.
Для того чтобы определить рейтинг подразделения среди других в регионе, необходимо в качестве критерия взять процентное отклонение реальной раскрываемости от рассчитанной нормативной. Лучшим подразделением будет считаться то, которое имеет максимальное превышение в процентах над своим расчетным нормативным коэффициентом расследованных преступлений.
Заключение. Предложенная технология применения модели системной динамики, отражающей динамическое равновесие основных параметров оперативной обстановки «преступность — кадры — эффективность», позволяет оценить результаты работы подразделения с точки зрения ее эффективности с определенной степенью вероятности. Безусловно, из-за разнообразия статей УК РФ и фигурантов в делах количество уголовных дел у следователей будет значительно различаться. В этой связи более точную оценку будут давать модели для подразделений с достаточно большой штатной численностью (более 10 человек). В этом случае разброс количества уголовных дел, находящихся в производстве у следователя, вокруг среднего количества уголовных дел по подразделению будет уменьшаться с ростом его штатной численности, что, в свою очередь, приведет к более точному нахождению параметра «пропускной способности», а значит, нахождению реальной эффективности. Именно параметр эффективности (разность между расчетным и реальным показателем) должен применяться для построения рейтинга подразделений. Это позволит избавиться от волюнтаризма в планировании и оценке деятельности территориальных подразделений ОВД.
Следует отметить, что представленная модель может работать для достаточно широкого спектра направлений деятельности ОВД. При этом особого внимания и контроля в этой технологии требуют процедуры подбора типовых критериев и настройки модели для каждого вида деятельности. Эта задача требует обязательного применения экспертной процедуры.
Применение этой технологии не противоречит приказу МВД России от 13.12.2013 № 1040, так как в нем разрешено территориальным органам разрабатывать для подразделений районного уровня дополнительные критерии оценки их деятельности. Кроме того, в приказе МВД России от 26.10.2017 № 808 «Об утверждении Типового положения о штабе территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации» рекомендована «разработка совместно с подразделениями территориального органа МВД России критериев и показателей оценки оперативно-служебной деятельности подчиненных территориальных органов МВД России на районном уровне».
ЛИТЕРАТУРА
1. Вопросы оценки деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 31.12.2013 № 1040 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Об утверждении Типового положения о штабе территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26.10.2017 № 808 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Применение современных инфокоммуникационных технологий в управлении деятельностью подразделений органов внутренних дел : учеб.-практ. пособие / К. М. Бондарь [и др.] — Хабаровск : РИО ДВЮИ МВД России, 2017.
4. Гусева Е. Н. Экономико-математическое моделирование : учебное пособие. 2-е изд., стереотип. — Москва : Флинта, 2011.
5. Информационные технологии управления : учебное пособие для вузов / под ред. проф. Г. А. Титоренко. — Москва : ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
6. Минаев В. А. Кадровые ресурсы органов внутренних дел: современные подходы к управлению : монография. — Москва : Академия МВД СССР, 1991. — С. 47—57.
7. Рыбак А. В. Оценка эффективности деятельности следственных подразделений на основе применения методов системной динамики : метод. реком. — Хабаровск : ДВЮИ МВД России, 2016.
8. Рыбак А. В, Скрипко П. Б., Бондарь К. М. Основы управления в органах внутренних дел : курс лекций / под ред. А. В. Рыбака. — Хабаровск : ДВЮИ МВД России, 2015.
9. Москалев М. А. Аналитическая деятельность штабных подразделений территориальных органов МВД России на региональном уровне. — Москва : Спутник, 2012.
10. Организация управления органами внутренних дел : учебник / под общ. ред. д-ра юрид. наук, профессора А. М. Кононова. — Москва : Академия управления МВД России, 2012.
11. Применение модели системной динамики для оценки эффективности деятельности следственных подразделений / А. В. Рыбак [и др.] // Власть и управление на Востоке России. — 2017. — № 4 (81). — С. 151—156.
12. Рыбак А. В. Применение методов системной динамики при формировании государственного заказа на подготовку кадров в образовательных учреждениях МВД России // Вестник ДВЮИ. — 2014. — № 1 (5/7). — С. 68—73.
13. Рыбак А. В. Оценка эффективности деятельности следственных подразделений на основе применения методов системной динамики // Научный портал МВД России. — 2016. — № 3 (35). — С. 99—103.
REFERENCES
1. Voprosyi otsenki deyatelnosti territorialnyih organov Ministerstva vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii : prikaz MVD Rossii ot 31.12.2013 № 1040 // Dostup iz sprav.-pravovoy sistemyi «KonsultantPlyus».
2. Ob utverjdenii Tipovogo polojeniya o shtabe territorialnogo organa Ministerstva vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii: prikaz MVD Rossii ot 26.10.2017 № 808 // Dostup iz sprav.-pravovoy sistemyi «KonsultantPlyus».
