CC BY
69
5.3. НОВЕЛЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ, ЗАКЛЮЧЕННЫХ
В ОТНОШЕНИИ ОБЪЕКТОВ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА
Кондрацкий Станислав Владимирович, аспирант. Место учебы: Московская академия экономики и права. Подразделение: кафедра гражданско-правовых дисциплин. Место работы: ПАО «Синергия». E-mail: [email protected]
Аннотация: Основной задачей статьи является выявление пробелов законодательства регулирующего порядок заключения, исполнения, изменения концессионных соглашений в отношении объектов жилищно-коммунального комплекса.
Статья посвящена основным изменениям законодательства Российской Федерации, вступившим в силу в 2017 году в исследуемой области. Проводится анализ возможности передачи в доверительное управление объекта концессионного соглашения; выступления на стороне концессионера иностранного лица, а также иных новелл законодательства.
В статье сделаны выводы о необходимости корректировки некоторых положений законодательства в исследуемой области, которые могут быть полезны для подготовки законопроекта о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, регулирующего порядок заключения, исполнения, изменения концессионных соглашений в отношении объектов жилищно-коммунального комплекса.
Ключевые слова: концессионное соглашение, государственно-частное партнерство, доверительное управление, жилищно-коммунальный комплекс, объекты водопотребления, водоснабжения, водоотведения, система коммунальной инфраструктуры.
NOVELS OF LEGISLATIVE REGULATION OF CONCESSION AGREEMENT, CONCLUDED ABOUT OBJECTS OF HOUSING AND COMMUNAL COMPLEX
Kondratsky Stanislav Vladimirovich, postgraduate student. Place of study: Moscow Academy of Economics and law. Department: civil law disciplines chair. Place of employment: JSC «Synergy». E-mail: [email protected]
Annotation: The main objective of the article is to identify the gaps of legislation regulating the conclusion, performance, modification of concession agreements in respect of housing and communal complex.
The article is devoted to major changes of legislation of the Russian Federation, which entered into force in 2017 in the area being examined. The analysis of the possibility of transmission to the trust management of the object of the concession agreement; performances on the side of the concessionaire of the foreign person, as well as the other changes in legislation.
There were made conclusions in the article about the need to adjust certain provisions of the legislation in the field of study, which can be useful for the preparation of the bill on amendments to the legislation of the Russian Federation regulating the procedure for concluding, per-
formance, change of concession agreements in respect of housing and communal complex.
Keywords: concession agreement, a public-private partnership, asset management, housing complex, water use facilities, water supply, sewerage, municipal infrastructure system.
Законодательство Российской Федерации, регулирующее сотрудничество публичных и частных партнеров, является важной частью роста экономики страны. Взаимодействие публичных и частных партнеров на равных, взаимовыгодных условиях снимает нагрузку на бюджет государства в процессе создания и реконструкции инфраструктуры, необходимой для обеспечения населения жизненно важными услугами, а промышленность необходимыми объектами.
В настоящее время наблюдается активное развитие нормативной базы государственно-частного партнерства, направленное на расширение форм сотрудничества, появление новых правовых механизмов и совершенствование старых.
В 2015 году был принят Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7], который призван снять ограничения для инвестора по привлечению заемного финансирования. Указанный закон направлен на создание достаточных условий для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты, увеличение числа моделей сотрудничества и реализации проектов не только в рамках концессионных соглашений.
В условиях активного развития законодательства о государственно-частном партнерстве и появления новых моделей сотрудничества партнеров, правовое регулирование концессионных соглашений, не теряет актуальность и продолжает совершенствоваться, в особенности в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
3 июля 2016 года Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон от 03.07.20l6 N 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» [6] (далее по тексту -«ФЗ N 275-ФЗ»), который разработан в целях совершенствования законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях в сфере жилищно-коммунального комплекса. ФЗ N 275-ФЗ вступил в силу 01 января 2017 года.
Выделение объектов жилищно-коммунального комплекса среди иных объектов инвестирования имеет важное практическое значение, так как такие объекты требуют особого контроля со стороны государственных органов и особого правового регулирования.
