CC BY
136
Раздел 6. Совершенствование правоохранительной практики
МАЙОРОВ В.И., доктор юридических наук, профессор, [email protected] Кафедра административной деятельности органов внутренних дел; Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, 625049, г. Тюмень, ул. Амурская, 75
MAYOROV V.I.,
Doctor of Legal Sciences, professor, [email protected] Chair of administrative activities of the internal affairs bodies; Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Amurskaya St. 75, Tyumen, 625049, Russian Federation
НОВАЯ ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА ПОВЫШЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ: ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ РАЗРАБОТКИ
Аннотация. Статья посвящена исследованию программно-целевого подхода как принципа обеспечения безопасности дорожного движения. Определено содержание данного подхода, изучен опыт реализации федеральных целевых программ, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения в Российской Федерации. Автором обоснована необходимость разработки новой федеральной программы повышения безопасности дорожного движения, даны рекомендации относительно цели, задач и основных направлений ее реализации. При формулировании задач новой программы предлагается учитывать специфику сферы дорожного движения, которое представляется социотехнической системой, включающей в себя комплекс взаимосвязанных элементов и подсистем. Выделены следующие направления обеспечения безопасности дорожного движения, заслуживающие особого внимания: улучшение дорог и дорожной инфраструктуры; совершенствование административно-правовых санкций за нарушения Правил дорожного движения Российской Федерации; модернизация системы управления обеспечением безопасности дорожного движения, совершенствование нормативной правовой базы.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения; программно-целевой подход; федеральная программа; административная ответственность; организация дорожного движения.
Для цитирования: Майоров В.И. Новая федеральная целевая программа повышения безопасности дорожного движения: целесообразность разработки // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2021. N 3 (57). С. 69-79.
NEW FEDERAL TARGET PROGRAM TO IMPROVE ROAD SAFETY: THE FEASIBILITY OF DEVELOPING
Annotation. The article is devoted to the study of the program-target approach as a principle of ensuring road traffic safety. The content of this approach is determined, the experience of implementing federal target programs aimed at ensuring road traffic safety in the Russian Federation has been studied. The author substantiates the need to develop a new federal program for improving road traffic safety, gives recommendations regarding the goal, objectives and main directions of its implementation. When formulating the tasks of the new program, it is proposed to take into account the specifics of the road traffic sphere, which is represented by a sociotechnical system that includes a complex of interrelated elements and subsystems. The author highlights the following directions for ensuring road traffic safety, which deserve special attention: improvement of roads and road infrastructure; improvement of administrative and legal sanctions for violations of the Traffic Rules of the Russian Federation; modernization of the road safety management system; improvement of the regulatory legal framework.
Keywords: road traffic safety; program-target approach; federal program; administrative responsibility; traffic management.
For citation: Mayorov V.I. New federal target program to improve road safety: the feasibility of developing // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2021. No 3 (57). P. 69-79.
Введение
Приоритет обеспечения безопасности дорожного движения как одного из важнейших направлений внутренней политики Российской Федерации обусловлен величиной социального, материального и демографического ущерба, который наносят дорожно-транспортные происшествия [1, с. 9].
К ведущим принципам обеспечения безопасности дорожного движения, закрепленным на законодательном уровне, относится программно-целевой подход (метод), предполагающий проведение специальных мероприятий на основе разработанных целевых программ. Как показывает опыт развитых стран мира с высоким уровнем автомобилизации, разработка и реализация государственных программ, направленных на повышение безопасности дорожного движения, способны привести к значительному снижению аварийности и смертности в дорожном движении.
В Российской Федерации в прошлом году завершила свое действие федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах». В июне 2019 г. на заседании Госсовета Президент Российской Федерации поручил Правительству Российской Федерации в срок до 1 декабря 2020 г. разработать и принять новую государственную программу обеспечения безопасности дорожного движения на 20212030 годы с целью снижения смертности и травматизма населения в результате дорожно-транспортных происшествий на автомобильных дорогах, а также повышения эффективности системы управления в области обеспечения безопасности дорожного движения*. Тем не менее по состоянию на август 2021 года указанная программа не была разработана и принята. Данный факт обусловливает необходимость научной разработки вопросов применения программно-целевого подхода для обеспечения безопасности дорожного движения с целью формулирования реко-
* Заседание Госсовета по вопросам развития сети автомобильных дорог и обеспечения безопасности дорожного движения от 26 июня 2019 г. // Президент России: официальный сайт. 11К1_: http://www.kremlin.ru
мендаций по составлению новой программы повышения безопасности дорожного движения.
