CC BY
138
Дмитриев Сергей Николаевич
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России (е-mail: [email protected])
Новации в правовом регулировании транспортной безопасности
В статье рассматриваются проблемы и базовые принципы транспортной безопасности, а также новации в ее правовом регулировании. Констатируется, что требования и предписания в современном транспортном законодательстве не должны создавать необоснованных препятствий для осуществления перевозок людей и грузов, работы экипажей транспортных средств и служб обеспечения транспортного процесса.
Ключевые слова: транспортная безопасность, законодательство в области транспорта, новейшие требования и предписания, меры безопасности и процедуры.
S.N. Dmitriev, Doctor of Law, Professor, Professor of a Chair of Administrative Activity and Traffic Safety of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; е-mail: [email protected]
Innovations in legal regulation of transport security
The article deals with problems and basic principals of the transport security and new requirements in the transport laws. Security measures and procedures in the transport sector shall applied at the transport facility in such a manner as to cause a minimum of interference with, or delay to, passengers, vehicles, vehicles personnel and goods and services.
Key words: transport security, transport laws, new requirements and provisions, security measures and procedures.
Недавние взрывы в Волгограде, Бостоне и в других точках мира демонстрируют утопичность сложившейся системы обеспечения так называемой транспортной безопасности (далее - ТБ). Если исходить из ее современной трактовки в отечественной системе нормативно-правового регулирования, то она не является, строго говоря, транспортной [1; 2; 3; 4]. Безусловно, террористов всегда привлекает возможность использования дополнительного ресурса - кинетической энергии движущихся транспортных средств (далее - ТС) и обруша-ющихся при взрыве объектов (например, высотных сооружений). Но прежде всего они ставят задачу вызвать своими действиями широкий общественный резонанс, который максимален лишь в случае одновременной гибели множества людей. Подобный результат относительно просто достигается проведением терактов в локальных людских скоплениях. В свою очередь, последние - повсеместный и перманентный атрибут современных форм организации жизнедеятельности от Нью-Йорка до Верхоянска (население концентрируется в общественном транспорте, магазинах, рынках, учебных заве-
дениях, на спортивных соревнованиях, а также на множестве других объектов, не являющихся предметами специальной охраны).
Вместе с тем, судя по отчетам Минтранса России и других ведомств, созданная у нас система ТБ успешно развивается и действует эффективно. В органах исполнительной власти даже формировалась устойчивая иллюзия, что в этом отношении мы идем от хорошего к лучшему. Но это далеко не так. Новейшая редакция Федерального закона «О транспортной безопасности» (далее - ФЗ о ТБ) в значительной части сводит на нет не только утвержденные недавно и весьма прогрессивные способы охраны объектов транспортной инфраструктуры (далее - ТИ) (например, в Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» недавно были внесены изменения, согласно которым владельцы объектов ТИ получили право отказаться от относительно дорогостоящих услуг подразделений ведомственной и вневедомственной охраны), но и способствует дальнейшему отрыву немалых людских, мате-
259
риальных и финансовых ресурсов из сектора реальной экономики и других сфер, в тысячи раз более весомых с точки зрения сохранения жизни и здоровья людей, таких как безопасность движения ТС, борьба с преступностью, защита окружающей среды, решение проблем беженцев из Украины и т.п.
Следует признать, что дополнения и изменения, внесенные в ФЗ о ТБ, противоречат принципам, провозглашенным в нем ранее, таким как «соблюдение баланса интересов личности, общества и государства», «интеграция в международные системы безопасности» [5, ст. 3]; «право субъекта ТИ возлагать на персонал обязанности по обеспечению ТБ в объеме, не препятствующем исполнению служебных обязанностей, связанных с обеспечением безопасности перевозок» [5, ч. 4 ст. 4] и др. Вопреки ожиданиям, новый вариант закона не претерпел изменений в части устранения чрезмерно широких трактовок таких понятий, как «акт незаконного вмешательства - противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий» (далее - АНВ) [5, ч. 1 ст. 1]. Теперь при желании к последним можно причислить тысячи деяний (проход и проезд по территории объекта, передачу его сотрудникам вполне безобидных вещей бытового характера, любые ДТП, мелкие кражи, распитие пива и пр.,) а также преступления и сотни правонарушений, предусмотренных УК и КоАП РФ. То же самое можно сказать и о безбрежном по содержанию и основополагающем понятии «транспортная безопасность», в качестве которого здесь выступает не что иное, как «состояние защищенности объектов ТИ и ТС от АНВ» [5, ч. 10 ст. 1]. Эта же статья дополнилась п. 1.2, согласно которому соблюдением ТБ признается «выполнение физическими лицами, следующими либо находящимися на объектах ТИ или в ТС, требований, установленных Правительством РФ», что, конечно же, неверно, поскольку в транспортной сфере действуют свыше тысячи правил и инструкций, в том числе утвержденных Правительством и не имеющих никакого отношения к обеспечению ТБ.