3. Primenenie sovremennyih infokommunikatsionnyih tehnologiy v upravlenii deyatelnostyu podrazdeleniy organov vnutrennih del : ucheb.-prakt. posobie / K. M. Bondar [i dr.] — Habarovsk : RIO DVYUI MVD Rossii, 2017.
4. Guseva E. N. Ekonomiko-matematicheskoe modelirovanie : uchebnoe posobie. 2-e izd., stereotip. — Moskva : Flinta, 2011.
5. Informatsionnyie tehnologii upravleniya : uchebnoe posobie dlya vuzov / pod red. prof. G. A. Titorenko. — Moskva : YUNITI-DANA, 2003.
6. Minaev V. A. Kadrovyie resursyi organov vnutrennih del: sovremennyie podhodyi k upravleniyu : monografiya. — Moskva : Akademiya MVD SSSR, 1991. — S. 47—57.
7. Ryibak A. V. Otsenka effektivnosti deyatelnosti sledstvennyih podrazdeleniy na os-nove primeneniya metodov sistemnoy dinamiki : metod. rekom. — Habarovsk : DVYUI MVD Rossii, 2016.
8. Ryibak A. V, Skripko P. B., Bondar K. M. Osnovyi upravleniya v organah vnut-rennih del : kurs lektsiy / pod red. A. V. Ryibaka. — Habarovsk: DVYUI MVD Rossii, 2015.
9. Moskalev M. A. Analiticheskaya deyatelnost shtabnyih podrazdeleniy territorialnyih organov MVD Rossii na regionalnom urovne. — Moskva : Sputnik, 2012.
10. Organizatsiya upravleniya organami vnutrennih del : uchebnik / pod obsch. red. d-ra yurid. nauk, professora A. M. Kononova. — Moskva : Akademiya upravleniya MVD Rossii, 2012.
11. Primenenie modeli sistemnoy dinamiki dlya otsenki effektivnosti deyatelnosti sledstvennyih podrazdeleniy / A. V. Ryibak [i dr.] // Vlast i upravlenie na Vostoke Rossii. — 2017. — № 4 (81). — S. 151—156.
12. Ryibak A. V. Primenenie metodov sistemnoy dinamiki pri formirovanii gosudar-stvennogo zakaza na podgotovku kadrov v obrazovatelnyih uchrejdeniyah MVD Rossii // Vest-nik DVYUI. — 2014. — № 1 (5/7). — S. 68—73.
13. Ryibak A. V. Otsenka effektivnosti deyatelnosti sledstvennyih podrazdeleniy na os-nove primeneniya metodov sistemnoy dinamiki // Nauchnyiy portal MVD Rossii. — 2016. — № 3 (35). — S. 99—103.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Рыбак Александр Владимирович. Профессор кафедры информационного и технического обеспечения органов внутренних дел. Кандидат технических наук, доцент.
Дальневосточный юридический институт МВД России.
E-mail: rybak_2908@mail.ru
Россия, 680020, Хабаровск, Казарменный пер., 15. Тел. (421) 246-52-30.
Бондарь Константин Михайлович. Профессор кафедры информационного и технического обеспечения органов внутренних дел. Кандидат технических наук, доцент.
Дальневосточный юридический институт МВД России.
E-mail: bondar_km@mail.ru
Россия, 680020, Хабаровск, Казарменный пер., 15. Тел. (421) 246-54-21.
Rybak Alexander Vladimirovich. Professor of the chair of Information and Technical Support of Internal Affairs. Candidate of Technical Sciences, Associate Professor.
Far Eastern Legal Institute of the Ministry of Interior of Russia.
E-mail: rybak_2908@mail.ru
Work address: Russia, 680020, Khabarovsk, Kazarmenny Lane, 15. Tel. (421) 246-52-30.
Bondar Konstantin Michailovich. Professor of the chair of Information and Technical Support of Internal Affairs. Candidate of Technical Sciences, Associate Professor.
Far Eastern Legal Institute of the Ministry of Interior of Russia.
E-mail: bondar_km@mail.ru
Work address: Russia, 680020, Khabarovsk, Kazarmenny Lane, 15. Tel. (421) 246-54-21.
Ключевые слова: оценка деятельности территориальных подразделений; оперативная обстановка; математическое моделирование; метод системной динамики; динамическое равновесие элементов системы «преступность — ресурсы — эффективность»; «пропускная способность»; оптимальная нагрузка; трудовой процесс; трудовые операции; статистический показатель.
Key words: evaluation of the activities of territorial units; operational environment, mathematical modeling; system dynamics method; dynamic equilibrium of the elements of the crime — resources — effectiveness system; bandwidth; optimal load; labor process; labor operations; statistical indicator.
УДК 34.06, 519.22