Описание исследования
В научной литературе наряду с понятием программно-целевого подхода используются термины «программный метод» и «программно-целевой метод».
Программно-целевой метод - это способ решения крупных и сложных социально-экономических проблем посредством выработки и принятия органами управления (с привлечением участников, исполнителей) системы взаимоувязанных программных мер, направленных на достижение целей, связанных с устранением, подавлением, смягчением возникшей проблемы [2, с. 72].
Целесообразность использования данного метода для разрешения комплексных государственных проблем не вызывает сомнений, поскольку он позволяет, во-первых, соотнести имеющиеся ресурсы с наиболее актуальными целями развития; во-вторых, добиться их скоординированного (в пространстве и времени) использования; в-третьих, оценить эффективность управленческих решений и обеспечить контроль за ходом их реализации [3, с. 36].
Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»** программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения отнесен к принципам данной деятельности (ст. 3).
За последние 15 лет в Российской Федерации были реализованы две федеральные государственные программы, направленные на повышение безопасности дорожного движения, - в периоды с 2006 по 2012 год и с 2013 по 2020 год. Результаты осуществления федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах»*** показали, что использование программно-целевых методов управления способно зна-
** Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 50. Ст. 4873.
*** Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах: федер. целевая программа: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февр. 2006 г. N 100 // Там же. 2006. N 9. Ст. 1020.
чительно улучшить ситуацию с дорожно-транспортной аварийностью в Российской Федерации. В ходе реализации этой программы приоритетными стали следующие направления: предупреждение опасного поведения участников дорожного движения, профилактика детского дорожно-транспортного травматизма, развитие системы оказания помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях, совершенствование условий движения транспортных средств и повышение безопасности пешеходов.
Работа по обеспечению безопасности дорожного движения проводилась как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Во всех субъектах Российской Федерации и в большинстве муниципальных образований были приняты и реализовывались соответствующие программы. Таким образом, было положено начало формированию единых подходов к снижению ущерба, наносимого государству и обществу последствиями дорожно-транспортных происшествий, на существующих уровнях управления - федеральном, региональном и местном.
Итогом реализации программных мероприятий стало сокращение к концу 2012 года количества погибших в дорожно-транспортных происшествиях на 18,9 %. В количественном выражении этот показатель снизился с 34 506 человек в 2004 году до 27 991 человека в 2012 году*.
На следующем этапе была принята федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах»** (далее - Программа). В данном документе провозглашалось, что дальнейшее применение программно-целевого метода в качестве основы государственного управления в области обеспечения безопасности до-
* См.: О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах»: постановление Правительства Российской Федерации от 3 окт. 2013 г. N 864 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo.gov.ru
** Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах: федер. целевая про-
грамма: утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 3 окт. 2013 г. N 864.
рожного движения позволит обеспечить эффективное продолжение решения существующих проблем.
Первоначально цель Программы была сформулирована как сокращение смертности от дорожно-транспортных происшествий к 2020 году на 8 тыс. человек (28,82 %) по сравнению с 2012 годом. Тем не менее в результате значительного снижения уровня смертности в дорожно-транспортных происшествиях (далее - ДТП) за последние шесть лет Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2020 г. N 703 «О внесении изменений в федеральную целевую программу "Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах"» указанная цель была скорректирована: «сокращение смертности от дорожно-транспортных происшествий к 2020 году на 42,8 % (почти 12 тыс. человек) по сравнению с 2012 годом»***. Этим же Постановлением в текст Программы были внесены и другие изменения, касающиеся достижения различных индикаторов и показателей ее реализации.