В правовой доктрине существует позиция, согласно которой сотрудничество частных и публичных партнеров в сфере жилищно-коммунального хозяйства необходимо урегулировать в рамках отдельного федерального закона.
В монографии «Правовое регулирование управления жилищно-коммунальным хозяйством» [21, ст. 25, 26] отмечается:
«Необходимость развития государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальном хозяйстве с учетом важности данного сектора экономики, его стратегической и социальной значимости, требует урегулирования вопросов государственно-частного партнерства в отношении объектов коммунальной инфраструктуры отдельным федеральным законом».
Необходимо отметить, что развитие правового регулирования заключения концессионных соглашений в отношении объектов жилищно-коммунального хозяйства всегда сопровождалось предоставлением таким объектам особого правового режима. Например, на фоне общего правового режима заключения концессионных соглашений, установленного Декретом от 23 ноября 1920 года[10], в отношении объектов жилищно-коммунального хозяйства был принят Декрет «О порядке сдачи губернскими (областными) исполнительными комитетами концессий на коммунальные предприятия» [11].
Общий правовой режим, установленный Постановлением СНК СССР от 27.12.1930 N 807 «Об организации концессионного дела»[12] был дополнен Постановлением СНК РСФСР от 03.03.1931 «О порядке заключения совнаркомами АССР, краевыми, (областными) исполкомами и горсоветами договоров подряда на строительные работы, а также концессионных договоров в области жилищного и коммунального хозяйства с иностранными фирмами» [13].
11 мая 2004 года в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации был внесен Проект Федерального закона N 51721-4 «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания», целью которого являлось создание необходимых условий привлечения инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства, но принятие законопроекта было отклонено Постановлением ГД ФС РФ от 21.09.2005 N 2214-^ ГД [14].
16 ноября 2007 года в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона N 494557-4 «Об инвестиционных и концессионных соглашениях в сфере водо-потребления, водоснабжения и водоотведения».
В заключении [15] Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления указано, что законопроект не учитывает установленные в законе требования к порядку заключения концессионного соглашения, в частности к составу конкурсной документации, критериям конкурса, порядку проведения предварительного отбора участников конкурса, порядку рассмотрения и оценки конкурсных предложений, содержанию протокола о результатах проведения конкурса и ряд других вопросов.
В Заключении [16] Комитета Государственной думы по строительству и земельным отношениям указано, что законопроект отождествляет такие понятия как инвестиционное и концессионное соглашение, что недопустимо, а также допускает возможность передачи концессионеру имущество только в пользование, без обязанности концессионера построить или реконструировать переданное имущество, что противоречит сути концессионных соглашений.
Ввиду противоречий проекта федерального закона положениям Конституции Российской Федерации, содержания норм, дублирующих нормы федеральных законов, а также положений, противоречащих ряду федеральных законов, Государственная Дума вынесла Постановление №282-5 ГД [17], согласно которому указанный законопроект был отклонен.
В настоящее время ФЗ №275 внесены изменения в Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [5] (далее по тексту - «ФЗ 115») в части наделения особым правовым режимом объектов теплоснабжения, водоснабжения, водоотве-дения.
Учитывая, что изменения, которые можно с уверенностью назвать объемными, касаются лишь одного из объектов жилищно-коммунальной сферы, состав которой не ограничивается упомянутыми объектами, то идея регулирования вопросов государственно-частного партнерства в отношении всех объектов коммунальной инфраструктуры в отдельном федеральном законе представляется актуальной.
Аксенов П.Н. в своем диссертационном исследовании отмечает: «Авторы, рассматривающие проблемы, связанные с публичной собственностью, зачастую указывают на то, что отношения публичной собственности требуют особого регулирования на уровне специальных законов, «ГК для этого явно не достаточно», необходимо принять закон с перечнями такого имущества» [20, с. 26].
Авторами монографии «Правовое регулирование управления жилищно-коммунальным хозяйством» предложен перспективный проект Федерального закона «О государственно-частном партнерстве в сфере жилищно-коммунального хозяйства».
