CC BY
60
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО, КАДАСТР И МОНИТОРИНГ ЗЕМЕЛЬ
УДК 528.44
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МОДЕЛИ ВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КАДАСТРА НЕДВИЖИМОСТИ В РОССИИ
Александр Петрович Карпик
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, доктор технических наук, профессор, ректор, тел. (383)343-39-37, e-mail: [email protected]
Дмитрий Николаевич Ветошкин
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, MS’c in Built Environment, и.о. директора Института кадастра и природопользования, тел. (383)343-29-16, e-mail: [email protected]
Ольга Павловна Архипенко
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, аспирант кафедры кадастра, тел. (953)806-41-43, e-mail: [email protected]
В статье сформулированы основные проблемы современной модели кадастра недвижимости в России, а также предложен вариант их решения, заключающийся в распределении функций по ведению кадастра между федеральными органами кадастрового учета и органами власти субъектов РФ.
Ключевые слова: кадастр, принципы формирования кадастра, геоинформационные системы.
IMPROVEMENT OF STATE PROPERTY CADASTRE MAINTENANCE MODEL IN RUSSIA
Alexander P. Karpik
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Ph. D., prof., rector, tel. (383)343-39-37, e-mail: [email protected]
Dmitry N. Vetoshkin
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Ph. D., prof., MSc in Built Environment, acting director, Institute of Cadastre and Nature Management, tel. (383)343-29-16, e-mail: [email protected]
53
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Olga P. Arkhipenko
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Postgraduate student, Department of Cadastre, tel. (953)806-41-43, e-mail: [email protected]
Main problems of current property cadastre model in Russia are considered. The way to solve them is offered. The functions of cadastre maintenance are to be distributed between federal bodies for cadastral registration and those of the subjects of R.F.
Key words: cadastre, principles of cadastre development, GIS.
Кто владеет правами на землю? В каких границах распространяются эти права? Каковы правомочия такого правообладателя по владению, использованию и распоряжению землей? Вот основные правовые вопросы, на которые должна давать достоверные, полные и актуальные ответы действующая система управления земельными ресурсами [1]. Функции источника такой информации в большинстве развитых стран мира выполняет кадастр - публичный реестр, включающий в себя сведения о величине, стоимости и правах на недвижимое имущество [2].
Возникнув еще в эпоху Римской Империи, кадастр первоначально велся преимущественно в целях взимания налогов с землепользователей. Однако с ликвидацией феодальной системы землевладения и развитием частной собственности на землю в XIX в. кадастр стал выполнять еще роль инструмента, обеспечивающего защиту прав на землю и безопасность сделок с недвижимым имуществом (кадастр Наполеона). В дальнейшем, с развитием системы государственного управления и рынка недвижимости, расширилась область задач кадастра. Современный кадастр, опираясь на геоинформационные технологии, функционирует не только с целью поддержки системы налогообложения, но также является средством государственных гарантий и защиты прав на землю, обеспечивает механизмы кредитования под залог недвижимости, развитие и мониторинг рынка недвижимости, защиту государственных земель, уменьшает количество земельных споров, ускоряет земельную реформу в сельском хозяйстве, обеспечивает развитие градостроительства и развития инфраструктуры, выполняет роль поддержки системы охраны окружающей среды, обеспечивает подготовку статистических данных о состоянии и использовании земель, в том числе для целей стратегического планирования [3, 4, 5].
В России современная модель кадастра установлена Федеральным законом от 22.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о кадастре). Согласно данному закону государственный кадастр недвижимости (ГКН) является федеральным государственным информационным ресурсом [6]. Однако современную российскую систему управления земельными ресурсами нельзя назвать эффективной, так как являются очевидными проблемы с качеством кадастровой информации, предоставляемой ГКН, особенно в части ее полноты, достоверности и отсутствия каких-либо гарантий со стороны государства. Кроме того, существуют трудности с получением кадастровой
54
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
информации в форме и содержании, которые бы соответствовали запросам со стороны профессиональных сообществ [7].
Можно отметить следующие проблемы современной российской модели кадастра:
- допускается наличие земельных участков, которые признаются учтенными, но сведения о которых отсутствуют в кадастре;
- российская модель кадастра основана исключительно на заявительном характере учета сведений о земельных участках;
- существенная часть важных сведений о характеристиках земельных участков и их правовом режиме недоступна в кадастре (правила землепользования и застройки, сведения о лесах и т. д.);
- обмен сведениями между государственными информационными ресурсами осуществляется с помощью «посредников»;
- отсутствие нормативно-правовых актов, обеспечивающих ответственность перед потребителями за предоставление недостоверной кадастровой информации;
- установленная форма предоставления сведений ГКН предусматривает ограниченный состав сведений;
- на кадастровый учет могут ставиться земельные участки на основании документов, не содержащих сведения о местоположении их границ.