Приведенные факты свидетельствуют об успешности применения программно-целевого метода в обеспечении безопасности дорожного движения, благодаря которому удалось значительно снизить смертность на дорогах, превысив ожидаемые показатели. Вместе с тем в области безопасности дорожного движения продолжает сохраняться немалое количество проблем, а показатели социального и транспортного риска в Российской Федерации все еще значительно превышают аналогичные показатели в развитых странах. На основании этого, а также во исполнение указанного выше поручения Президента Российской Федерации считаем необходимым принятие очередной федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения».
Промедление в принятии данной программы детерминировано влиянием ряда факторов: пандемия коронавируса СОУЮ-19, заметно отодвинувшая вступление в силу ряда нормативных правовых актов в 2020-2021 годах; продолжающаяся
*** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. N 21. Ст. 3283.
реформа контрольно-надзорной деятельности и законодательства об административной ответственности; необходимость согласования новой программы со Стратегией безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018-2024 годы (далее - Стратегия), Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 443-Ф3 «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон об организации дорожного движения) и др. В настоящее время отсутствует информация о процессе разработки новой программы, в том числе на официальном сайте государственных программ в сети Интернет*. Таким образом, с начала 2021 года на федеральном уровне обеспечения безопасности дорожного движения в плане реализации программных мероприятий наблюдается некий вакуум. Это следует оценить отрицательно, особенно ввиду постоянного акцентирования внимания на проблеме безопасности дорожного движения Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
Следует отметить, что в настоящее время действует национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги», включающий четыре федеральных проекта: дорожная сеть; общесистемные меры развития дорожного хозяйства; безопасность дорожного движения; автомобильные дороги Минобороны России. Федеральный проект, посвященный безопасности дорожного движения, безусловно, имеет большое значение для снижения аварийности и смертности на автодорогах, однако предусмотренные им мероприятия охватывают фрагментарные направления воздействия в сфере дорожного движения.
Кроме того, национальные проекты и целевые программы представляют собой различные инструменты проведения государственной политики. «Целевые программы сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных, научно-технических и инновационных проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти»**.
В свою очередь, национальные проекты имеют более конкретный и ограниченный во времени характер, они направлены на «достижение целей и целевых показателей, выполнение задач, определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года"»***. Следовательно, несмотря на существование национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», для обеспечения реализации принципа программно-целевого подхода требуется разработка федеральной программы повышения безопасности дорожного движения, рассчитанной на долгосрочный период.
Новая программа должна соответствовать последним изменениям законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения, и в особенности Стратегии, так как последняя является «основой для формирования и реализации государственной политики в области безопасности дорожного движения»****.
* В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» разработка и согласование проекта государственной программы осуществляются в электронном виде с использованием аналитической информационной системы обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти, размещенной в сети Интернет (www.programs.gov.ru).
** О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»: постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 28. Ст. 2669.
*** Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 31 окт. 2018 г. N 1288 // Официальный интернет-портал правовой информации. 11К1_: http://www.pravo.gov.ru
**** Об утверждении Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018-2024 годы: распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 янв. 2018 г. N 1-р // Там же.
При разработке новой программы обеспечения безопасности дорожного движения особенно важно верное формулирование ее цели и задач. Целевая направленность - ключевой принцип программно-целевого подхода. В процессе осуществления запланированных мероприятий следует четко понимать направленность необходимых изменений. Соответственно, цель должна быть задана таким образом, чтобы позволить оценить достижение намеченного результата программных действий.
Как верно подмечает Б.А. Райзберг, анализируя содержание программно-целевого подхода, его суть заключается «с одной стороны, в обязательном наличии выраженной целевой ориентации намечаемых действий и, с другой стороны, в организации совокупности таких действий, подчинении их определенной логике, сведении в упорядоченную систему, увязанную в пространстве и времени, что собственно и придает намечаемым мерам программный характер» [4, с. 8].
Если рассматривать Стратегию безопасности дорожного движения, то в данном документе обозначены такие цели, как «повышение безопасности дорожного движения, а также стремление к нулевой смертности в ДТП к 2030 году»*.