«В законопроект включены следующие статьи: цель, предмет и сфера регулирования данного закона; общие положения о государственно-частном партнерстве в сфере жилищно-коммунального хозяйства; договорные формы реализации государственно-частного партнерства в сфере жилищно-коммунального хозяйства; полномочия Российской Федерации при реализации соглашений о государственно-частном партнерстве в сфере жилищно-коммунального хозяйства; полномочия субъектов Российской Федерации при реализации субъектами Российской Федерации соглашений о государственно-частном партнерстве в сфере жилищно-коммунального хозяйства; полномочия муниципальных образований при реализации муниципальными образованиями соглашений о государственно-частном партнерстве в сфере жилищно-коммунального хозяйства» [21].
До вступления в силу ФЗ N 275-ФЗ объектам коммунального комплекса отведен подпункт 11 пункта 1 статьи 4 ФЗ N 115-ФЗ.
Указанная норма устанавливала, что одним из объектов концессионных соглашений являются системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты теплоснабжения, газоснабжения, энергоснабжения, централизованные системы горячего и холодного водоснабжения, системы водоотведения, отдельные объекты таких систем, а также объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов, объекты освещения территорий поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий, а также объекты социального обслуживания.
В новой редакции подпункта 11 пункта 1 статьи 4 ФЗ №115 объекты коммунального комплекса подразделены на:
- объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии (пп. 10);
- объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем (пп. 11);
- объекты, на которых осуществляются обработка, накопление, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов (пп. 17);
- объекты коммунальной инфраструктуры или объекты коммунального хозяйства, не указанные в пунктах
10, 11 и 17 настоящей части, в том числе объекты энергоснабжения, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий (пп. 18);
- объекты социального обслуживания граждан (пп. 19);
- объекты газоснабжения (пп.20).
В новой редакции ФЗ N 115 объекты коммунального комплекса представлены более структурировано. Из содержания подпункта 18 пункта 1 статьи 4 ФЗ №115 можно сделать вывод об открытом перечне объектов концессионных соглашений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, причем законодатель разделяет понятия «объект коммунальной инфраструктуры» и «объект коммунального хозяйства». В чем же практическое отличие указанных понятий?
Само понятие «объект коммунальной инфраструктуры», как и понятие «объект коммунального хозяйства» отсутствует в законодательстве Российской Федерации.
Для целей квалификации имущества, как объекта коммунального комплекса представляет интерес судебная практика, сформировавшаяся по статье 394 Налогового кодекса Российской Федерации [1] (далее по тексту - «НК РФ»), а именно абзац 3 подпункта 1 пункта 1 статья 394 НК РФ.
Согласно указанной норме, налоговые ставки ограничены 0,3 % в отношении земельных участков занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса. В обоснование применения ставки 0,3% стороны доказывали принадлежность того или иного имущества к объектам инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса.
В Постановлении №10062/10 от 23 ноября 2010 года [19] указано - «Понятие "объекты инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса" в Налоговом кодексе и иных нормативных правовых актах налогового законодательства не определено, поэтому с учетом статьи 11 названного Кодекса данное понятие следует применять в том значении, в каком оно применяется в соответствующих отраслях законодательства».
Президиум Высшего арбитражного суда для определения «жилищного фонда» использует пункт 1 статьи 19 Жилищного кодекса Российской Федерации [2], а для определения «объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса» использует понятие «система коммунальной инфраструктуры», содержащейся в пункте 2 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [8].
Пункт 2 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» утратил силу в соответствии с подпунктом «б» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 30.12.2012 N 289-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9]. Однако, согласно подпункту «б» пункта 24 того же закона в Градостроительный кодекс Российской Федерации [3] (далее по тексту -«ГрК РФ») вводится новое понятие «система коммунальной инфраструктуры».
Так, согласно пункту 24 статьи 1 ГрК РФ под системами коммунальной инфраструктуры понимается комплекс технологически связанных между собой объек-
тов и инженерных сооружений, предназначенных для осуществления поставок товаров и оказания услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водо-отведения до точек подключения (технологического присоединения) к инженерным системам электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения объектов капитального строительства, а также объекты, используемые для обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов.
