CC BY
431
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
УДК 502/504; 37.033; 349.6
Цховребов Эдуард Станиславович
кандидат экономических наук [email protected]
Лебин Александр Николаевич Белоусов Вячеслав Георгиевич НОВЕЙШАЯ ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ
В статье приводятся исторические этапы, дается краткий анализ становления и развития экологических правоотношений, экологического законодательства и природоохранной деятельности в России в XX — начале XXI вв.
Ключевые слова: право, экология, история развития экологических правоотношений, охрана природы, природоохранная деятельность.
За период своего существования человечество в результате собственной деятельности оказывало и оказывает постоянное, всевозрастающее воздействие на природу Земли. В ходе исторического процесса изменялось и влияние человека на окружающую среду: с одной стороны - росло потребительское отношение к природным ресурсам, с другой - осознание необходимости охраны и защиты природы. Остановимся на этапах становления, развития природоохранной деятельности и экологических правоотношений в новейшей истории нашей страны - в эпоху Советского Союза и современной России.
После революции в октябре 1917 года произошел ряд кардинальных сдвигов в законотворчестве в области использования природных ресурсов. Первоочередное внимание ленинского правительства было уделено национализации всех природных богатств страны - земли, вод, недр, лесов.
Через два дня после октябрьских событий ленинское правительство провозгласило декрет «О земле», в соответствии с которым все леса, воды и полезные ископаемые объявлялись государственными, становились под защиту государства и переходили исключительно в его пользование.
Декрет «О лесах», принятый в 1918 году, был особенно важен для пресечения хаотических рубок леса. В соответствии с ним, для организации государственного планирования и управления использованием лесных ресурсов России учреждалось Центральное управление лесов, осуществлявшее регулирование рубок и посадок. Леса подразделялись на эксплуатируемые и охраняемые. Последние должны были обеспечить предотвращение эрозии почв, охрану вод. В декрете «О сроках охоты и о праве на охотничье оружие» (1919) первостепенное значение имело запрещение охоты на лося, диких козлов и повсеместное закрытие на территории РСФСР летней и весенней охоты. В соответствии с декретом «Об охоте» (1920), для регулирования порядка охоты, охраны промысловых живот-
ных и организации их разведения в неволе осуществлялось создание Управления охоты.
В апреле 1920 года вышел декрет СНК «О недрах земли», в котором недра провозглашались собственностью советского государства, приводились положения об их рациональном использовании и охране.
Вышедший в 1921 г. декрет «Об охране памятников природы, садов и парков» запрещал любую эксплуатацию природных ресурсов в заповедниках и национальных парках, в частности, охоту, рыбную ловлю, без разрешения соответствующих органов. Одними из первых заповедников в Советской России стали Астраханский (апрель 1919 г.), Аскания-Нова и Жигулевский.
Декрет СНК «Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане» (1921) определял меры по охране рыбы и морских животных в акватории Северного Ледовитого океана, его прибрежной зоне.
Ряд конституционных положений об охране природы был заложен в Конституции СССР 1924 года, принятой на 2-м съезда Советов СССР [1].
В начале и середине 20-х годов прошлого столетия зарождалась государственная система контроля и управления природоохранной деятельностью. После Октябрьской революции правовыми актами того времени для координации работ по охране природы на местах были созданы природоохранные комиссии. В их работу входила деятельность по природоохранному воспитанию населения: организация детских лагерей, проведение дней леса, дней птиц, выпуск специальных природоохранных лотерей, обучение и обеспечение населения информацией о состоянии природной среды, проведение конкурсов, издание журналов, организация курсов по охране природы; учету, охране водоемов, животных, лесов и памятников природы; составлению картотеки парков и заповедников; организации лесопосадок, разведению отдельных видов животных, пчел; подготовке наказов для де-
путатов местных Советов в сфере охраны природы.