Согласно Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации** цель государственной программы должна отвечать следующим критериям:
1) специфичность (цель должна соответствовать сфере реализации государственной программы);
2) конкретность (не допускаются размытые (нечеткие) формулировки, допускающие произвольное или неоднозначное толкование);
3) измеримость (достижение цели можно проверить);
* См.: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
** Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации: приказ Минэкономразвития России от 16 сент. 2016 г. N 582. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4) достижимость (цель должна быть достижима за период реализации государственной программы);
5) релевантность (соответствие формулировки цели ожидаемым конечным результатам реализации программы).
Достижение указанной в Стратегии цели - нулевой смертности в ДТП к 2030 году представляется достаточно проблематичным. Анализ статистических данных показывает, что начиная с 2016 года показатель смертности в ДТП в России снижается в среднем на 1 тыс. человек в год (в 2016 году погибли 20 308 человек; в 2017 году - 19 088 человек; в 2018 году - 18 214 человек; в 2019 году - 17 185 человек; в 2020 году - 16 152 человека) ***. При условии сохранения этой положительной динамики смертность в ДТП к 2030 году может достигнуть 5-6 тыс. человек в год, и этот прогноз является более чем благоприятным, учитывая, что по мере применения каких-либо мер их эффективность со временем снижается.
Следовательно, полностью исключить смертность в автоавариях в указанные сроки все же невозможно, поэтому поставленная в Стратегии цель не отвечает критерию достижимости. Весьма показательным примером в данном отношении могут служить страны Европы, в которых массовая автомобилизация началась значительно раньше, чем в России. В связи с этим они были вынуждены разрабатывать и совершенствовать меры по обеспечению безопасности дорожного движения и добились в этой области немалых успехов. На сегодняшний день странами с наиболее низким уровнем показателя социального риска (смертности в ДТП на 100 тыс. населения) в диапазоне 2-2,2 являются Швеция, Норвегия, Швейцария****. Для достижения подобного результата им понадобились десятки лет и проведение системной целенаправленной политики по снижению аварийности.
*** Сведения о показателях состояния безопасности дорожного движения // Госавтоинспекция: официальный сайт. URL: http://stat. gibdd.ru
**** Организация экономического сотрудничества и развития: официальный сайт. URL: https://stats.oecd.org
Таким образом, в отсутствие какого-либо научного обоснования возможности достижения нулевой смертности в ДТП в поставленные сроки, без учета мировой практики деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения и динамики сокращения смертности в автоавариях установление цели в виде исключения смертности в ДТП к 2030 году является преждевременным. На основании этого полагаем, что в программе обеспечения безопасности дорожного движения на 2021-2030 годы должна быть установлена цель в виде сокращения числа погибших в ДТП максимум на 50-60 % от показателя 2020 года.
Кроме того, Стратегия разработана до 2024 года, а значит, по временным рамкам охватывает менее половины периода реализации программы. В связи с этим, несмотря на то, что программа должна соответствовать Стратегии, следует осуществлять разработку ее основных положений с точки зрения долгосрочной перспективы.
Достижение цели обеспечивается за счет решения задач государственной программы. Как определено в Методических указаниях по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, «сформулированные задачи должны быть необходимы и достаточны для достижения соответствующей цели и охватывать все сферы реализации государственной программы».
В ранее действовавшей Программе сформулированные задачи коррелировали с основными направлениями реализации Стратегии.
Вместе с тем в Стратегии также сделан акцент на развитии организации дорожного движения, совершенствовании управления обеспечением безопасности дорожного движения. Полагаем, что роль организации дорожного движения в обеспечении безопасности дорожного движения была подчеркнута в связи с принятием Закона об организации дорожного движения. Эффективность мероприятий по организации дорожного движения для повышения его безопасности не раз отмечалась в научной литературе [5, с. 6-7]. В связи с этим урегулирование на законодательном уровне организации дорожного движения как самостоятельной деятельности долж-
но оказать существенное влияние на процесс обеспечения безопасности дорожного движения.
При формулировании задач новой программы обеспечения безопасности дорожного движения необходимо учитывать и специфику сферы дорожного движения. Дорожное движение является социотехни-ческой системой, включающей в себя комплекс взаимосвязанных элементов и подсистем. Структуру сферы дорожного движения можно охарактеризовать следующим образом. На ее нижнем уровне находится подсистема, функционирование которой непосредственно обеспечивает удовлетворение транспортной потребности, а именно пространственное перемещение людей и грузов. Субъектом управления в этой подсистеме являются участники дорожного движения, объектом - технический комплекс «транспортные средства - улично-дорожная сеть» [6, с. 117].