Далее, в Постановлении №10062/10 от 23 ноября 2010 года указано «Для квалификации определенных объектов недвижимого имущества в качестве объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса необходимо установить, что их функционирование направлено на обеспечение жизнедеятельности населенных пунктов (муниципальных образований), а также тот факт, что они необходимы для эксплуатации жилищного фонда».
Необходимо отметить, что между «объектом инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса» и «объектом инженерной инфраструктуры коммунального комплекса» есть разница, которая заключается в том, кто является конечным потребителем.
Очевидно, что объект инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса обеспечивает товарами и услугами жильцов, а объект инженерной инфраструктуры коммунального комплекса обеспечивает оказание услуг, как жильцам, так и промышленным предприятиям. При этом понятие «объект инженерной инфраструктуры коммунального комплекса» по отношению к понятию «объект инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса» является более общим.
Как объект коммунальной инфраструктуры, так и объект коммунального хозяйства являются объектами концессионного соглашения, а по концессионному соглашению может быть передано имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой). Можно сделать вывод, что как объектом коммунальной инфраструктуры, так и объектом коммунального хозяйства является имущество, являющееся технологическим комплексом или его частью, предназначенное для осуществления поставок товаров и оказания услуг в целях обеспечения объектов капитального строительства. Таким образом, в целях заключения концессионного соглашения практического отличия между «объектом коммунальной инфраструктуры» и «объектом коммунального хозяйства» нет.
Основным изменением ФЗ №115 является введение новой главы №4, которая посвящена особенностям регулирования отношений возникающих в связи с подготовкой, заключением, исполнением, изменением и прекращением концессионных соглашений в отношении объектов теплоснабжения, водоснабжения и во-доотведения.
Статья 39 ФЗ №115 в пункте 1 содержит новое условие, согласно которому в концессионное соглашение в обязательном порядке при определенных условиях включается третья самостоятельная сторона.
Согласно пункту 1 статьи 39 ФЗ №115 по концессионному соглашению, объектом которого являются объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотве-дения, и концедентом по которому является муниципальное образование, третьей обязательной стороной является также субъект Российской Федерации, в границах территории которого находится имущество, пе-
редаваемое концессионеру по концессионному соглашению, в случае, если полномочия по государственному регулированию тарифов в сфере теплоснабжения, в сфере водоснабжения и водоотведения не переданы указанному муниципальному образованию в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
Необходимо отметить, что пункт 1 стати 39 ФЗ №115 не единственный, который содержит условие о включении в соглашение условие об обязательном участии субъекта Российской Федерации.
Так, согласно пункту 2 статьи 40 ФЗ №115 в случае, если концедентом по концессионному соглашению, объектом которого являются объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, является муниципальное образование, которому не переданы в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации полномочия по тарифному регулированию, утверждению инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, а также возмещению недополученных доходов, экономически обоснованных расходов таких организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации, в качестве самостоятельной стороны концессионного соглашения в обязательном порядке участвует субъект Российской Федерации, от имени которого выступает высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) такого субъекта Российской Федерации.
Как усматривается из перечисленных норм, обе содержат идентичные условия, причем пункт 2 статьи 40 ФЗ №115 полностью поглощает пункт 1 статьи 39 ФЗ №115, так как содержит более широкий перечень полномочий, которые должны быть переданы муниципальному образованию для выступления в концессионном соглашении в качестве самостоятельной стороны.
Обе нормы направлены на определение правового положения субъектов концессионного соглашения, а учитывая, что глава содержит специальную статью 40 ФЗ №115, то становится сомнительным целесообразность пункта 1 статьи 39 ФЗ №115.
Пункт 4 статьи 40 ФЗ №115 устанавливает обязанности субъекта Российской Федерации, участвующего в концессионном соглашении, среди которых обязательными являются:
- установление тарифов в соответствии с долгосрочными параметрами регулирования деятельности концессионера и методом регулирования тарифов, установленных концессионным соглашением;
- утверждение инвестиционных программ концессионера;
- возмещение недополученных доходов, экономически обоснованных расходов концессионера.
Нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации могут быть установлены иные обязанности.
