Новая редакция федерального закона "о техническом регулировании" шаг вперед в реализации реформы технического регулирования в России Текст научной статьи по специальности «Право»

= 10

Энергобезопасность в документах и фактах

Новая редакция Федерального закона "О техническом регулировании" -шаг вперед в реализации реформы технического регулирования в России

В.П. Шахин,

начальник научно-методического отдела ООО "Центрэнергостандарт"

В.И. Энговатов,

председатель Правления Региональной общественной организации "Товарищество электротехников", заслуженный энергетик РФ

Многолетний, сложный диалог бизнеса и власти о необходимости внесения принципиальных поправок в Федеральный закон "О техническом регулировании", принятый в 2002 году, принес результат: 01 мая 2007 года президент Российской Федерации подписал Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании".

Завершена большая совместная работа органов государственной власти, представителей российской промышленности, общественных организаций и объединений по приведению закона в соответствие с международными принципами и подходами в области технического регулирования, положениями соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле, по обеспечению преемственности работ по нормативному обеспечению целого ряда отраслей, по "размораживанию" ситуации с нормативным регулированием на переходный период.

Что принципиального нового предоставляет участникам реформы новая редакция Закона "О техническом регулировании"?

Закон адаптирован к нормам и требованиям ВТО. Из сферы действия закона выведены проблемы смежного законодательства: техники безопасности и охраны труда, вопросы санитарии и охраны окружающей среды. Эти проблемы решаться должны в рамках соответствующих законов.

Статья 1. п. 3. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на социальноэкономические, организационные, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реаби-

литационные меры в области охраны труда, государственные образовательные стандарты, положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг.

п. 4. Настоящий Федеральный закон не регулирует отношения, связанные с:

- применением мер по предотвращению возникновения и распространения массовых инфекционных заболеваний человека, профилактике и лечению заболеваний человека (за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции, в том числе лекарственным средствам, медицинской технике, пищевой продукции);

- применением мер охраны почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, мест туризма и массового отдыха населения.

Техническое регулирование - правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации,

хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо.

Принципиально разделены требования к характеристикам продукции и связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации,

Вся конкретика переносится в национальные стандарты, являющиеся доказательной базой выполнения требований технических регламентов. Перечень этих стандартов будет утверждаться Национальным органом по стандартизации Российской Федерации. Доказательством соответствия продукции требованиям регламента по безопасности будет ее соответствие требованиям национального или международного стандарта из этого перечня.

Статья 16. п. 9. Национальным органом по стандартизации до дня вступления в силу технического регламента утверждается, опубликовывается в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещается в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме перечень национальных стандартов и (или) сводов правил, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента.

В национальных стандартах и (или) сводах правил могут указываться требования технических регламентов, для соблюдения которых на добровольной основе применяются национальные стандарты и (или) своды правил.

Применение на добровольной основе национальных стандартов и (или) сводов правил является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения национальных стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании подтверждения соответствия национальным стандартам и (или) сводам правил.

При этом неприменение национальных стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов.

То есть соблюдение этих стандартов автоматически будет означать, что соблюдены и требования соответствующего технического регламента. Такой принцип презумпции соответствия полностью отвечает "новому подходу" к системе технического регулирования, принятому в Европе и рекомендованному к распространению ООН.

п. 10. В случае отсутствия национальных стандартов в целях обеспечения соблюдения требова-

ний технических регламентов к продукции, к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, разрабатываются своды правил.

Разработка и утверждение сводов правил осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий. Проект свода правил должен быть размещен в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме не позднее чем за шестьдесят дней до дня его утверждения. Порядок разработки и утверждения сводов правил определяется Правительством Российской Федерации.

Это непосредственно относится к нормативным документам в области электроэнергетики - Правилам устройств электроустановок зданий и сооружений, Правилам технической эксплуатации электроустановок потребителей, Рекомендациям по техническому проектированию электроустановок и др.

Сохранение всех конкретных показателей в стандартах позволит оперативно вносить изменения в соответствии с появлением новых технологий, материалов, изменений характеристик продукции.

Статья 7.п. 11. Правительством Российской Федерации до дня вступления в силу технического регламента утверждается перечень национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимых для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия. В случае отсутствия указанных национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технического регламента или объектам технического регулирования Правительством Российской Федерации до дня вступления в силу технического регламента утверждаются правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия.

Существенно уточнено использование стандартов

- ранее могли использоваться для разработки технических регламентов как международные так и национальные стандарты.