В эти годы ширилось и крепло общественное движение за охрану природной среды. Жизнь и развитие самой идеи охраны природы требовали создания единой организации, формирующей общественное мнение советских людей, вовлекающей население в практическую природоохранную деятельность. Учитывая требования времени, в 1924 г. организуется Всероссийское общество охраны природы. В поле зрения общества находился широкий круг природоохранных вопросов: осуществление общественного контроля за охраной водоемов, лесов, памятников природы, парков; охрана и восстановление численности редких животных и растений; создание заповедников; формирование общественных фондов охраны природы; просветительская и агитационная природоохранная деятельность. Вплоть до настоящего времени решение этих вопросов не потеряло актуальности.
После смерти В.И. Ленина экологическое законотворчество пошло на убыль; в последующие десятилетия лишь в немногих постановлениях СНК нашли отражение природоохранные вопросы: «О мерах по упорядочению лесного хозяйства» (1928), «Об организации лесного хозяйства» (1931), «О регулировании рыболовства и охране рыбных запасов» (1935).
В 30-е - 40-е гг., в эпоху индустриализации, а позже - во время Великой Отечественной войны и послевоенного восстановления страны, было очевидно, что охрана природы является далеко не первостепенной задачей. И все же руководство СССР отдавало себе отчет в том, что главным природным ресурсом, понесшим огромный урон в эти годы, являлся лесной фонд страны. На решение вопросов об охране и бережном использовании лесов направлен ряд постановлений Совета Министров СССР, в частности, «Об упорядочении пользования лесами и улучшении ведения хозяйства в них» (1948).
В военные и первые послевоенные годы резко ухудшилась санитарно-эпидемиологическая обстановка в городах и населенных пунктах страны. В 1949 г. вышло в свет постановление Совмина «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и об улучшении санитарно-гигиенических условий населенных мест», давшее толчок созданию системы нормирования загрязнений атмосферного воздуха, контроля за источниками загрязнения атмосферы, системы мониторинга состояния атмосферного воздуха. Во исполнение данного постановления в 1951 г. в СССР были утверждены первые в мире предельно допустимые концентрации (ПДК) для 10 наиболее распространенных загрязнителей (окислы углерода, азота, серы и др.).
В целом за период 60-х - 80-х годов в СССР было издано более сотни законодательных и нор-
мативно-правовых актов в области использования природных ресурсов и охраны природы, среди них: законы СССР; указы Президиума Верховного Совета СССР; постановления Совета Министров СССР; государственные, отраслевые стандарты, нормативы и правила.
В состав союзной и республиканской законодательной базы входили законы СССР: «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» (1968); «Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик» (1970); «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» (1975); законы РСФСР: «Об охране атмосферного воздуха» (1982); «Об охране и использовании животного мира» (1982); и др.; законодательные акты других союзных республик.
В указах Президиума Верховного Совета СССР регламентировалась ответственность за нарушения природоохранного законодательства: «Об усилении административной ответственности за нарушение правил рыболовства и охраны рыбных запасов в водоемах СССР» (1964); «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства» (1970); «Об усилении ответственности за загрязнение моря веществами, вредными для здоровья людей, живых ресурсов моря» (1974).
В постановлениях Совмина СССР излагались меры по охране и рациональному использованию и охране отдельных природных объектов: «О мерах по предотвращению загрязнения Каспийского моря» (1968); «О мерах по сохранению и рациональному использованию природных комплексов бассейна озера Байкал» (1969); «О мерах по предотвращению загрязнения бассейнов рек Волги и Урала неочищенными сточными водами» (1972); «О мерах по снижению шума на промышленных предприятиях, в городах и других населенных пунктах» (1973); «О мерах по усилению охраны от загрязнения бассейна Балтийского моря» (1976); и ряд других.
Важное значение имела созданная система государственных и отраслевых природоохранных стандартов, нормативов, в том числе - система государственных стандартов по категории «охрана природы», видам природных ресурсов и антропогенного воздействия: недра, земли, гидросфера, почвы, шум, ландшафты, качество вод, рекультивация земель, ресурсы вторичные, атмосфера, а также по направлениям их охраны.