Пункт 5 статьи 40 ФЗ №115 устанавливает, что концессионным соглашением может быть установлено право субъекта Российской Федерации предоставить концессионеру государственную гарантию субъекта Российской Федерации.
При этом следует отметить, что порядок предоставления государственной гарантии, в том числе предоставление государственных гарантий субъектов Российской Федерации установлен Бюджетным кодексом Российской Федерации [4].
Согласно пункту 1 статьи 115.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление государственных гарантий осуществляется на основании решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также договора о предоставлении государственной гарантии.
В случае отсутствия пункта 5 статьи 40 ФЗ №115 субъект Российской Федерации также будет вправе предоставить государственную гарантию при соблюдении всех необходимых условий и положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, наличие или отсутствие указанного положения в Фз №115 не повлияет на право предоставления гарантии.
Следующее существенное нововведение в порядок правового регулирования концессионных соглашений, объектом которого является объекты водопотребле-ния, водоснабжения и водоотведения, как указано в пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях», является возможность передачи в концессию имущественного комплекса в случае, когда только часть имущества зарегистрирована в предусмотренном законодательством Российской Федерации порядке.
Такая возможность установлена в пункте 5 статьи 39 ФЗ №115. Важно отметить, что согласно указанной норме прямая возможность передать во владение и (или) в пользование незарегистрированное недвижимое имущество не установлена, а указано, что передаваться может только водопроводные сети, насосные станции, канализационные сети, канализационные насосные станции, тепловые сети в составе имущества, не прошедшего в установленном законодательством Российской Федерации порядке государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав. Передача указанного ограниченного перечня имущества поставлено под ряд условий:
- наличие документов, подтверждающих факт и (или) обстоятельства возникновения у концедента права собственности на незарегистрированное недвижимое имущество;
- балансовая стоимость незарегистрированного недвижимого имущества не может превышать пятидесяти процентов балансовой стоимости всего включаемого в объект концессионного соглашения имущества;
- опубликование концедентом в Едином федеральном реестре юридически значимых сведений о фактах деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных субъектов экономической деятельности перечня незарегистрированного недвижимого имущества.
Точный ответ на вопрос о том, в каком объеме незарегистрированное имущество может передаваться в составе концессионного соглашения, не усматривается из предложенного законодателям текста главы 4 ФЗ №115. С одной стороны, из условий пункта 5 статьи 39 ФЗ №115 можно сделать вывод о том, что в составе концессионного соглашения может быть незарегистрированное недвижимое имущество в объеме, не превышающем 50 % от балансовой стоимости всего объекта концессионного соглашения, а с другой стороны, опираясь на содержание, к примеру, пункта 9 статьи 39 Фз №115 можно сделать вывод, что закон допускает заключение концессионного соглашения, объектом которого является незарегистрированное недвижимое имущество в полном объеме.
При такой неоднозначной позиции в отношении возможности и порядка передачи незарегистрированного
недвижимого имущества в составе объекта концессионного соглашения велика вероятность возникновения проблем в практике применения.
Следующая особенность, которая характерна для концессионных соглашений, заключаемых в отношении объектов теплоснабжения, водоснабжения и во-доотведения, предусмотренная новой редакцией ФЗ N 115 - исключение из возможных участников иностранных юридических лиц.
В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» указано, что в отношении иностранных юридических лиц вводится ограничение на приобретение по концессионным соглашениям прав владения и пользования объектами водоснабжения, теплоснабжения, водоотведения, а так же на право пользование объектами по обработке, утилизации, обезвреживанию твердых отходов.
Однако, из принятой редакции ФЗ №115 не следует, что при заключении концессионного соглашения в отношении объектов, на которых осуществляются обработка, накопление, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов, концессионером не может быть иностранное лицо.
Так, согласно норме, устанавливающей указанное ограничение, а именно пункту 1 статьи 40 №115 сторонами концессионного соглашения, объектом которого являются объекты теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения концессионером не могут являться иностранное юридическое лицо (в том числе посредством заключения договора доверительного управления имуществом в соответствии с Гк РФ), организация и другое корпоративное образование, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранного государства, не имеющие аккредитованных филиала, представительства на территории Российской Федерации, или два и более юридических лица, которые действуют по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) и в числе которых имеются указанные иностранные юридические лица.