В тексте рассматриваемого Федерального закона многократно используется такое понятие, как лица, принимаемые на работу, непосредственно связанную с обеспечением ТБ, или осуществляющие такую работу [5, ст. 1, 10, 12.1]. Пока (до вступления в силу данной новации) к
такому персоналу относятся лишь сотрудники, на которых возложены функции по аккредитации специализированных организаций в области ТБ, оценке уязвимости и категорированию объектов ТИ и ТС, осуществлению контроля и надзора в области обеспечения ТБ, разработке и реализации планов обеспечения ТБ, формированию и ведению информационных ресурсов единой государственной информационной системы обеспечения ТБ [6]. Но новоиспеченные дополнения в закон обязывают расширить этот перечень, поскольку отныне к данным лицам отнесены подразделения ведомственной охраны, а также некие «юридические лица и силы обеспечения ТБ, включая "персонал субъекта ТИ''»(!) [5, пп. 7.1, 7.2 ст. 1], т.е. большинство работников транспорта.
Почему это происходит? Полагаем потому, что категория «государственная услуга» для большинства госчиновников по-прежнему «terra incognita» либо непостижимая для сознания сентенция. Вследствие этого продолжается интенсивное блуждание в трех соснах современной модели федеральной исполнительной власти (министерство - агентство - служба). Этому способствуют немалое число юридических фикций, бесконечная ротация подчиненности и полномочий отдельных ведомств и отчаянные попытки сохранить динамику реформы, в том числе используя ее «откаты назад», что сводит на нет саму идею указанного управленческого триумвирата. (Например, вопреки основной идее административной реформы министрам предоставлено право давать руководителям подведомственных агентств и служб обязательные для исполнения указания, приостанавливать и отменять их решения [7, п. 15].) В итоге все окончательно запутывается, обеспечивая благоприятную среду для лоббирования ведомственных интересов в сфере законотворческой деятельности и последующих бюджетных и организационно-штатных игр. Например, согласно ч. 3 ст. 1 ФЗ о ТБ компетентными органами в области обеспечения ТБ признаются федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения ТБ. Это порождает множество последствий правового характера, заставляя конструировать вполне логичный, но абсолютно идентичный по функциям «параллельный» канал, по сути, правоохранительной деятельности.
Что касается прямой коррекции законодательства в этом отношении, то на текущей неделе были опубликованы законодательные положения, отменяющие все ограничения для
260
госорганов «при осуществлении контроля за соблюдением требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов» [8, ч. 3.1 ст. 1]; полиции вменено прямо участвовать в «проверках, проводимых уполномоченными федеральными органами исполнительной власти государственного контроля (надзора) в области ТБ» и выносить заключение «о возможности допуска лиц к выполнению работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности» [9, пп. 27, 32 ст. 12]. Но еще более существенна косвенная коррекция действовавших правовых норм. В частности, ФЗ о ТБ предписывает Минтрансу России обеспечивать согласование с органами ФСБ и МВД невероятного множества вопросов, решение которых вызывает вполне понятную оторопь у гражданских чиновников, большинство которых даже не проходило службу в армии. Здесь мы увидим и установление специальных средств, видов, типов и моделей служебного огнестрельного оружия и боеприпасов, а также норм обеспечения ими работников подразделений ТБ; и разработку правил приобретения, хранения, учета, ремонта и уничтожения специальных средств; определение категорий работников, имеющих право на приобретение, хранение и ношение специальных средств и оружия; правил проведения досмотра; порядка подготовки и аттестации сил обеспечения ТБ, оценки уязвимости объектов ТИ; категорий и критериев категорирования объектов ТИ и ТС; определение объектов, не подлежащих кате-горированию; порядок разработки планов ТБ и обязательной аттестации сил обеспечения ТБ; установление порядка аккредитации юридических лиц в качестве подразделений ТБ; формирование и ведение реестров органов аттестации подразделений ТБ; организацию периодических проверок подразделений ТБ на годность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и служебного огнестрельного оружия, и даже порядок проверки с использованием тест-предметов и тест-объектов (речь идет о предметах, имитирующих оружие, взрывчатые вещества и другие устройства, в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в зону ТБ, а также о тест-объектах -лицах, имитирующих нарушителей требований по обеспечению ТБ).