Существование подсистемы удовлетворения транспортной потребности и процесс ее функционирования возможны только как результат деятельности подсистемы второго уровня - подсистемы подготовки и обслуживания дорожного движения. Она включает в себя предприятия, организации, учреждения, деятельность которых связана с созданием условий дорожного движения, а значит, и с обеспечением безопасности участников дорожного движения. Результат функционирования данной подсистемы выражается в определенном состоянии улично-дорожной сети, транспортных средств, уровне подготовки участников дорожного движения.
На третьем, высшем уровне находится подсистема, образуемая органами исполнительной власти, которые реализуют функции государственного управления отраслевого и межотраслевого характера по отношению к подсистемам первого и второго уровней. Функционирование данной подсистемы обеспечивает: 1) подготовку и принятие в пределах компетенции нормативных актов; 2) конкретную организацию деятельности субъектов «обслуживающей» подсистемы. От эффективности этой работы зависит качество работы субъектов второго уровня и в конечном итоге уровень дорожно-транспортного травматизма [7, с. 50].
В новой программе обеспечения безопасности дорожного движения необходимо предусмотреть круг задач, оказывающих комплексное воздействие на все перечисленные подсистемы дорожного движения. Это особенно актуально в отношении подсистемы подготовки и обслуживания дорожного движения, так как традиционно объектом внимания управляющих органов при разработке мер повышения безопасности дорожного движения являются участники дорожного движения, а вклад иных субъектов в формирование дорожно-транспортной обстановки недооценивается.
Несомненно, результат обеспечения безопасности дорожного движения в виде качественного состояния безопасности участников движения во многом детерминирован «правильностью выбора и проведения мероприятий, направленных на снижение аварийности» [8, с. 57].
На наш взгляд, особого внимания заслуживают следующие направления обеспечения безопасности дорожного движения:
1. Улучшение дорог и дорожной инфраструктуры. Данное направление должно реализовываться в рамках совместной деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, организации дорожного движения и организации дорожной деятельности. Углубляющийся разрыв между темпами автомобилизации и развития улично-дорожной сети в Стратегии безопасности дорожного движения отнесен к одному из рисков безопасности дорожного движения.
Наряду с неоспоримыми положительными сторонами автомобилизации как явления (удовлетворение транспортной потребности в перемещении людей и грузов, повышение мобильности и качества жизни граждан, их экономической активности) следует выделить и ее негативное влияние, прежде всего на состояние окружающей среды и аварийности на дорогах. Как уже отмечалось, существенной проблемой является диспропорция между ростом парка транспортных средств и развитием улично-дорожной сети, особенно ощутимая в городах, где дорожное строительство ограничивается не только финансовыми возможностями, но и существующими планировкой и застройкой [9, с. 101].
Все это приводит к росту транспортных издержек, ухудшению работы городского пассажирского транспорта, загрязнению окружающей среды, увеличению количества ДТП.
Ежегодно фиксируется значительное количество ДТП, на месте которых выявлены нарушения эксплуатационных требований к состоянию автомобильных дорог и железнодорожных переездов по условиям обеспечения безопасности дорожного движения, а также нарушения установленных требований к техническим средствам организации дорожного движения. Так, в 2020 году было совершено 48 879 таких ДТП, что составило 34 % от общего количества дорожных аварий. В указанных ДТП погибли 4996 человек, были ранены 61 294 человека. Наибольшее число нарушений требований к техническим средствам организации дорожного движения в местах ДТП (более 50 %) составляет отсутствие дорожной разметки; второе по массовости нарушение (более 20 %) - отсутствие дорожных знаков; недостатки зимнего содержания составили более 10 % от всех выявленных нарушений обязательных требований*.
Таким образом, неблагоприятные дорожные условия и неправильное применение технических средств организации дорожного движения влияют на ухудшение состояния безопасности дорожного движения. Следовательно, работа по поддержанию соответствия состояния автодорог эксплуатационным требованиям должна вестись непрерывно и на системной основе.
