CC BY
312
ПЛАНИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Белов В.Е.
3.4. НОРМИРОВАНИЕ В СИСТЕМЕ ПЛАНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК: ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ1
Белов Валерий Евгеньевич, панд. юрид. наук. Должность: доцент. Место работы: Московский государственный юридический университет имени
О.Е. Кутафина (МГЮА). Подразделение кафедра гражданского права. E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья посвящена анализу вопросов, связанных с повышением эффективности государственных и муниципальных закупок. Выделены этапы развития отношений по государственным и муниципальным закупкам в России в условиях формирования рыночной системы хозяйствования. Рассматриваются вопросы, касающиеся нормирования закупок в рамках планирования закупочной деятельности.
Автором сделаны выводы о взаимосвязи категорий планирования, обоснования закупок и нормирования. Отмечается сложность реализации отдельных положений Закона о контрактной системе. Обращается внимание на необходимость создания соответствующих информационных ресурсов, совершенствования контроля, повышения ответственности должностных лиц.
Статья может быть полезна преподавателям и аспирантам юридических и экономических вузов, специалистам по государственным и муниципальным закупкам.
Ключевые слова: закупки, контрактная система, планирование, обоснование закупок, нормирование, эффективность закупок.
NORMING IN SYSTEM OF PLANNING OF STATE AND MUNICIPAL PROCUREMENT: ECONOMIC AND LEGAL ASPECTS
Valery Belov, candidate of legal sciences, associate professor of Civil law department of Moscow State Law University n.a. O.E. Kutafin (MSLA).
Annotation: The article is devoted to analysis of issues concerned increasing of efficiency of state and municipal procurement. Author separates stages of development of relations in state and municipal procurement in Russia in environment of market system forming. Reviewed issues of norming of procurement withing the bounds of planning of procurement activities.
Author makes conclusion about interconnection of categories of planning, substantiation of procurements and norming. He marks complexity of implementation of particular provisions of Law on purchasing system. Attention directed to need of creation of appropriate information resources, improvement of control, improvement of liability of officials.
The article might be useful to lecturers and postgraduate students of law and economics schools, specialists in state and municipal procurement.
1 Данная статья подготовлена в рамках выполнения научнометодических работ в сфере научной деятельности по заданиям Департаментов Министерства образования и науки Российской Федерации; № 10.9006.2014 «Совершенствование организационно-правовых основ в системе закупок в сфере образования».
Keywords: procurement, purchasing system, planning, substantiation of procurements, norming, procurement efficiency.
Система организации и осуществлении закупок товаров (результатов работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также иных публичных нужд предполагает наличие элементов планирования. В рамках планирования закупочной деятельности государства и муниципальных образований (далее - публично-правовых образований), государственных и муниципальных юридических лиц, в том числе должны решаться вопросы о том, что должно закупаться, в каких количествах (объемах), сколько денежных средств выделяется на данные цели. Речь идет помимо прочего об обосновании закупок, включая их нормирование. Решение такого рода задач направлено на обеспечение эффективности системы закупочной деятельности.
Анализ развития отечественной системы закупок в условиях рыночной системы хозяйствования (с начала 90-х годов прошлого века), в том числе в рассматриваемой части, позволяет выделить несколько этапов: 1) начало 90-х годов - 2005 год; 2) .2006 -2013 гг.; 3) с начала 2014 года по настоящее время. Такая периодизация связана с принятием некоторых базовых законодательных актов, регулирующих рассматриваемые отношения.
Первый этап (начало 90-х годов - 2005 год) характеризуется активным развитием законодательства в рассматриваемой сфере. В этот период времени были приняты ряд законов, касающихся государственных закупок, базовым среди которых считается Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Новый Гражданский кодекс РФ (части первая и вторая) также содержит большое количество норм, имеющих непосредственное отношение к рассматриваемой сфере. Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд и т.д.