Очевидно, что все перечисленное не может быть качественно выполнено персоналом сугубо гражданских ведомств. Гораздо проще и логичнее было бы без обиняков снять с данного процесса громоздкую маску бюрократических
согласований и вернуть все это «богатство» в сферу деятельности правоохранительных органов. К тому же согласно новым дополнениям в закон предстоит огромный объем работы по подготовке и проверке соответствия знаний, умений, навыков и личностных (психофизиологических) качеств сил обеспечения ТБ [5, ст. 12.1], что невозможно без наличия опыта работы в правоохранительной сфере. На наш взгляд, задачи, поставленные в ФЗ о ТБ, вполне можно было бы решить в рамках действующих Федеральных законов «О безопасности», «О противодействии терроризму», «О Федеральной службе безопасности», «О полиции» и т.д., учитывая, что любые формы противодействия терроризму, включая его предупреждение, выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих совершению террористических актов, должны быть исключительной сферой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, включая ФСБ, МВД, Вооруженные силы и т.п. [10, ст. 3].
ФЗ о ТБ не вносит определенности в понятие объектов ТИ, связанных с необходимостью реализации мер ТБ. Так, согласно ч. 5 ст. 1 данного закона к таковым отнесены лишь железнодорожные, автомобильные вокзалы и станции; метрополитены; тоннели, эстакады, мосты; морские терминалы, акватории морских портов; порты, расположенные на внутренних водных путях и в которых осуществляются посадка (высадка) пассажиров или перевалка грузов повышенной опасности; аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением ТС; участки автомобильных и железных дорог, а также внутренних водных путей. Но это слишком узкая трактовка, требующая существенного уточнения с учетом функциональной важности объектов ТИ и положений действующего законодательства. Например, современная редакция Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» относит к ТИ не только морские терминалы, но и внутренние рейды, якорные стоянки, доки, буксиры, ледоколы и иные суда портового флота, средства навигационного оборудования и другие объекты навигационно-гидрографического обеспечения морских путей, перегрузочное оборудование, железнодорожные и автомобильные подъездные пути, линии связи, инженерные коммуникации, склады, иные здания, строения, сооружения, расположенные на территории и (или) акватории морского порта и предназначенные для обеспечения безопасности мореплавания [11, ч. 1 ст. 4], а
261
также некоторые другие объекты, исключительно важные с точки зрения не только ТБ, но и создания комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте, предусмотренной действующими правовыми нормами (см., например, Указ Президента РФ от 31 марта 2010 г. № 403 « О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте»).
В то же время ФЗ о ТБ особо выделяет необходимость обеспечения «авиационной безопасности на объектах воздушного транспорта» [5, ст. 4], причем программой авиационной безопасности эксплуатанта (авиационного предприятия), аэродрома,предусмотренной стандартами МОГА (Международная организация гражданской авиации) в области защиты гражданской авиации от АНВ, признается «совокупность планов обеспечения ТБ ТС воздушного транспорта, эксплуатируемых одним субъектом ТИ, которые разрабатываются с учетом требований, установленных международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ» [5, ч. 6 ст. 5]. Однако подобный подход должен обеспечиваться применительно ко всем без исключения видам транспорта. Например, применительно к морскому судоходству все государственные структуры должны действовать в рамках международных соглашений и, в частности, ратифицированного Россией Международного кодекса по охране судов и портовых сооружений (далее - кодекс) [12]. Отметим, что при проведении оценки охраны объектов упомянутый кодекс требует обязательного учета противоречий между обязанностями по охране и другими обязанностями членов экипажа морских судов и работников портовых терминалов, если это влияет на их способность исполнять возложенные обязанности по вопросам реализации мер транспортной безопасности, что в настоящее время практически полностью игнорируется в отечественной практике.