Основная причина для возникновения такой ситуации видится в том, что кадастр в России создается, прежде всего, как ведомственная информационная система, т. е. система, направленная на удовлетворение интересов ведомства, осуществляющего его обслуживание. Так, все функции, связанные с созданием и ведением кадастра, сконцентрированы в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии и в его подведомственном учреждении - ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Росреестра». При этом данная структура, с одной стороны являясь монополистом, а с другой стороны не будучи административно связанной с основными потребителями кадастровой информации, объективно никак не мотивирована на улучшение ее качества или на совершенствование технологий и способов доступа. Напротив, основные потребители кадастровой информации, т. е. стороны, для которых качество и доступность кадастровых сведений непосредственно влияют на условия и результаты их деятельности, оказываются оторванными от каких-либо функций по ведению кадастра и не могут оказывать влияние на его развитие и совершенствование. Частным примером для такого вывода может являться отсутствие на сегодняшний момент разработанного и утвержденного порядка уточнения местоположения границ ранее учтенных земельных участков органом кадастрового учета, несмотря на то, что необходимость наличия такого документа определена Законом о кадастре (ст. 45 Закона о кадастре) [6, 8].
Эффективным способом устранения этого противоречия, на наш взгляд, может являться распределение функций по ведению кадастра между федеральными органами кадастрового учета и органами власти субъектов РФ. При этом
55
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
функции по кадастровому учету недвижимого имущества (внесению новых и изменению существующих кадастровых сведений) на начальном этапе должны быть сохранены за федеральным ведомством, что обеспечит реализацию принципа единства технологии кадастрового учета на всей территории Российской Федерации. А в перспективе с дальнейшим развитием института кадастровых инженеров станет возможной передача функций по внесению в кадастр сведений участникам профессионального рынка кадастровой деятельности, с сохранением контрольных функций за органом кадастрового учета [9]. Функции по ведению кадастровых баз данных (реестров недвижимого имущества) должны быть переданы на региональный уровень в ведение исполнительных органов власти субъектов Федерации, в том числе в специально созданные для этого государственные учреждения. Одновременно с этим на региональный уровень должны быть переданы полномочия по ведению баз данных лесного реестра, водного реестра, систем обеспечения градостроительной деятельности и иных реестров, содержащих пространственно-привязанную информацию. В результате будет получен кадастр как составная часть региональной географической информационной системы (РГИС), которая, в свою очередь, опирается на единую региональную инфраструктуру пространственных данных [10, 11]. Укрупненная модель такой системы представлена на рисунке.
Как показано на рисунке, согласно предлагаемой концепции ведение базы данных РГИС может быть поручено отдельному учреждению - оператору региональной информационной системы. К функциям оператора, прежде всего, должны быть отнесены:
- обеспечение бесперебойного функционирования базы данных региональной информационной системы;
- обеспечение доступа к базе данных со стороны органов, осуществляющих ведение разделов, в том числе по защищенным каналам связи Intranet, а для иных потребителей информации - по открытым каналам связи Internet;
- обновление программного обеспечения;
- взаимодействие с разработчиками по его совершенствованию;
- организация режима доступа пользователей к информации и т. д.
Функции по ведению баз данных, т. е. введение новой, изменение существующей информации целесообразно сохранить за уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления. Но, реализуя полномочия по изменению информации в собственных разделах, они при этом могут использовать информацию из других разделов информационной системы.
Очевидно, что предлагаемая концепция может иметь свои плюсы и минусы. К минусам можно отнести прежде всего то, что ее создание потребует определенных и, видимо, значительных затрат, связанных с развертыванием системы, выработкой единых стандартов организации информации и проведением экспорта-импорта информации из ведомственных информационных систем в единую региональную. Другим минусом системы является то, что при объединении различных ведомственных информационных ресурсов неизбежно ста-
56
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
нут наглядными противоречия в этих системах, например, такие, как противоречия между информацией кадастра и информацией лесного реестра о местоположении земельных участков. На начальном этапе это может привести к неоднозначному пониманию информации в различных разделах информационной системы при ее сопоставлении.