В принимаемых в этот период времени нормативных правовых актах уделялось определенное внимание и вопросам планирования государственных закупок (муниципальные закупки как таковые при этом не выделялись). В соответствии с законодательством заказчикам необходимо было решать вопросы в рамках «триединой задачи» при определении: а) что должно быть закуплено для государственных нужд (номенклатура закупаемой продукции); б) количественные и качественные показатели такого рода продукции; в) объемы выделяемых на данные цели денежных средств. Такого рода отношения в научной литературе связывались со стадиями определения государственных нужд, формирования государственных заказов2.
Особое внимание уделялось закупкам, осуществляемым в рамках реализации целевых программ различного уровня. Так, постановлением Правительства
2 См.: Андреева Л.В. Коммерческое право России: проблемы правового регулирования. М.: Право и закон XXI. 2004. 368 с.; Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтере Кпувер. 2009. 296 с.; ШевченкоЛ.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2002. 286 с. и др.
57
4'2014
Пробелы в российском законодательстве
РФ от 26 июня 1995 г. № 594 был утвержден Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация. Также были урегулированы особенности формирования отдельных видов государственного заказа. Так, оборонный заказ формировался в соответствии с нормами Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (в настоящее время согласно Федеральному закону - от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»). Детальный порядок формирования государственного оборонного заказа был установлен постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 724 «О порядке разработки проекта государственного оборонного заказа и его основных показателей». Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» были определены особенности формирования государственных заказов в отношении данных товаров. Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» было предусмотрено, что номенклатура материальных ценностей в государственном резерве и нормы их накопления, порядок разработки этой номенклатуры и норм устанавливаются Правительством России.
Действовавшее законодательство также предусматривало возможность самостоятельного формирования заказов на уровне субъектов Российской Федерации. Потребности субъектов федерации в товарах (результатах работ, услугах), необходимых для решения задач их жизнеобеспечения, определялись органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые устанавливали порядок формирования соответствующих заказов, их количественные и качественные показатели. При планировании закупок помимо прочего должны были определяться (обосновываться) лимиты бюджетного финансирования при подготовке соответствующих бюджетных заявок.
Таким образом, была сформирована нормативная база государственных закупок, охватывающая, в том числе отношения по государственным закупкам в части планирования, включая обоснование и нормирование государственных закупок (в широком понимании).
В то же время на практике имели место серьезные недостатки, не позволяющие говорить о достаточной эффективности отечественной системы закупочной деятельности, в том числе с позиции эффективного расходования средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Денежные средства в тот период времени действительно «осваивались». О какой-либо экономии при государственных закупках говорить особо не приходилось. Как правило, цены заключаемых контрактов соответствовали выделенным лимитам бюджетного финансирования, т.к. возврат сэкономленных денежных средств в бюджет мог привести к сокращению лимитов бюджетного финансирования в очередном финансовом году (в чем заказчики не были заинтересованы). Для рассматриваемого этапа характерны отсутствие должной информации о закупках (вся информация размещалась исключительно на бумажных носителях и не редко с запозданием, когда торги уже фактически проводились); недостаточный уровень профессиональной подготовленности должностных лиц заказчиков; недостаточный контроль (на федеральном уровне осуществлялся, в частности Минэкономразвития России); отсутствие мер юридиче-
ской ответственности за правонарушения в рассматриваемой сфере и т.д.