Более того, кодекс в категоричной форме предписывает, что лица, проводящие оценку ТБ того или иного хозяйствующего субъекта, не должны избирать варианты наихудшего развития событий, чем также «успешно» пренебрегают наши органы государственного управления и контроля, утверждая «неподъемные» планы обеспечения ТБ. Однако нам следует учитывать, что комплексная система обеспечения безопасности населения на транспорте обладает высочайшей интегральной неопределенностью. В ней чрезвычайно затруднительно точно уста-
новить причинно-следственные связи, что на практике приводит к весьма ощутимому подавлению нормативно определенного поведения участников транспортного процесса. Соответственно, реальные значения тех или иных факторов безопасности в большинстве конкретных случаев не могут быть оценены с достаточной степенью точности. Поэтому провозглашенная система безопасности на транспорте никак не может быть сведена лишь к некой сумме ее разновидностей (транспортной, эксплуатационной, экологической, антитеррористической и др), а также к определенной совокупности мероприятий организационно-технического порядка.
Трудно согласиться с явно выраженной дифференциацией положений ФЗ о ТБ в отношении отдельных регионов страны и, в частности, с предложением об исключении Москвы, Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области при ведении централизованных баз персональных данных о пассажирах и персонале ТС, формирующихся при осуществлении перевозок между населенными пунктами, расположенными на территориях разных субъектов Российской Федерации [5, ст. 11]. Во-первых, в России немало весьма крупных городов и городских агломераций, порождающих не менее сложные в этом отношении проблемы (Нижний Новгород, Екатеринбург, Ростов-на-Дону, Новосибирск, Кузбасс и многие другие). Во-вторых, нельзя не считаться с тем, что площади отдельных субъектов Российской Федерации различаются в десятки раз. То же самое можно сказать о разнице в численности регионов, граничащих с той или иной областью (краем).
Под давлением сомнительных «новаций» постепенно теряет свою былую силу Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Недавно в нем сняты некоторые ограничения в области контроля за соблюдением требований законодательства об антитеррористической защищенности объектов. В дополнение к этому ст. 11.1 ФЗ о ТБ предоставляет право госорганам проводить проверки хозяйствующих субъектов в случае выявления ими нарушений «требований по обеспечению ТБ». То есть отныне проверки можно проводить всегда и везде, тем более что в России вряд ли найдется десяток коммерческих транспортных предприятий, способных всесторонне и в полном объеме выполнить все указанные требования, утвержденные приказом Минтранса России от 8 февраля 2011 г. № 41. Поэтому было бы целе-
262
сообразно законодательно ограничить перечень оснований для внеплановой проверки субъектов ТИ такими, как совершение АНВ, повлекшего причинение какого-либо вреда (жизни, здоровью людей, безопасности государства и т.п.), и наличие приказа руководителя органа государственного контроля, изданного в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ либо на основании требования прокурора.
По сложившейся за последние годы традиции не прекращаются посягательства на отраслевые кодексы, что порождает множество трудноразрешимых коллизий. Так в рассматриваемом нами законе появилась статья 12.2 «Досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр в целях обеспечения ТБ». Законодатель не посчитался с тем, что ст. 27.1, 27.7 и 27.9 КоАП РФ не предусматривают столь экзотические виды досмотра, которые, кстати, в любой ипостаси могут применяться и сейчас, лишь бы были установлены соответствующие факты и имелись процессуальные основания для этого в каждом конкретном случае. Причем ФЗ о ТБ возлагает организацию досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра, а также неких «наблюдения, обследования и собеседования в целях обеспечения ТБ» на субъекты ТИ и перевозчиков [5, ст. 12.2]. Да, авторы закона не забыли сослаться на особые правила, которые будут разработаны для реализации вновь изобретенных ими мер обеспечения административного производства. Но чтобы утвердить такие правила, потребуется, по меньшей мере, коррекция КоАП РФ.
1. Дмитриев С.Н. Проблемы обеспечения безопасности портовой инфраструктуры // Транспортное право. 2014. № 1.