Как видно из указанной нормы, ограничения распространяются только на объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, при этом из содержания пункта можно сделать вывод, что иностранное лицо, организация и другое корпоративное образование, имеющие аккредитованный филиал, представительство на территории Российской Федерации могут быть сторонами концессионного соглашения в отношении таких объектов.
Для того, чтобы иностранное юридическое лицо попало под ограничения предусмотренные пунктом 1 статьи 40 ФЗ №115 необходимо соблюдение в совокупности сразу трёх условий:
иностранное юридическое лицо должно обладать гражданской правоспособностью;
иностранное юридическое лицо должно быть создано в соответствии с законодательством иностранного государства;
иностранное юридическое лицо не должно иметь аккредитованного филиала, представительства на территории РФ.
Необходимость закрепления в ФЗ №115 первого условия вызывает сомнение, так как представляется очевидным, что иностранное юридическое лицо, не обладающее правоспособностью, не может иметь гражданские права и нести обязанности и, соответст-
венно, быть стороной какой-либо сделки, в том числе концессионного соглашения.
Пунктом 1 статьи 40 №115 определено, что иностранное лицо не может являться концессионером посредством заключения договора доверительного управления имуществом.
Указание на невозможность использования доверительного управления в отношении концессионного соглашения объектом, которого являются объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения не ограничивается статьей 40 ФЗ №115.
Согласно подпункту 2 пункта 7 статьи 42 ФЗ №115 не допускается уступка права требования, перевод долга по концессионному соглашению в пользу иностранных физических и юридических лиц и иностранных структур без образования юридического лица, передача прав по концессионному соглашению в доверительное управление.
Учитывая буквальное толкование указанной нормы, передача прав по концессионному соглашению в доверительное управление не допускается не только иностранным, но и любым лицам.
Права концессионера заключаются в правах владения и пользования объектом концессионного соглашения. Указанные права схожи с правом аренды, которые в силу пункта 2 статьи 615 ГК РФ могут быть переданы только определенным образом.
В Информационном письме Президиума ВАС РФ [18] указано:
«Передача арендатором права аренды другому лицу может осуществляться лишь способами, предусмотренными пунктом 2 статьи 615 ГК РФ, то есть в порядке перенайма, внесения в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества или товарищества, внесения в качестве паевого взноса в производственный кооператив».
В соответствии со статьей 1012 ГК РФ по договору доверительного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя).
Согласно положению статьи 1014 ГК РФ учредителем доверительного управления является собственник имущества, а в случаях, предусмотренных статьей 1026 ГК РФ, другое лицо.
Статья 1026 ГК РФ предусматривает, что доверительное управление имуществом может быть также учреждено:
- вследствие необходимости постоянного управления имуществом подопечного;
- на основании завещания, в котором назначен исполнитель завещания (душеприказчик);
- по иным основаниям, предусмотренным законом.
Законодательство Российской Федерации не предусматривает возможность передачи в доверительное управление имущества переданного концессионеру по концессионному соглашению, а также прав пользования и владения по концессионному соглашению.
Более того, даже если предположить, что объект теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, переданный российской компании по концессионному соглашению, может быть передан по договору доверительного управления, то доверительный управляющий таким имуществом не будет являться стороной концессионного соглашения, поэтому предложенную за-
конодателем формулировку пункта 1 статьи 40 ФЗ №115 вряд ли можно назвать окончательной.
Исключение из возможных участников концессионного соглашения, которое заключено в отношении объекта теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также в отношении иных объектов жилищно-коммунального хозяйства является важным и необходимым шагом на пути развития правового регулирования концессионных соглашений в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
«С учетом стратегического характера и социальной направленности сферы жилищно-коммунального хозяйства следует исключить возможность привлечения иностранных инвесторов к заключению концессионных соглашений. Помимо модернизации объектов жилищно-коммунального хозяйства, целью концессии должны являться развитие и поддержка российского бизнеса, пополнение бюджета Российской Федерации за счет налогообложения доходов, полученных в рамках реализации концессионных соглашений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, защита интересов российской экономики и граждан Российской Федерации» [21, с. 31].