Второй этап (2006 -2013 гг.) развития отечественной системы закупок связан с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов). Несмотря на то, что в процессе правоприменительной практики этот акт подвергался серьезной критике, ни в коем случае нельзя умалять его значение. Во-первых, данным Законом были предусмотрены единые правила размещения заказов для государственного и муниципального уровня (муниципальные закупки стали фигурировать как категория закупок). Во-вторых, Закон позволил добиться открытости и прозрачности размещения заказов за счет создания единого официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг http://zakupki.gov.ru. После появления данного информационного ресурса внимание государства, средств массовой информации, организаций гражданского общества обратилось в сторону государственных и муниципальных закупок. Это коснулось, прежде всего, вопросов, связанных с номенклатурой и объемами закупаемых товаров (выполняемых работ, оказываемых услуг), а также расходами на данные цели3. Таким образом, российское общество получило максимальный доступ к информации о закупках различного уровня, чего не было в предшествующий период времени. В отдельных случаях такого рода информация носила негативный характер. Так, в частности, оказалось, что в качестве предмета (объекта) закупок выступают излишне дорогостоящие товары (мебель, люстры, автомобили, сувенирная продукция и т.д.), услуги по проведению дорогостоящих праздничных мероприятий и т.п.4 Таким образом, предметом критики чаще всего стали являться вопросы, касающиеся номенклатуры закупок, в том числе, говорилось о необходимости введения института нормирования закупок. Неблагополучное состояние дел в отношении цен, по которым приобретались товары (результаты работ, услуги), ярко проявившееся, в частности, при закупке дорогостоящего медицинского оборудования в 2010 году (когда цены контрактов в отдельных случаях в 2-3 и более раз превысили среднерыночные цены), вынудило законодателя дополнить Закон о размещении заказов нормой о необходимости обоснования заказчиком начальной (максимальной) цены контракта. При этом завышению начальных (максимальных) цен часто способствовали не достаточно обоснованные (завышенные) лимиты финансирования, поскольку последние выступали в роли определенного ориентира. При этом возникал вопрос о необходимости должного обоснования выделяемых на закупки лимитов финансирования.
Критикуя Закон о размещении заказов в части того, что и по каким ценам закупается, забывали о том, что данные отношения не являются предметом правового регулирования данного нормативного акта. Об иных актах, касающихся вопросов планирования (формирования заказов, в том числе обоснования лимитов бюджетного финансирования), не вспоминали.
3 Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 148-151.
4 См., например: Известия. 2009. 15 мая. С. 9.
58
ПЛАНИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Белов В.Е.
Вопросы, касающиеся эффективности осуществления закупок приобрели дополнительную актуальность в кризисных условиях, при возникновении трудностей, связанных с наполняемостью бюджетов различных уровней (это характерно и для современного периода развития российского государства). Так, в Бюджетном послании Президента России от 25 мая 2009 года в качестве одного из основных направлений было выделено обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти. В целях повышения эффективности использования ресурсов при закупках товаров и услуг для государственных нужд была поставлена задача по обеспечению снижения расходов, исключив необоснованное завышение цен. При этом были особо выделены сферы закупок для нужд обороны, лекарственных средств, строительства и реконструкции автомобильных дорог, применительно к которым отмечалось значительное завышение цен.
Неудовлетворенность существующим состоянием дел в рассматриваемой сфере привела к обновлению законодательной базы.
Третий этап (с начала 2014 года по настоящее время) связан с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе). Данный Закон закрепил курс на формирование в России контрактной системы5. Большое внимание в этом Законе уделяется эффективности осуществления закупок. В от. 1 Закона о контрактной системе указываются цели правового регулирования, в качестве одной из которых рассматривается повышение эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг6. На фоне негативных проявлений, касающихся того, что и по каким ценам закупается, в этом акте нашла отражение идея нормирования закупок (в узком понимании). Предполагается, что установление «норм положенное™» позволит избежать некоторых негативных последствий, касающихся, прежде всего, неэффективного расходования бюджетных средств различного уровня, средств государственных внебюджетных фондов и иных источников финансирования закупок.