2. Совершенствование административно-правовых санкций за нарушения Правил дорожного движения Российской Федерации (далее - Правила дорожного движения). На 2021 год было запланировано обновление законодательства об административных правонарушениях, однако опубликованный в 2020 году проект нового КоАП РФ вызвал критику как со стороны граждан, так и со стороны экспертов и государственных деятелей. Большое ко-
* Сведения о показателях состояния безопасности дорожного движения // Госавтоинспекция: официальный сайт. URL: http: //stat. gibdd.ru
личество замечаний касалось штрафов за нарушения Правил дорожного движения, которые в ряде случаев были значительно увеличены, в частности, за превышение скорости движения, отказ от медицинского освидетельствования на состояние опьянения и др.
В итоге в Правительстве Российской Федерации и МВД России отказались от идеи повышения действующих санкций за нарушения Правил дорожного движения. Однако полагаем, что усиление и, прежде всего, дифференциация ответственности в этой области все же являются достаточно эффективными мерами обеспечения безопасности дорожного движения. Кроме того, в ряде документов стратегического планирования, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, предусмотрены меры повышения административной ответственности (национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги»; Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018-2024 годы; Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и др.). Это следует принимать во внимание при доработке проекта нового КоАП РФ. При этом выбор конкретных правонарушений, требующих ужесточения санкций, должен быть научно обоснованным и опирающимся на статистические показатели.
Например, ежегодно статистические данные Госавтоинспекции в области безопасности дорожного движения показывают, что наибольшее количество смертельных случаев в ДТП наблюдается при выезде на встречную полосу движения, наезде на пешехода, если участниками были находившиеся в состоянии опьянения водители*. Среди данных нарушений лишь управление транспортным средством в состоянии опьянения характеризуется высоким размером санкций - штрафом в размере 30 тыс. рублей с лишением пра-
* Сведения о показателях состояния безопасности дорожного движения // Госавтоин-
спекция: официальный сайт. URL: http://stat. gibdd.ru
ва управления транспортными средствами на срок от полутора до двух лет (ст. 12.8 КоАП РФ). В свою очередь, за выезд на полосу, предназначенную для встречного движения, в нарушение Правил дорожного движения наказанием по ч. 4 ст. 12.15 КоАП РФ является штраф в размере 5 тыс. рублей или лишение права управления транспортными средствами на срок от четырех до шести месяцев, по ч. 5 ст. 12.15 КоАП РФ (за повторное совершение рассматриваемого нарушения) - лишение права управления транспортными средствами сроком на один год. Учитывая, что количество погибших в ДТП, сопровождающихся выездом автомобиля на встречную полосу движения, на протяжении последних лет составляет более 20 % от общего количества погибших (2015 год - 4600 человек; 2016 год - 4847 человек; 2017 год - 4329 человек; 2018 год -3813 человек; 2019 год - 3478 человек), санкции за это нарушение Правил дорожного движения представляются слишком мягкими.
Кроме того, к летальным исходам в результате ДТП часто приводят наезды на пешеходов, совершаемые из-за нарушения Правил дорожного движения как водителями транспортных средств, так и самими пешеходами. В 2020 году произошло 38 738 ДТП с наездом на пешехода, в которых погибли 4385 человек, 36 266 пострадали**.
В КоАП РФ имеется несколько статей (ст.ст. 12.29, 12.30), позволяющих привлечь к ответственности за нарушение Правил дорожного движения пешехода или иного участника дорожного движения (помимо водителя). Вместе с тем статистика выявляемых нарушений Правил дорожного движения показывает, что большинство из них совершается водителями, но не в связи с законопослушностью других категорий участников дорожного движения, а по причине высокой латентности совершаемых ими правонарушений. В настоящее время отсутствуют эффективные механизмы привлечения к ответственности пешеходов, нарушающих Правила дорожного движения, если их действия не приводят к ДТП. По справедливому замечанию
См.: Там же.
**
П.В. Молчанова, учитывая предоставляемые пешеходам приоритеты в дорожном движении, целесообразно подходить более объективно к оценке их поведения в дорожном движении и, соответственно, к назначению наказаний [10, с. 223].