Государственное управление, учет и контроль за рациональным использованием природных ресурсов, а также в области охраны природы были рассредоточены либо в специальных ведомствах при Совмине СССР, либо в союзных министерствах. Так, на Министерство геологии и охраны недр возлагались вопросы охраны и рационального использования недр, а на Министерство сельского хозяйства - использование, учет и охрана земель. В Ми-
нистерстве мелиорации и водного хозяйства в целях контроля за использованием и охраной вод выделялись межрегиональные бассейновые водные управления (по бассейнам рек). На Главное управление гидрометеорологической службы при Совмине СССР возлагались функции контроля состояния атмосферного воздуха, в том числе за соблюдением нормативов загрязнения воздуха, и ряд других полномочий. Вопросы охраны рыбных запасов, контроля за состоянием, режимом использования рыбохозяйственных водоемов были возложены на Главное управление рыбоохраны.
В каждом Министерстве при управлениях материально-технического снабжения функционировали подразделения по организации и учету движения вторичных материальных ресурсов. В эпоху дефицита материалов и запчастей действовала жесткая система учета сдачи отработанных материалов и изделий, являющихся вторичным сырьем: отработанных масел, автопокрышек, аккумуляторов, упаковочных материалов, макулатуры, черного и цветного металлолома. С министерств спускались обоснованные расчетным путем лимиты на сдачу указанных видов отходов, не выполнив которые предприятия могли лишиться прав на получение новой техники и оборудования. Ресурсосбережение, отлаженная система сбора вторичного сырья вкупе с организованной системой государственного земельного контроля способствовали в то время обеспечению чистоты и порядка, предотвращению захламления земель и образования свалок отходов.
Анализируя сложившуюся в 60-е - 80-е гг. систему управления и контроля в сфере охраны окружающей среды, можно выделить ряд положительных результатов, которых сейчас, даже после координации природоохранных вопросов в едином федеральном органе, удается добиться не в полной мере.
Во-первых, структура природоохранных органов строилась строго вертикально: управления, инспекции не зависели от руководителей органов управления не то что местного или даже областного уровня, а в ряде случаев - и республиканского. Это позволяло жестко и бескомпромиссно пресекать природоохранные нарушения, ставить вопросы о привлечении руководителей, должностных лиц любого ранга к партийной, уголовной, административной и дисциплинарной ответственности за их совершение.
Во-вторых, следует отметить высокую эффективность работы «не раздутых», по сравнению с настоящим временем, государственных контролирующих органов, в результате четкого разграничения функций между природоохранными ведомствами. Исключалась современная практика «контролирования» десятком природоохранных служб одного и того же предприятия по одним и тем же вопросам по несколько раз в год. При этом роль государственного контроля за состоянием и источни-
ками загрязнения окружающей среды сводилась не только к пресечению нарушений законодательства по охране природы, но и к предупреждению негативного воздействия на природные ресурсы, стимулированию охранных мероприятий.
В-третьих, существовала четкая регламентация функций и прав советских государственных служащих, занятых в сфере охраны природы. В результате, из-за отсутствия коррупционных полномочий чиновники не могли участвовать в разбазаривании природных ресурсов страны.
В-четвертых, следует отметить существовавшую многоступенчатую систему контроля за действиями руководителей и сотрудников природоохранных ведомств. Вышестоящие органы, комитеты партийного и народного контроля, профсоюзы, общественные, партийные организации и, конечно, правоохранительные органы строго следили за соблюдением социалистической законности, морально-этических норм и партийной дисциплины [2].
И, наконец, в-пятых, государством осуществлялось достаточное финансирование государственной природоохранной системы в стране.