Статья 7. п. 8. Международные стандарты должны использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов, за исключением случаев, если такое использование признано невозможным вследствие климатических и географических особенностей Российской Федерации, технических и (или) технологических особенностей или по иным основаниям либо если Российская Федерация в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международных стандартов или отдельных их положений.

Национальные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов.

= 12 Энергобезопасность в документах и фактах

Закон позволяет принимать регламенты не только в виде федеральных законов, но и постановлениями правительства, что значительно ускорит этот процесс.

Статья 9. п.1. Технический регламент принимается федеральным законом или постановлением Правительства Российской Федерации в порядке, установленном, соответственно, для принятия федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации, с учетом положений настоящего Федерального закона. Исключено разделение технических регламентов на общие и специальные и понятие "исчерпывающие требования" к объектам технического регулирования.

Уточнено определение технического регламента.

Статья 2. Технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Определены конкретные требования к содержанию технического регламента.

Статья 7. п. 3. Технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента. Технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в том числе в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

п. 4. Технический регламент должен содержать требования к характеристикам продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, но не должен содержать требования к конструкции и исполнению, за исключением случаев, если из-за отсутствия требований к конструкции и исполнению с учетом степени риска причинения вреда не обеспечивается достижение указанных в пункте 1 статьи 6 настоящего Федерального закона целей принятия технического регламента.

Не ограничивается сфера применения технических регламентов.

Статья 9. п. 1. Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавли-

вают минимально необходимые требования, обеспечивающие:

- безопасность излучений;

- биологическую безопасность;

- взрывобезопасность;

- механическую безопасность;

- пожарную безопасность;

- промышленную безопасность;

- термическую безопасность;

- химическую безопасность;

- электрическую безопасность;

- ядерную и радиационную безопасность;

- электромагнитную совместимость;

- единство измерений;

- принципиальное добавление: "другие виды безопасности в целях, соответствующих пункту 1 статьи 6 настоящего Федерального закона".

Конкретизированы процедуры рассмотрения технических регламентов. В частности, правительство не может задерживать рассмотрение его Государственной Думой.

Статья 9. Внесенный в Государственную Думу проект федерального закона о техническом регламенте с приложением документов, указанных в настоящем пункте, направляется Государственной Думой в Правительство Российской Федерации. На проект федерального закона о техническом регламенте Правительство Российской Федерации в течение девяноста дней направляет в Государственную Думу отзыв, подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию. Проект федерального закона о техническом регламенте может быть рассмотрен Государственной Думой в первом чтении без отзыва Правительства Российской Федерации в случае, если отзыв Правительства Российской Федерации не был представлен в Государственную Думу в указанный срок.

Проект федерального закона о техническом регламенте, подготовленный ко второму чтению, направляется Государственной Думой в Правительство Российской Федерации не позднее чем за шестьдесят дней до рассмотрения указанного проекта Государственной Думой во втором чтении. На проект федерального закона о техническом регламенте Правительство Российской Федерации в течение шестидесяти дней направляет в Государственную Думу отзыв, подготовленный с учетом заключения экспертной комиссии по техническому регулированию. Проект федерального закона о техническом регламенте может быть рассмотрен Государственной Думой во втором чтении без отзыва Правительства Российской Федерации в случае, если отзыв Правительства Российской Федерации не был представлен в указанный срок.

Статья 9. п.1. До 1 января 2010 года должны быть приняты следующие первоочередные технические регламенты:

- О безопасности машин и оборудования;

- О безопасности низковольтного оборудования;

- О безопасности строительных материалов и изделий;

- О безопасности зданий и сооружений;

- О безопасности лекарственных средств;

- О безопасности лифтов;

- О безопасности электрических станций и сетей;

- О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением;

- Об электромагнитной совместимости;

- Об общих требованиях пожарной безопасности;

- О безопасности колесных транспортных средств;

- О безопасности медицинских изделий;

- О безопасности средств индивидуальной защиты;

- О безопасности химической продукции;

- О безопасности пищевых продуктов;

- О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе;

- О безопасности оборудования для взрывоопасных сред;

- О безопасности упаковки.

Федеральными законами могут быть приняты

также другие технические регламенты, разработанные и внесенные в Государственную Думу с соблюдением положений настоящего Федерального закона.

Установлено существо процедур, связанных с подтверждением соответствия объектов технического регулирования установленным требованиям. Статья 2.