В связи с этим полагаем, что нарушения Правил дорожного движения пешеходами представляют прямую опасность прежде всего для самих нарушителей. Следовательно, применяемые к ним административно-правовые санкции должны соответствовать этой опасности и оказывать превентивное воздействие на участников дорожного движения. Повышение штрафов за нарушение Правил дорожного движения для пешеходов способно повысить законопослушность последних и в конечном итоге - уровень безопасности дорожного движения.
3. Модернизация системы управления обеспечением безопасности дорожного движения, совершенствование нормативной правовой базы. По мнению В.Э. Клявина, снижение аварийности требует комплексного подхода к проблеме управления безопасностью дорожного движения, в рамках которого должна осуществляться совместная и скоординированная работа многих секторов (транспорта, полиции, здравоохранения, образования, средств массовой информации) [11, с. 37]. Наличие значительного количества субъектов, участвующих в обеспечении безопасности дорожного движения, ставит на первый план проблему координации их деятельности, придания ей системного характера, а также оптимального разграничения компетенции. Тем не менее в настоящее время для действий субъектов обеспечения безопасности дорожного движения свойственны разрозненность, отсутствие единой цели, преследование ведомственных интересов.
Необходимость модернизации государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения уже длительное время обсуждается учеными-административистами [12; 13], однако за последние десятилетия в структуре данной системы не произошло кардинальных изменений. Отдельные корректировки в виде перераспределения или сокращения полномочий некоторых управляющих ор-
ганов (например, изъятие из компетенции Госавтоинспекции функций по проведению технического осмотра транспортных средств) оказали даже негативное влияние на состояние безопасности дорожного движения, вызвав необходимость реализации противоположных мер и усиления государственного контроля в области технического состояния транспортных средств.
Нормативно-правовая база обеспечения безопасности дорожного движения в России также не является совершенной - многие ее недостатки становились предметом наших исследований [1; 9]. Существуют проблемы устаревания норм, наличия коллизий и недочетов, бессистемности в развитии как федерального, так и регионального законодательства в области безопасности дорожного движения. Учитывая важность обеспечения безопасности дорожного движения как одной из приоритетных государственных задач, оптимизация правового регулирования деятельности в этой сфере должна быть включена в направления реализации целевых программ.
Заключение
Для обеспечения комплексного подхода к решению проблемы обеспечения безопасности дорожного движения назрела необходимость разработки и принятия новой федеральной государственной программы в указанной области. При ее разработке следует принять во внимание опыт реализации ранее действовавших программ, статистику дорожно-транспортной аварийности, результаты отечественных и зарубежных научных исследований в сфере дорожного движения. Цель и задачи новой программы повышения безопасности дорожного движения должны отвечать критериям релевантности и системности, учитывать специфику сферы дорожного движения. К основным направлениям реализации программы следует отнести как уже рассмотренные в статье меры повышения ответственности за некоторые нарушения Правил дорожного движения, совершенствование организации дорожного движения, модернизацию управляющей системы безопасности дорожного движения, так и расширение контроля за дея-
тельностью юридических лиц - субъектов обслуживающей подсистемы дорожного движения, которое в рамках парадигмы реформы контрольно-надзорной деятельности может заключаться в усилении про-
филактической работы, дифференциации критериев риска при применении риск-ориентированного подхода, реализации стимулирующих мер для добросовестных субъектов.
Список литературы
1. Майоров В.И., Иванова С.И. Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018-2024 годы: основные риски // Административное право и процесс. 2018. N 11. С. 9-14.
2. Лукьяненко З.Б., Югова Н.В. Программно-целевой метод в государственном управлении бюджетной сферой // ARS ADMINISTRANDI. 2014. N 2. С. 72-78.
3. Прокофьев С.Е. Программный подход в государственном управлении: проблемы и пути их решения // Муниципальная академия. 2016. N 3. С. 35-40.
4. Райзберг Б.А. Целевые программы в системе государственного управления экономикой: монография. 2-е изд. Москва, 2016. 268 с.
5. Дингес Э.В. Методы планирования и оценки эффективности мероприятий по повышению безопасности дорожного движения: монография. Москва: МАДИ, 2016. 140 с.