В отличие от ранее действовавшего базового законодательного акта - Закона о размещении заказов особое внимание непосредственно в самом Законе о контрактной системе уделено вопросам планирования, имеющим первостепенное значение при организации и осуществлении государственных и муниципальных закупок7. В частности, это нашло отражение в содержа-
5 В современных условиях актуальность имеет изучение международного и зарубежного опыта организации и осуществления публичных (общественных) закупок, в том числе в части формирования контрактных систем. Анализ рассматриваемых вопросов проведен, в частности, в следующей работе: Баранникова Е.С. Понятие, сущность и содержание гражданско-правового регулирования закупочных отношений в Англии, США и Российской Федерации// Бизнес в законе. 2014. № 2 С. 160-164; Баранникова Е.С. Понятие, сущность и содержание гражданско-правового регулирования закупочных отношений в Англии, США и Российской Федерации// Бизнес в законе. 2014. № 3. С. 31-35.
6 Подробнее см.: Матевосян С.С. Принцип эффективности при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Финансовое право. 2013. № 8. С. 8-11.
7 По данному вопросу также см.: Белов В.Е.Планирование в контрактной системе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11 (ноябрь). С. 16-21; Ванин В.В. Программно-целевой
нии принципа единства контрактной системы в сфере закупок. В ст. 11 рассматриваемого Закона применительно к указанному принципу говорится об обеспечении государственных и муниципальных нужд посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок.
Вопросам планирования закупок посвящена глава 2 рассматриваемого Закона. В ст. 17 Закона о контрактной системе говорится о планах закупок. В последних, в частности, должны быть отражены цели осуществления закупки, наименование и объем закупаемых товаров (работ, услуг), обоснование закупки. Законом о контрактной системе предусмотрено, что план закупок должен быть сформирован заказчиком при составлении и рассмотрении проектов соответствующих бюджетов и утвержден в течение 10 рабочих дней после доведения до соответствующего заказчика объема его прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение соответствующих обязательств.
В качестве важного элемента планирования рассматривается обоснование закупки. В ст. 18 Закона отмечается, что обоснование закупки осуществляется заказчиком и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок. При формировании плана закупок должна быть обоснована необходимость закупки того или иного объекта (объектов) с учетом реализуемой цели закупки и требований к закупаемым товару, работе, услуге. При этом должны учитываться предельные цены на соответствующий товар (работу, услугу), а в случае необходимости и нормативные затраты на обеспечение функций государственных и муниципальных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами. Таким образом, речь идет об обосновании предмета закупки и объема финансирования.
Следует особо отметить, что Закон о контрактной системе содержит положение о том, что при проведении мониторинга, аудита или контроля в сфере закупок должна будет проводиться оценка обоснованности закупки, в результате чего закупка может быть признана необоснованной. Последствиями такого признания станет выдача предписаний об устранении нарушений и привлечение к административной ответственности виновных лиц. Таким образом, предусматривается комплекс мер, касающихся как контроля, так и юридической ответственности в рассматриваемой части, что не было предусмотрено ранее действовавшим законодательством, в связи с чем существующие нормы права нередко не соблюдались.
Об установлении юридической ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств шла речь в Бюджетном послании Президента России от 25 мая 2009 года. В Законе о контрактной системе говорится о юридической ответственности применительно к случаям необоснованных закупок, что касается не только стоимостных показателей. Представляется, что соответствующими нормами на федеральном уровне целесообразно было бы дополнить как Кодекс РФ об административных правонарушениях, так и Уголовный кодекс РФ. Также необходимо учитывать, что административная ответственность за соответствующие правонарушения может быть предусмотрена нормативными правовыми актами субъектов федерации.
подход как методологическая основа планирования государственных нужд и его закрепление в законодательстве Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 6. С. 75-78 и др.