- Схема подтверждения соответствия - перечень действий участников подтверждения соответствия, результаты которых рассматриваются ими в качестве доказательств соответствия продукции и иных объектов установленным требованиям;

- форма подтверждения соответствия - определенный порядок документального удостоверения соответствия продукции или иных объектов, проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров;

- подтверждение соответствия - документальное удостоверение соответствия продукции или иных объектов, проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров. Статья 18. Подтверждение соответствия осуществляется в целях:

- удостоверения соответствия продукции, проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализа-

ции и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, сводам правил, условиям договоров. Законом установлены формы подтверждения соответствия.

Статья 20. Подтверждение соответствия на территории Российской Федерации может носить добровольный или обязательный характер.

Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации.

Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в двух формах:

принятия декларации о соответствии (далее -декларирование соответствия); обязательной сертификации.

Статья 23. Обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента. Форма и схемы обязательного подтверждения соответствия могут устанавливаться только техническим регламентом с учетом степени риска недостижения целей технических регламентов. Декларация о соответствии и сертификат соответствия имеют равную юридическую силу независимо от схем обязательного подтверждения соответствия и действуют на всей территории Российской Федерации.

Статья 24. Декларирование соответствия осуществляется по одной из следующих схем:

- принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств;

- принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств, доказательств, полученных с участием органа по сертификации и (или) аккредитованной испытательной лаборатории (центра) (далее - третья сторона).

1. При декларировании соответствия заявителем может быть зарегистрированное в соответствии с законодательством Российской Федерации на ее территории юридическое лицо или физическое лицо в качестве индивидуального предпринимателя, либо являющееся изготовителем или продавцом, либо выполняющее функции иностранного изготовителя на основании договора с ним в части обеспечения соответствия поставляемой продукции требованиям технических регламентов и в части ответственности за несоответствие поставляемой продукции требованиям технических регламентов (лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя).

Круг заявителей устанавливается соответствующим техническим регламентом.

Схема декларирования соответствия с участием третьей стороны устанавливается в техническом регламенте в случае, если отсутствие третьей стороны приводит к недостижению целей подтверждения соответствия.

2. При декларировании соответствия на основании собственных доказательств заявитель самостоятельно формирует доказательственные материалы в целях подтверждения соответствия

= 14

Энергобезопасность в документах и фактах

продукции требованиям технических регламентов. В качестве доказательственных материалов используются техническая документация, результаты собственных исследований (испытаний) и измерений и (или) другие документы, послужившие мотивированным основанием для подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов. Состав доказательственных материалов определяется соответствующим техническим регламентом.

3. При декларировании соответствия на основании собственных доказательств и полученных с участием третьей стороны доказательств заявитель по своему выбору в дополнение к собственным доказательствам, сформированным в порядке, предусмотренном пунктом 2 настоящей статьи:

- включает в доказательственные материалы протоколы исследований (испытаний) и измерений, проведенных в аккредитованной испытательной лаборатории (центре);

- предоставляет сертификат системы качества, в отношении которого предусматривается контроль (надзор) органа по сертификации, выдавшего данный сертификат, за объектом сертификации.

4. Сертификат системы качества может использоваться в составе доказательств при принятии декларации о соответствии любой продукции, за исключением случая, если для такой продукции техническими регламентами предусмотрена иная форма подтверждения соответствия. Следует обратить внимание на переходные положения закона.

Статья 46. п. 1. Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:

- защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Очень существенным являются следующие дополнения:

11. До дня вступления в силу соответствующих технических регламентов Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти в целях, определенных пунктом 1 статьи 6 настоящего Федерального закона, в пределах своих полномочий вправе вносить в установленном порядке с учетом определенных настоящей статьей особенностей изменения в норматив-

ные правовые акты Российской Федерации, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов, федеральные органы исполнительной власти - в нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов.

Проекты нормативных правовых актов Российской Федерации и проекты нормативных документов федеральных органов исполнительной власти о внесении указанных изменений должны быть размещены в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме не позднее чем за шестьдесят дней до дня их принятия. Такие проекты, доработанные с учетом замечаний заинтересованных лиц, и перечень этих замечаний, полученных в письменной форме, направляются в экспертную комиссию по техническому регулированию, созданную в соответствии с положениями пункта 9 статьи 9 настоящего Федерального закона федеральным органом исполнительной власти, разрабатывающим такие проекты, не позднее чем за тридцать дней до дня их принятия. В состав экспертной комиссии по техническому регулированию на паритетных началах включаются представители данного федерального органа исполнительной власти, иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей. Решения об утверждении или отклонении таких проектов принимаются на основании заключения экспертной комиссии по техническому регулированию.

2. Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона обязательное подтверждение соответствия осуществляется только в отношении продукции, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации.

До дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательная оценка соответствия, в том числе подтверждение соответствия и государственный контроль (надзор), а также маркирование продукции знаком соответствия осуществляются в соответствии с правилами и процедурами, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации, и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, принятыми до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

3. Правительством Российской Федерации до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов утверждаются и ежегодно уточняются единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единый перечень продукции, подлежащей декларированию соответствия.

Предстоит большая работа по реализации новой редакции закона, в том числе:

- необходимо разобраться в методическом плане

с областью действия технических регламентов

и соответственно изменить правительственную программу разработки технических регламентов;

- провести анализ и коррекцию разработанных подзаконных актов и методических рекомендаций, методических документов, в том числе по применению национальных стандартов и сводов правил в качестве доказательной базы технических регламентов.

Даже в новой редакции закон остается весьма объемным и сложным документом.

Например, существуют группы вопросов, однозначные ответы на которые закон не дает.

Первая группа - место добровольной сертификации для подтверждения соблюдения требований технических регламентов при том, что соответствие стандартам и (или) сводам правил является таким доказательством.

В то же время осталось без изменения положение закона статьи 7 п.3 в части форм оценки соответствия: "Оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме". Вторая группа - как будут действовать существующие нормативные документы после 7 лет действия настоящего закона?

Статья 46. п.7. Технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых технические регламенты в указанный срок не были приняты, прекращают действие по его истечении.

71. По истечении срока, предусмотренного пунктом 7 настоящей статьи, технические регламенты разрабатываются в порядке, определенном настоящим Федеральным законом. Третья группа - почему-то исчезли вопросы охраны труда из перечня обязательных требований и из свода правил (статья 1 - в п.3. из сферы действия закона исключены организационные меры в области охраны труда, статья 2 - в составе свода правил отсутствуют технические правила, относящиеся к охране труда).

Четвертая группа - какова должна быть структура технических регламентов применительно к продукции и к процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации ?

Несомненно, что принятый закон еще потребует множества дополнений и уточнений, которые будут появляться в процессе его практического применения.

Российский союз промышленников и предпринимателей уже предложил свое участие в реализации реформы технического регулирования. Президент РСПП Александр Шохин обратился к первому вице-

премьеру России Дмитрию Медведеву и министру промышленности и энергетики Виктору Христенко с комплексом предложений по реализации реформы технического регулирования.

По мнению Шохина, программа мероприятий по реализации Закона в новой редакции должна носить комплексный характер и иметь приоритетность выполнения работ на срочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу.

С целью успешной реализации реформы РСПП, в частности, предлагает:

- провести анализ соответствия смежных законодательных актов Закона "О техническом регулировании" и внести в них необходимые изменения;

- разработать с участием российской промышленности первоочередные технические регламенты и регламенты по безопасности социально значимой продукции; при этом необходимо подготовить перечни национальных стандартов и сводов правил как доказательной базы выполнения указанных технических регламентов и предложения по внесению изменений в смежное с этими техническими регламентами законодательство;

- подготовить подзаконные акты для обеспечения работы Закона относительно структуры, порядка построения, изложения и содержания технических регламентов; порядка формирования перечней национальных стандартов и сводов правил как доказательной базы выполнения технических регламентов; порядка разработки и утверждения сводов правил и др.;

- разработать комплекс мер по активизации работ в области национальной и международной стандартизации; актуализации и гармонизации основополагающих национальных стандартов; созданию экономических мер по стимулированию участия бизнеса в разработке национальных стандартов; созданию условий для перехода на международные стандарты отечественных предприятий; развитию стандартизации на международном и межгосударственном уровне;

- активизировать участие России в Международной организации по стандартизации ISO, Международном форуме по аккредитации IAF, Международной организации по аккредитации лабораторий ILAC, Международной электротехнической комиссии IEC и Межгосударственного совета по стандартизации, метрологии и сертификации и его технических комитетах.

Также А.Шохин подчеркнул важность координации действий в промышленности для решения этой важной задачи. В настоящий момент РСПП готов участвовать в реализации реформы технического регулирования.

Уже сейчас РСПП совместно с отраслевыми объединениями промышленников готовит комплекс мер по ускорению реформы в ключевых отраслях промышленности.