6. Майоров В.И. Актуальные проблемы административной ответственности в сфере дорожного движения // Актуальные проблемы административной ответственности: материалы VIII всерос. науч.-практ. конф., г. Омск, 29 мая 2015 г. Омск: Омская юрид. акад., 2015. С. 114-123.
7. Майоров В.И. Дорожное движение как сфера общественных отношений // Теория и практика административного права и процесса: материалы X Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти профессора
B.Д. Сорокина (Небугские чтения), пос. Небуг Туапсинского района Краснодарского края, 1-4 октября 2015 г. /отв. ред. В.В. Денисенко, С.Г. Денисенко. Челябинск: Цицеро, 2016. С. 45-50.
8. Аксенов В.А., Попова Е.В., Дивочкин О.А. Экономическая эффективность рациональной организации дорожного движения. Москва: Транспорт, 1987. 128 с.
9. Создание системы управления рисками в сфере обеспечения безопасности дорожного движения: монография / В.И. Майоров, С.В. Горовенко, А.К. Костылев [и др.]. Челябинск: Цицеро, 2018. 132 с.
10. Молчанов П.В. Административно-правовое обеспечение безопасности дорожного движения в Российской Федерации. Москва, 2019. 248 с.
11. Клявин В.Э. Разработка научных методов повышения уровня системной безопасности дорожного движения: дис. ... д-ра техн. наук. Липецк, 2017. 331 с.
12. Бахаев А.А. Деятельность органов государственного управления по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Сер.: Право. 2009. N 6. С. 64-68.
13. Затолокин А.А. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения как самостоятельная система и часть системы национальной безопасности России // Общество и право. 2016. N 4.
C. 158-160.
References
1. Mayorov V.I., Ivanova S.I. Road safety strategy in the Russian Federation for 2018-2024: main risks. Administrative law and process, 2018, no. 11, pp. 9-14. (In Russ.).
2. Luk'yanenko Z.B., Yugova N.V. Target-programmed method in public administration of the budgetary sphere. ARS ADMINISTRANDI, 2014, no. 2, pp. 72-78. (In Russ.).
3. Prokof'ev S.E. Programmatic approach in public administration: problems and ways to solve them. Municipal Academy, 2016, no. 3, pp. 35-40. (In Russ.).
4. Rayzberg B.A Targeted programs in the system of state management of the economy. Moscow, 2016. 268 p. (In Russ.).
5. Dinges E.V. Methods for planning and evaluating the effectiveness of measures to improve road safety. Moscow, MADI Publ., 2016. 140 p. (In Russ.).
6. Mayorov V.I. Actual problems of administrative responsibility in the field of road traffic. Actual problems of administrative responsibility. Omsk, Omsk Law Academy, 2015. Pp. 114-123. (In Russ.).
7. Mayorov V.I. Road traffic as a sphere of public relations. Theory and practice of administrative law and process. Chelyabinsk, Tsitsero Publ., 2016. Pp. 45-50. (In Russ.).
8. Aksenov V.A., Popova E.V., Divochkin O.A. Economic efficiency of rational organization of traffic. Moscow, Transport Publ., 1987. 128 p. (In Russ.).
9. Mayorov V.I., Gorovenko S.V., Kostylev A.K. [i dr.]. Creation of a risk management system in the field of road safety. Chelyabinsk, Tsitsero Publ., 2018. 132 p. (In Russ.).
10. Molchanov P.V. Administrative and legal support of road safety in the Russian Federation. Moscow, 2019. 248 p. (In Russ.).
11. Klyavin V.E. Development of scientific methods for increasing the level of systemic road safety. Doct. Diss. Lipetsk, 2017. 331 p. (In Russ.).
12. Bahaev A.A. The activities of government bodies to improve the legislation of the Russian Federation in the field of road safety. Bulletin of the South Ural State University. Series: Right, 2009, no. 6, pp. 64-68. (In Russ.).
13. Zatolokin A.A. State system for ensuring road safety as an independent system and part of the national security system of Russia. Society and Law, 2016, no. 4, pp. 158-160. (In Russ.).