2. Дмитриев С.Н. Проблемы правового обеспечения антитеррористической защиты морских портов // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы II Всерос. науч.-практ. конф., Краснодар, 1718 мая 2013 г. Краснодар, 2013.
3. Дмитриев С.Н. Проблемы государственного контроля и надзора в морских портах // Вестн. транспорта. 2011. № 11.
4. Дмитриев С.Н. Проблемы обеспечения транспортной безопасности портовой инфраструктуры // Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности: материалы Междунар. науч.-практ. конф. Новороссийск, 2012.
Нельзя не сказать и о несовершенстве закона с точки зрения юридической техники. Например, в нем утверждается, что «технические средства обеспечения ТБ (системы и средства сигнализации, контроля доступа, досмотра, видеонаблюдения, аудио- и видеозаписи, связи, оповещения, сбора, обработки, приема и передачи информации, предназначенные для использования на объектах ТИ и ТС в целях обеспечения ТБ) подлежат обязательной сертификации», а «требования к функциональным свойствам технических средств обеспечения ТБ и порядок их сертификации определяются Правительством РФ» [5, ч. 8 ст. 12.2]. Но данное положение представляется совершенно излишним, поскольку существует солидный комплекс законодательных и подзаконных нормативных актов, регламентирующих порядок сертификации, производства и эксплуатации подобного рода технических устройств. Применительно к тексту данного закона можно привести немало других примеров необоснованного дублирования действующего законодательства.
На наш взгляд, новейшие изменения в ФЗ о ТБ, предпринятые по инициативе ряда федеральных органов исполнительной власти, в значительной степени противоречивы, не снимают существующих неопределенностей, слабо согласованы с другими законодательными актами и, главное, создают условия для расширения и без того громоздкой, малоэффективной и чрезвычайно затратной системы ТБ, возлагающей дополнительные обременения на хозяйствующих субъектов.
1. Dmitriev S.N. Problems of ensuring security of the port infrastructure // Transport law. 2014. № 1.
2. Dmitriev S.N. Problems of legal support of antiterrorist protection seaports // Administrative-legal regulation of law-enforcement: theory and practice: proc. of the II all-Russian sci.-pract. conf., Krasnodar, May 17-18, 2013. Krasnodar, 2013.
3. Dmitriev S.N. The problems of state control and supervision at seaports // Bull. of transport. 2011. № 11.
4. Dmitriev S.N. The problem of providing of transport security port infrastructure // Actual problems of law and enforcement: proc. of the II Intern. sci.-pract. conf. Novorossiysk, 2012.
5. About transport security: fed. law of Febr. 9, 2007 № 16-FL (in ed. of 03.02.2014).
6. On approval of list of works related to transport security: order of the Government of the Russian Federation of Nov. 5, 2009 № 1653-r.
263
5. О транспортной безопасности: федер. закон от 9 февр. 2007 г. № 16-ФЗ (в ред. от 03.02.2014).
6. Об утверждении перечня работ, связанных с обеспечением транспортной безопасности: распоряжение Правительства РФ от 5 нояб. 2009 г. № 1653-р.
7. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724.
8. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федер. закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ.
9. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № З-ФЗ (в ред. от 03.02.2014).
10. О противодействии терроризму: федер. закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ.
11. О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 8 нояб. 2007 г. № 261-ФЗ.
12. The International Ship and Port Facility Security (ISPS) Code: adopted on Dec. 12, 2002, by resolution 2 of the Conference of Contracting Governments to the International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS).
7. The issues of system and structure of Federal Executive bodies: decree of the President of the Russian Federation of May 12, 2008 № 724.
8. On protection of rights of legal persons and individual entrepreneurs in carrying out state control (supervision) and municipal control: fed. law of Dec. 26, 2008 № 294-FL.
9. On police: fed. law of Febr. 7, 2011 № 3-FL (in ed. of 03.02.2014).
10. On combating terrorism: fed. law of March 6, 2006 № 35-FL.
11. On sea ports in the Russian Federation and about modification in separate acts of the Russian Federation: fed. law of Nov. 8, 2007 № 261-FL.
12. The International Ship and Port Facility Security (ISPS) Code: adopted on Dec. 12, 2002, by resolution 2 of the Conference of Contracting Governments to the International Convention for the Safety of Life at Sea (SOLAS).
264