Необходимо отметить, что Минстроем России был разработан законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» [22], который так и не был внесен в Государственную Думу Российской Федерации.
В пояснительной записке к законопроекту указано, что законопроект вносит изменения ограничивающие участие иностранных инвесторов, а также юридических лиц, находящихся под контролем иностранных инвесторов, в конкурсе на право заключения концессионного соглашения в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства.
Не маловажным нововведением является условие о возможной трансформации договоров аренды в концессионные соглашения. Так, в пояснительной записки к законопроекту указано о возможности трансформации договоров аренды объектов коммунального комплекса в концессионные соглашения в случае, если у арендатора права владения или пользования возникли до 1 января 2015 года.
Однако, новая редакция ФЗ №115 предусматривает возможность такой трансформации только для соглашений заключенных в отношении объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а не в отношении всех объектов коммунального комплекса.
Согласно пункту 1 статьи 51 ФЗ №115 трансформация аренды в концессионное соглашение возможна при соблюдении одновременно следующих условий:
- объектом аренды является имущество, входящее в состав системы централизованного теплоснабжения, централизованной системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения;
- договор аренды заключен в установленном законом порядке;
- договор аренды заключен до 1 января 2015 года;
- отсутствует задолженность по арендной плате на день заключения концессионного соглашения.
Подводя итог обзору основных изменений в правовом регулировании концессионных соглашений в области жилищно-коммунального комплекса, хочется отметить о положительной тенденции и верно выбранном курсе развития законодательства в этой области.
Учитывая, что жилищно-коммунальный комплекс не ограничивается только объектами водопотребления,
водоснабжения и водоотведения, то предстоит большая работа по созданию и совершенствованию законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства на основе государственно-частного партнерства.
Список литературы:
1. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 03.07.2016)// «Собрание законодательства РФ», 07.08.2000, N 32, ст. 3340;
2. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (ред. от 06.07.2016)// «Парламентская газета», N 7-8, 15.01.2005;
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 03.07.2016)// «Собрание законодательства РФ», 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 16;
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016)//«Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823;
5. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О концессионных соглашениях»// «Собрание законодательства РФ», 25.07.2005, N 30 (ч. II), ст. 3126;
6. Федеральный закон от 03.07.2016 N 275-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях"//"Собрание законодательства РФ", 04.07.2016, N 27 (Часть I), ст. 4208;
7. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера-ции»//«Собрание законодательства РФ», 20.07.2015, N 29 (часть I), ст. 4350;
8. Федеральный закон от 30.12.2004 N 210-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»// «Собрание законодательства РФ», 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 36;
9. Федеральный закон от 30.12.2012 N 289-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"//"Российская газета", N 3, 11.01.2013;
10. Декрет СНК РСФСР от 23.11.1920 "Общие экономические и юридические условия концессий"// "Известия ВЦИК", N 265, 25.11.1920;
11. Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 12.04.1923 "О порядке сдачи губернскими (областными) исполнительными комитетами концессий на коммунальные пред-приятия"//"Известия ВЦИК", N 81, 14.04.1923;
12. Постановление СНК СССР от 27.12.1930 N 807 "Об организации концессионного дела"// "СЗ СССР", 1931, N 2, ст. 27;
13. Постановление СНК РСФСР от 03.03.1931 «О порядке заключения совнаркомами АССР, краевыми, (областными) исполкомами и горсоветами договоров подряда на строительные работы, а также концессионных договоров в области жилищного и коммунального хозяйства с иностранными фирмами»// «СУ РСФСР», 1931, N 15, ст. 169;
14. Постановление ГД ФС РФ от 21.09.2005 N 2214-IV ГД "О проекте Федерального закона N 51721-4 "Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания"// "Собрание законодательства РФ", 03.10.2005, N 40, ст. 3998;