59
4'2014
Пробелы в российском законодательстве
С вопросом обоснования закупок неразрывно связан вопрос нормирования в сфере закупок. По своей сути обоснование закупок как таковое включает элементы нормирования, поэтому о нормировании в широком понимании этого термина можно было говорить и в условиях ранее действовавшего законодательства. В от. 19 Закона о контрактной системе, посвященной данному вопросу, содержится определение понятия «нормирование». Под последним понимается «установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов». Закон расшифровывает и составляющую данного определения, касающуюся требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам. Под такого рода требованиями понимаются «требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что до настоящего времени определения понятий «избыточные потребительские свойства», «предметы
роскоши» легально не закреплены. Вполне очевидно, что разработка соответствующих требований в рамках нормирования не окажется простым делом. В качестве примера можно привести попытки установления соответствующих критериев в отношении предельных цен закупаемых (арендуемых) легковых автомобилей. Данный вопрос рассматривается уже на протяжении нескольких последних лет. Так, в свое время был разработан законопроект о дополнении Закона о размещении заказов статьей 19.2 «Ограничения закупки отдельных видов товаров, работ и услуг», запрещающей по общему правилу размещение заказов, предметом которых является передача в собственность, владение и (или) распоряжение автомобилем, начальная (максимальная) цена единицы которого превышает 1,5 млн. рублей. В приложении к проекту постановления Правительства РФ «Об утверждении общих правил нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрено, что предельная цена за единицу товара - автомобили легковые, необходимые для обеспечения деятельности лиц, замещающих должности государственной гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», составляет 3 млн. руб. Это свидетельствует о том, что в отношении данного товара не получается быстро согласовать вопрос о соответствующих ценовых ограничениях, а кроме автомобилей существуют и другие товары, в отношении которых могут быть применены рассматриваемые положения о нормировании закупок. При этом очевидно, что при определении соответствующих ценовых ограничений (соответствующих характеристик товаров, работ, услуг) должен учитываться и уровень закупки (федеральный, региональный, муниципальный), категории получателей соответствующих материальных и нематериальных благ (например, федеральный министр, губернатор, глава администрации сельского поселения) и т.д. Это свидетельствует о том, что разработка и принятие такого рода норм являются доста-
точно сложным делом. Также нельзя не учитывать и необходимость постоянной «актуализации» соответствующих нормативов (по крайней мере - ежегодной).
Согласно ч. 3 от. 19 Закона о контрактной системе Правительство России должно будет установить общие правила нормирования в сфере закупок, включая общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения, а также общие требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
На основании общих правил нормирования на всех уровнях государственного и муниципального управления должны быть разработаны правила нормирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения соответственно федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, включающие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения; требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (включая предельные цены товаров, работ, услуг) и к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов, в том числе подведомственных указанным органам казенных учреждений.
На основании вышеуказанных правил нормирования государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы должны будут утвердить требования к закупаемым ими, их территориальными органами (подразделениями) и подведомственными учреждениями и унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг), а также нормативные затраты на обеспечение функций указанных органов и подведомственных им казенных учреждений.
Такого рода систему в части нормирования предстоит выстроить. Пока что это сделать не удается: принятие и вступление в силу норм, касающихся общих положений о нормировании, неоднократно откладывалось. Вначале речь шла о 1 января 2014 года, затем о 1 июля 2014 года. На сегодняшний день предполагается, что общие нормы о нормировании должны вступить в силу с 1 января 2015 года.
Немаловажным вопросом является вопрос о том, какие виды товаров (работ, услуг) подпадут под нормирование. В этой связи представляет определенный интерес изучение зарубежного опыта функционирования контрактных систем в рассматриваемой части. Так, анализ опыта внедрения отдельных элементов контрактной системы в Новой Зеландии показывает следующее. Все расходы государства, направляемые на размещение государственного заказа, были разделены на ряд групп, в том числе общенациональные (включая помимо прочего поддающиеся нормированию закупки стандартных товаров), а также отраслевые (стандартизация и нормирование возможны только в рамках соответствующей отрасли). В целях сокращения расходов и повышения качества исполнения государственных контрактов, по группе «общенациональные товары и услуги» было принято решение обя-
60
ПЛАНИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Белов В.Е.