системы
ч
ч
/
Z_
ZZ
Потребители системы
Органы, осуществляющие ведение реестров
У полномоченные органы государственной власти и местного самоуправления
Органы
кадастрового учета
Рис. Укрупненная модель кадастра как части региональной геоинформационной системы
57
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
Но, как представляется очевидным, уже в среднесрочной перспективе затраты и усилия на создание региональной системы будут компенсированы преимуществами от ее создания, в том числе:
- значительно повысится объем доступной информации (РГИС выступит в роли единого источника сведений);
- повысится качество кадастровой информации и информации иных государственных информационных систем за счет того, что сведения этих систем станут доступны для органов, осуществляющих их ведение;
- раз и навсегда исключатся все административные барьеры на пути использования кадастровой информации и информации иных информационных систем;
- потеряется необходимость в информационном обмене между органами власти, и тем более, - в посредниках, обеспечивающих такой информационных обмен;
- снизятся суммарные затраты на программно-техническое обеспечение и администрирование ведомственных информационных систем, при этом повысится качество, в том числе за счет привлечения высококвалифицированных кадров;
- за счет использования облачных вычислений, технологий тонкого клиента, веб-приложений, геопортальных технологий может быть исключена необходимость в приобретении специального программного обеспечения и высокопроизводительной вычислительной техники в органах и организациях, осуществляющих ведение информационных систем.
Но важно отметить, что все же главным плюсом от передачи функций по ведению кадастровых баз данных на региональный уровень является то, что кадастровая информация перейдет в ведение органов, которые ее используют и, соответственно, заинтересованы в качестве и комфортных условиях доступа к информации. Эта мотивация позволит региональным и муниципальным органам власти осуществлять инвестиции в развитие и совершенствование кадастра и получать от этого соответствующие результаты, например, проводить такие мероприятия, как инвентаризация земель и иной недвижимости с последующим закреплением (признанием, легализацией) прав на нее, изготовление единой цифровой картографической и геодезической основы и т. д. Не менее важно и то, что результаты подобных мероприятий в рамках предложенной модели будут доступны не только одному ведомству, но всем пользователям РГИС.
Таким образом, для формирования современной модели кадастра в России необходимо повысить качество кадастровой информации, а также ее доступность для профессиональных пользователей. Для повышения эффективности использования современной модели ГКН следует провести перераспределение функций по ведению кадастра между федеральными и региональными органами власти, тогда кадастр станет составной частью региональной геоинформационной системы.
58
Землеустройство, кадастр и мониторинг земель
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Mattsson Hans. Property rights ahd registration in a perspective of change // Управление территориями. Международная научно-техническая конференция, посвященная 225-летию МИИГАиК. - МИИГАиК, 2004. - С. 44.
2. Портнов А. М., Плюсина Е. С., Карпик К. А. Массовая оценка объектов недвижимости: особенности применения аппроксимирующих функций // Вестник СГГА. - 2012. -Вып. 2 (15).- С. 83-87.
3. LAND ADMINISTRATION GUIDELINES With Special References to Countries in Transaction, United Nations (1996) - Англ. - Режим доступа: http://www.ica.coop/house/part-2-chapt4-ece-landadmin.pdf.
4. Ветошкин Д. Н. Повышение качества и доступности государственных услуг в сфере ведения кадастра недвижимости путем организации государственно-частного партнерства // Вестник СГГА. - 2011. - Вып. 1 (13). - С. 73-81.
5. Иванов А. И. Новый взгляд на организацию информационных ресурсов для обеспечения управления муниципальными образованиями // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 2 (18). -С. 57-67.
6. Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [Электронный ресурс]. - Режим досту-па:http://base.consultant.ш/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=133520.
7. Гиниятов И. А. О классификации документов государственного кадастра недвижимости // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 1 (17). - С. 85-87.
8. Карпик А. П., Хорошилов В. С. Сущность геоинформационного пространства территорий как единой основы развития государственного кадастра недвижимости // Изв. вузов. Геодезия и аэрофотосъемка. - 2012. - № 2/1. - С. 134-136.
9. Юрг Кауфманн, Даниель Стеудлер. «Кадастр 2014. Видение будущего кадастровых систем», Международная ассоциация землемеров 1998 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.fig.net/cadastre2014/translation/c2014-russian.pdf
10. Луговская Л. Н. Совершенствование технологии государственной регистрации прав с использованием возможностей многофункционального центра // Вестник СГГА. -2012. - Вып. 3 (19). - С. 62-68.
11. Лисицкий Д. В., Кацко С. Ю. Изменение роли картографических изображений в процессе формирования единого электронного геопространства // Изв. вузов. Геодезия и аэрофотосъемка. - 2012. - № 2/1. - С. 58-62.
Получено 26.07.2013
© А. П. Карпик, Д. Н. Ветошкин, О. П. Архипенко, 2013
59