Недостатками системы природоохранной деятельности и законотворчества доперестроечного периода являлись отсутствие законодательной базы по экологической экспертизе, охране окружающей среды от отходов, об особо охраняемых природных территориях и, в первую очередь, как единого законодательного акта, так и координирующего государственного органа в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Коренной перелом в природоохранном законодательстве, системе государственного управления, контроля, нормирования в данной сфере произошел после выхода в свет в январе 1988 года постановления ЦК КПСС и Совмина СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В нем указывалось на низкую эффективность государственного управления и недостаточность мер по охране окружающей среды, недооценку экономических вопросов в практике природоохранной деятельности. Во исполнение его решения, в стране создавались единая система государственного управления и контроля в области охраны окружающей среды, включая координирующий природоохранный орган - Государственный комитет по охране окружающей среды (Госкомприроды СССР). Основными задачами Комитета были определены: проведение единой государственной политики, государственное управление, координация деятельности органов исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды; определение порядка, организация и осуществление государственного экологического контроля, экспертизы, мониторинга за состоянием природной среды, учета природных ресурсов и объектов; выработка единого экономического механизма при-
родопользования, включая определение порядка платности природопользования и взимания платежей за загрязнение окружающей среды; разработка и утверждение природоохранных стандартов и нормативно-технической документации и ряд других государственных задач.
В начале 90-х годов в обиходе появляется ранее не применявшийся термин «экология», что означает при переводе с греческого «наука о доме», а также понятия: платность природопользования (согласно применявшегося в странах Западной Европы принципа «загрязнитель платит»); экологическая безопасность; экологический контроль, мониторинг и экспертиза.
С 1 июля 1990 г. вводится в действие ГОСТ 17.00.04-90 «Экологический паспорт промышленного предприятия» - первый нормативно-технический документ комплексной оценки природоохранной деятельности производственного объекта и степени его воздействия на окружающую среду.
В декабре 1991 года выходит в свет первый в истории России Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», законодательно закрепивший все виды экологических правоотношений в стране. В нём излагались цели и задачи природоохранного законодательства и основные принципы охраны окружающей среды в РФ; закреплялись экологические термины и понятия; устанавливался принцип платности природопользования и виды платежей за загрязнение окружающей среды; регламентировались полномочия органов в области государственного управления в сфере охраны окружающей среды, экологического контроля, нормирования, мониторинга, учета и экспертизы, а также их функции, задачи и полномочия должностных лиц; приводились требования к охране окружающей природной среды на всех этапах деятельности; определялись виды ответственности за нарушение экологического законодательства; и пр. В законе были определены и размеры штрафных санкций за нарушение экологических требований и норм, являвшиеся слишком ничтожными для нарушителей природоохранного законодательства. Это приводило к низкой эффективности государственного экологического контроля, а также мер стимулирования природоохранных мероприятий. Отсутствовало четкое разграничение функций хозяйственного использования природных ресурсов и государственного контроля за их рациональным использованием, полномочий различных органов.
Для упорядочения правовой базы в 90-х гг. были изданы законодательные акты как по направлениям природоохранной деятельности, так и по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов: Земельный, Лесной и Водный кодексы РФ, Законы РФ: «О недрах», «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», «Об отходах производства и потребления»,
«Об охране атмосферного воздуха», «Об экологической экспертизе».
В принятой в 1993 году Конституции РФ, как и в предыдущих Конституциях СССР, признается неотъемлемое право российских граждан на благоприятную окружающую среду, а ее охрана провозглашается государственной задачей и важнейшей обязанностью граждан.
После 2000 года руководством страны был предпринят ряд мер по налаживанию целостной системы государственного управления в экологической сфере, определены важнейшие государственные задачи в данной области - четкое разграничение полномочий между органами исполнительной власти федерального, регионального уровня и местного самоуправления; усиление государственного экологического контроля, мер ответственности за нарушение экологического законодательства; более широкое участие общественности в решении экологических вопросов.
В новом ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. в большей степени учтены недоработки аналогичного законодательного акта 1991 года, внесен ряд кардинальных изменений в организацию системы государственного управления и контроля в области охраны окружающей среды.
Из названия Закона исключено слово «природной»: в нем первостепенное внимание уделяется сфере общественных отношений в области охраны окружающей среды, а не природопользования, которые уже на момент принятия закона регулировались водным, земельным, лесным законодательством, а также законами о недрах и особо охраняемых природных территориях.