зать отраслевые органы исполнительной власти Новой Зеландии пользоваться заранее разработанными типовыми государственными контрактами, предметом которых является приобретение ряда стандартных товаров: ноутбуков, стационарных компьютеров, периферийного оборудования, многофункциональных устройств, энергетических ресурсов, транспортных средств, канцелярских товаров8.
Таким образом, нормирование в данном случае распространяется на закупку серийно производимых (стандартных) товаров. В то же время не решатся проблемы, касающиеся «нестандартных» товаров (работ, услуг). Сколько, например, допустимо выделить (израсходовать) денег на организацию и проведение праздничных мероприятий или строительство (реконструкцию) объекта, той же автомобильной дороги? При этом можно и нужно говорить об обосновании соответствующих закупок.
Планирование закупок, в том числе их обоснование и нормирование также тесно связаны с институтом обязательного общественного обсуждения закупок (от. 20 Закона о контрактной системе). Данный институт зародился еще в период действия Закона о размещении заказов и рассматривается в качестве формы общественного контроля. Последствием обязательного общественного обсуждения закупок может стать внесение изменений в планы закупок, документацию о закупках. В определенных случаях закупки могут быть вообще отменены. Закупки, подлежащие обязательному общественному обсуждению, не могут быть осуществлены без проведения такого обсуждения. Таким образом, нормирование будет реализовываться и через данный институт. Положения от. 20 Закона об обязательном общественном обсуждении закупок должны вступить в силу с 1 января 2016 года. До этого времени будет сохранен ныне действующий порядок общественного обсуждения закупок.
В главе 2 Закона о контрактной системе также содержатся нормы о начальной (максимальной) цене контракта и цене контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (от. 22). Определение и обоснование соответствующих цен должно осуществляться заказчиком с применением метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативного метода; тарифного метода; проектно-сметного метода; затратного метода. Данные вопросы также тесно связаны с нормированием закупок. Так, в соответствии с ч. 7 от. 22 рассматриваемого Закона нормативный метод заключается в расчете начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основе требований к закупаемым товарам, работам, услугам, предусматривающим установление для них предельных цен. Приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. № 567 утверждены Методические рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Ст. 23 Закона о контрактной системе посвящена идентификационному коду закупки и каталогу товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Данные вопросы также тесно связаны с обоснованием закупок, в том числе их норми-
8 URL: www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/.../moa_270210. doc? MOD... (дата обращения 12.07.2014).
рованием. Предполагается, что с 1 января 2017 года наименование объекта закупки в установленных законом случаях будет указываться в соответствии с каталогом товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Формирование и ведение в единой информационной системе каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд будет обеспечиваться федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок. Правительство РФ должно будет установить порядок формирования и ведения в единой информационной системе указанного каталога, а также правила его использования. Следует отметить, что вопрос каталогизации товаров, работ, услуг, как и многие другие вопросы, решался еще на первоначальном этапе создания и развития отечественной системы закупок. Данные отношения регулировались постановлениями Правительства РФ от 11 января 2000 г. № 26 «О федеральной системе каталогизации продукции для федеральных государственных нужд» и от 2 июня 2001 г. № 436 «О создании и введении в действие федерального каталога продукции для федеральных государственных нужд». К сожалению, попытка создания и использования данного каталога в тот период времени не увенчалась успехом. В этой связи решение данной проблемы в современных условиях также представляется непростым делом, поскольку речь идет о создании сложной информационной базы, требующей регулярного обновления.