15. Решением Комитета Государственной думы по вопросам местного самоуправления от 07 февраля 2008 года №5/4 по проекту Федерального закона №494557-4 «Об инвестиционных и концессионных соглашениях в сфере водопотребления, водоснабжения и водоотведения». Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс»;
16. Заключение Комитета по строительству и земельным отношениям от 06.03.2008 N 4 «По проекту Федерального закона N 494557-4 "Об инвестиционных и концессионных соглашениях в сфере водопотребле-ния, водоснабжения и водоотведения». Доступ из справ. -правовой системы «Консультант Плюс»;
17. Постановление ГД ФС РФ от 02.04.2008 N 282-5 ГД «О проекте Федерального закона N 494557-4 "Об инвестиционных и концессионных соглашениях в сфере водопотребления, водоснабжения и водоотведе-ния»//«Собрание законодательства РФ», 14.04.2008, N 15, ст. 1482;
18. Пункт 16 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 11.01.2002 N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой"// "Вестник ВАС РФ", N 3, 2002;
19. Постановление Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации №10062/10 от 23 ноября 2010 года по делу N А57-6986/2009;
20. Аксенов П.Н. «Формирование региональной системы управления жилищно-коммунальным комплексом в процессе его реформирования». Дис. д.э.н; Москва 2006, с. 26;
21. Ручкина Г.Ф, Петюкова О.Н., Демченко М.В., Ключникова Я.А., Венгеровский Е.Л. Правовое регулирование управления жилищно-коммунальным хозяйством / монография / под ред. д.ю.н., профессора Г.Ф. Ручкиной. - М.: Финансовый университет, 2016;
22. Текст законопроекта по состоянию на 20 апреля 2015 г. URL:http://regulation.gov.ru/projects#npa=36575.
Рецензия
на статью «Новеллы законодательного регулирования концессионных соглашений, заключенных в отношении объектов жилищно-коммунального комплекса» аспиранта кафедры гражданско-правовых дисциплин Московской академии экономики и права Кондрацкого Станислава Владимировича
Актуальность статьи и научная новизна определяются активным развитием государственно-частного партнерства в Российской Федерации в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее по тексту - «ЖКХ»).
Выявление особенностей сотрудничества партнеров в отношении объектов ЖКХ, как объектов, имеющих особое социальное значение, в период развития нормативной базы государственно-частного партнерства имеет особую актуальность и значимость.
Статья посвящена последним изменениям законодательства Российской Федерации в области регулирования концессионных соглашений в отношении объектов ЖКХ.
В статье проанализированы ключевые изменения законодательства в указанной области и изложена позиция автора о положительных и отрицательных аспектах таких изменений.
Автор подробно рассматривает объекты ЖКЖ, в отношении которых могут быть заключены концессионные соглашения и указывает на открытый перечень таких объектов. Исследуются «объект коммунальной инфраструктуры» и «объект коммунального хозяйства» и обосновывается идентичность указанных терми-
нов для целей заключения и исполнения концессионных соглашений.
В статье проанализирован ряд новых ограничений, таких как: исключение иностранного юридического лица из потенциальных концессионеров в отношении объектов ЖКХ; невозможность использования доверительного управления в отношении объекта ЖКХ, переданного концессионеру во владение и пользование по концессионному соглашению.
Автор касается вопроса о заключении концессионного соглашения в отношении незарегистрированного недвижимого имущества.
Теоретическая значимость проявляется в обобщении основных новелл законодательства, регулирующего заключение концессионных соглашений в сфере ЖКХ, что позволяет понять ступень эволюции законодательства в этой области и выявить наиболее проблемные аспекты для дальнейшего совершенствования правового регулирования исследуемой области.
Практическую значимость составляет анализ судебной практики по вопросу квалификации имущества, как объекта коммунального комплекса. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в качестве основы для внесения предложений по совершенствованию законодательства в исследуемой области.
Статья написана научным языком, автор использует специальную терминологию, новейшие и авторитетные источники.
Статья соответствует требованиям, предъявляемым к научным работам, и рекомендуется для публикации в открытой печати.
Научный руководитель доктор юридических наук, заместитель декана Юридического факультета по научной работе и международному сотрудничеству, профессор Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (Москва) Петюкова Оксана Николаевна
Оригинальность статьи - 83,59 %