В федеральном законе проведено четкое разграничение как функций управления, контроля и хозяйственного использования природных ресурсов, так и полномочий органов государственной власти различных уровней в сфере охраны окружающей среды. В соответствии с ним, запрещается совмещение функций государственного экологического контроля и хозяйственного использования природных ресурсов. Важное значение имеет регламентация экологических требований как на всех этапах деятельности: размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, - так и по отраслям: энергетика, сельское хозяйство и пр. Особое внимание уделяется экологическим требованиям при использовании радиоактивных веществ и материалов, производстве, обезвреживании опасных химических веществ, обращении с опасными отходами.
Следует отметить, что в настоящее время уже издан и ряд других законодательных актов в области природопользования и охраны окружающей среды (новые Лесной и Водный кодексы РФ и т.д.),
а также внесен ряд поправок в законодательные и иные правовые акты.
В ходе административной реформы 2004 г. все экологические ведомства получили либо статус федеральной службы, основной функцией которой является государственный экологический надзор, либо - федеральных агентств, осуществляющих регулирование, учет, мониторинг, использование и охрану отдельных видов природных ресурсов и объектов. В результате были созданы Федеральные агентства по рыболовству, недропользованию, водных ресурсов, лесного хозяйства, гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Федеральным органом государственного экологического надзора и контроля стала Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. В соответствии с законодательными актами от 31.12.2005 г., в процессе перераспределения полномочий между органами исполнительной власти федерального и регионального уровня, функции охраны отдельных видов природных ресурсов, а также государственного экологического контроля, нормирования, мониторинга по объектам не федерального уровня переданы органам исполнительной власти субъектов РФ.
Завершая краткий анализ становления, развития природоохранной деятельности и экологических правоотношений в СССР и России, хотелось бы подчеркнуть, что у нашей страны есть шанс на основе многовековой истории, с учетом успехов и ошибок в деле охраны природы, во имя сохранения природных богатств России, обеспечения экологической безопасности и конституционного права граждан нашей страны на здоровую и благоприятную окружающую среду, выйти на качественно новый правовой уровень общественных экологических правоотношений. На решение этих задач направлены правовые акты последних лет, а также целенаправленная деятельность в этой области руководителей российского государства.
Библиографический список
1. Исаков В.М., Цховребов Э.С. Правовые основы охраны окружающей среды. - М.: МосУ МВД России, 2004. - 100 с.
2. Цховребов Э.С. История развития экологического права в России // Сборник материалов научно-практических конференций и семинаров - М.: МосУ МВД России, 2003. - С. 81-93.
УДК 347.963
Петрова Ольга Николаевна
Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова
ИНФОРМАЦИОННЫЕ СРЕДСТВА ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
На основе изучения и анализа теоретической базы и практики применения прокурорами правовых средств по обеспечению законности в сфере местного самоуправления в статье рассматриваются используемые прокурорами информационные средства, необходимые для формирования правильного понимания категории местного самоуправления и информированности о состоянии законности на местном уровне.
Ключевые слова: прокуратура, местное самоуправление, информационные средства.
Под информационными средствами прокурорского реагирования в сфере исполнения законодательства о местном самоуправлении следует понимать правовые действия прокуроров по реализации полномочий ненадзорного характера, имеющие целью информировать органы местного самоуправления и население о состоянии законности в указанной сфере отношений.
К данным средствам можем отнести информационные письма, доклады и прочее.
В соответствии со ст. 4 Закона «О прокуратуре» [1] органы прокуратуры информируют органы местного самоуправления и население о состоянии законности.
Генеральный прокурор России Ю. Чайка отмечает: «Мы придаём важное значение своевременному информированию органов представительной и исполнительной власти всех уровней о состоянии законности, складывающейся правоприменительной практике, действенности контрольной по-
литики государства, позволяющего внести необходимые своевременные коррективы, устранять препятствия в реализации планов государства, решать возникающие проблемы комплексно на всём правовом пространстве. Именно в этом видится основное направление деятельности прокуратуры» [6].
На основании Закона «О прокуратуре» органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне.
Вопросам организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов прокуратуры посвящён приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31 мая 2011 года № 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» [4].