Говоря о комплексе проблем, касающихся рассматриваемых вопросов, нельзя не отметить проблемы, связанные с субъектным составом лиц, участвующих в рассматриваемых отношениях как со стороны заказчиков, так и со стороны их контрагентов. В юридической литературе отмечается, что процесс принятия решения о государственных и муниципальных закупках сопряжен с большими трудностями и проблемами. Немалые осложнения в этот процесс могут внести отдельные должностные лица, преследующие
собственную материальную выгоду, но сами непосредственно не несущие экономической ответственности за принятие нерационального решения. Значительные проблемы возникают в процессе выявления действительных интересов и предпочтений общества, нахождения оптимального сочетания общественных и частных интересов и целей, при снятии противоречия между ними для того, чтобы направить деятельность частных субъектов, преследующих собственные цели, на достижение целей общественных9. Определенные надежды в этой связи вселяет курс на профессионализацию закупочной деятельности, нашедший отражение в одном из принципов контрактной системы -принципе профессионализма. Перевод на профессиональную основу, на наш взгляд, позволит улучшить качественный состав должностных лиц, участвующих в реализации рассматриваемых функций, в том числе повысить требования к уровню их подготовки, степени персональной ответственности.
Подводя итоги, можно сделать следующие выводы.
Категории планирования, обоснования и нормирования государственных и муниципальных закупок тесно связаны между собой. С начала формирования отечественной системы государственных закупок данным отношениям и их правовому регулированию было уде-
9 Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2002. С. 48.
61
4'2014
Пробелы в российском законодательстве
лено достаточное внимание, однако на практике нормы законодательства соблюдались не в полной мере.
В условиях формирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг планирование закупок, в том числе их обоснование и нормирование получают новое развитие. При этом реализация отдельных положений Закона о контрактной системе требует принятия подзаконных нормативных правовых актов, что вызывает определенные затруднения.
Реализация законодательства о контрактной системе в части планирования предполагает создание соответствующих информационных ресурсов, совершенствование контроля, повышение персональной ответственности должностных лиц.
Список литературы:
1. Андреева Л.В. Коммерческое право России: проблемы правового регулирования. М.: Право и закон XXI. 2004. 368 с.
2. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтере Клувер. 2009. 296 с.
3. Баранникова Е.С. Понятие, сущность и содержание гражданско-правового регулирования закупочных отношений в Англии, США и Российской Федерации// Бизнес в законе. 2014. № 2 С. 160-164.
4. Баранникова Е.С. Проблемы нормативного регулирования тендеров: английская практика // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 3. С. 31-35.
5. Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. 302 с.
6. Белов В.Е.Планирование в контрактной системе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11 (ноябрь). С. 16-21.
7. Ванин В.В. Программно-целевой подход как методологическая основа планирования государственных нужд и его закрепление в законодательстве Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 6. С. 75-78.
8. Матевосян С.С. Принцип эффективности при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Финансовое право. 2013. № 8. С. 8-11.
9. Международный опыт функционирования контрактных систем // URL: www.economy.gov.ru/wps/wcm/ connect/.../moa_270210.doc?MOD... (дата обращения 12.07.2014).
10. Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2002. 286 с.
Рецензия
на рукопись научной статьи Белова В.Е. «Нормирование в системе планирования государственных и муниципальных закупок: экономико-правовые аспекты»
Тема является актуальной. С самого начала развития в России отношений по государственным и муниципальным заказам и их правового регулирования одной из основных целей являлось повышение эффективности бюджетных расходов. В этой связи особую актуальность имели вопросы, связанные с планированием, в том числе обоснованием государственных закупок. Дополнительную актуальность рассматриваемые вопросы приобрели в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
В.Е. Беловым проведен анализ рассматриваемых отношений, положений законодательства, касающихся рассматриваемых вопросов. Выделено три этапа развития данных отношений и их правового регулирования. Выявлены проблемные вопросы в данной сфере. Автором обращено внимание на трудности, касающиеся принятия подзаконных нормативных правовых актов в рамках планирования (нормирования) закупок.
Нельзя не согласиться с автором в том, что реализация законодательства о контрактной системе в части планирования потребует создания соответствующих информационных ресурсов, совершенствования контроля, повышения персональной ответственности должностных лиц.
Работа представляет научный и практический интерес. Статья рекомендуется для публикации в открытой печати и ранее не публиковалась.
Профессор кафедры предпринимательского права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) доктор юридических наук, профессор Л.В. Андреева
62
