CC BY
84
УДК 338:373 ББК 65.497.4
НОРМАТИВЫ И МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ: ТЕОРИЯ И МЕТОДИКА
Ю.А.Скоробогатова1
Байкальский государственный университет экономики и права, 664003, г. Иркутск, ул. Ленина, 11.
Рассматривается нормативное финансирование в образовании, описываются его преимущества и недостатки, анализируется мировой и отечественный опыт бюджетного финансирования. Библиогр. 11 назв.
Ключевые слова: эффективность использования ресурсов; финансирование образования; обоснование механизма распределения норматива; финансовый норматив.
NORMS AND MODELS OF BUDGET FINANCING OF EDUCATIONAL INSTITUTIONS: THEORY AND METHODS Y.A. Skorobogatova
Baikalsky State University of Economics and Law 11 Lenin St., Irkutsk, 664003.
The author studies normative financing in education, describes its advantages and disadvantages, analyses world and home experience of budget financing. 11 sources.
Key words: efficiency of resource use; education financing; substantiation of the mechanism of norm (standard) distribution; financial norm.
Новые модели и стратегические направления финансирования доступного образования в условиях капиталистического общества, как утверждает Х.Г. Хофманн, основаны на теории системы, при которой положение человека определяется его способностями2. Это раскрывает горизонты для энергичных, трудолюбивых и талантливых индивидуумов.
Реформы будут изменять общественную систему образования с помощью новых форм его финансирования. Модели финансирования образования в европейских странах ориентированы в пользу объединенной государственной и финансовой ответственности за предоставление государственного и негосударственного образования. Основной бюджет образования складывается из государственного и местного бюджетов, и лишь небольшая его часть поступает из частных структур.
Модель финансирования образования, ориентированная на общественный рынок, нуждается в стратегиях, стимулирующих индивидуума к успешному обучению. Финансовые средства используются для повышения эффективности работы общеобразовательных учебных заведений. Образовательное учреждение в этом контексте рассматривается как структура, способствующая снижению социальных конфликтов.
Еще одна модель финансирования образования указывает на то, что для развития благосостояния государства оно должно взять на себя всю ответст-
венность за финансирование образования. Такая стратегия определяется политикой повышения расходов государства на образование, наряду с изменением социальных, технологических и культурных условий. Такое образование, будучи свободным от доминирующего влияния бизнеса, должно способствовать всестороннему развитию граждан. Финансирование должно содействовать процессу децентрализации через усиление влияний образовательных сообществ и повышение демократии в принятии решений по вопросам образования на местах и в регионах.
Смена парадигмы в экономике образования влечет за собой и использование новых организационно-экономических механизмов. Если говорить о финансовом обеспечении, то следствием становится подушевой норматив на одного ученика и усреднение расходов в расчете на одного учащегося с их неизбежным сокращением3. Недостающие средства предлагается восполнить самому ученику как благополучателю и его родителям как заинтересованным лицам.
Парадокс современной экономики образования, по мнению А. Вифлеемского, заключается в том, что денег в образовании формально становится все больше, однако на собственно образовательный процесс тратится все меньше. Распространено мнение, что подушевое финансирование в нынешней его интерпретации усиливает неравенство образовательных возможностей, поскольку не может обеспечить на деле обязательное полное среднее образование для
1Скоробогатова Юлия Александровна, преподаватель, e-mail: [email protected] Skorobogatova Julia Alexandrovna, a lecturer, e-mail: [email protected]
2 Хофманн Х.Г. Новые формы финансирования, гарантирующие равное образование для всех, и развитие системы платного образования. Некоторые практические примеры западноевропейских стран // Экономика образования. 2003. - М.: АСОУ, 2006. с. 293.
3 Вифлеемский А. От народного образования - к платному обучению // Народное образование. 2007. № 10. С. 11.
каждого. Закрываются сельские и небольшие школы, создаются преимущества школам городским, в особенности крупным.
Международный же опыт показывает, что нормативное финансирование не может сводиться только к подушевому и требует более сложных корректирующих формул. При этом маленькие школы оказываются вполне эффективными и успешными. Например, так называемая однокомнатная школа в США.
Таким образом, идти следует в направлении выявления образовательных организаций повышенной социальной полезности и оказания им дополнительных мер государственной поддержки. Необходимо повышать привлекательность школы для старшеклассников, обеспечив системное стимулирование учения, дополнив его полезной трудовой, спортивной, клубной и иной деятельностью.
Нормативный метод финансирования в образовании предполагает определение объемов бюджетных ассигнований, выделяемых образовательным учреждениям, в размере, установленном на основе специальных показателей (контингент учащихся, количество учебных часов и т.п.) и рассчитанном на одного учащегося4.
С принятием нового законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Для его реализации муниципалитетам передаются финансовые средства в виде субвенций, достаточных для реализации государственного стандарта общего образования на уровне, не ниже федеральных нормативов (в редакции закона №123-ФЗ) или достаточных для реализации основных образовательных программ (в редакции закона № 95-ФЗ). Законом №122-ФЗ внесены изменения в Закон РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании. Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов, финансирование государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ, и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Нормативы должны быть определены по каждому типу, виду и категории образовательного уч-
4 В федеральном законодательстве отсутствует термин «подушевое финансирование». В связи с этим практический переход на эту методику расчета представлялся сложным потому, что бюджетные ассигнования можно планировать только по закону. Однако п. 2 ст. 41 Федерального закона «Об образовании» установил, что финансирование образовательного учреждения должно осуществляться на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, а это практически тождественно термину «подушевое финансирование». Образовательное учреждение в условиях введения подушевого финансирования и отраслевой оплаты труда / Абанкина И.В. [и др.]; под. ред. М.М. Мусарского. - М.: АПК и ППРО, 2007. - 64 с.
реждения в расчете на одного ученика (статья 41 .п.2 Закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).
Федеральный норматив нужен, но пока наша страна к нему не готова5, поскольку наблюдается большая межрегиональная и внутрирегиональная дифференциация. Равномерно разделить бюджет образования на количество учащихся и соответственно распределить по школам пока невозможно. Нужно иметь в виду три аспекта нормативного финансирования: кто занимается его установлением и регулированием, кто обеспечивает его финансовое наполнение и кто выступает исполнителем установленной услуги. Аналогично следует разводить по уровням и виды расходных полномочий.
Другая крайняя иллюзия, что введение норматива может кардинально улучшить финансовое положение каждой школы. Как показывает опыт, где система подушевого нормативного финансирования введена, директора школ и там находятся в достаточно жестких рамках. Введение норматива оправдывает себя скорее на уровне территориального образования, например, города, когда деньги могут пойти за учеником и возникнет база для принятия управленческих решений по реструктуризации сети учебных заведений, дополнительной помощи тем или иным школам.
Нормативный метод определения объемов финансирования образовательных учреждений по сравнению с другими обладает наибольшими потенциальными возможностями при расчете плановых сумм, максимально приближенных к реальным затратам, связанным с оказанием образовательных услуг.
В школе расходы напрямую не коррелируют с численностью учащихся, а в большей степени зависят от числа оплачиваемых учебных часов или опосредованно от численности классов и их наполняемости. Поскольку заработная плата учителям выплачивается исходя из количества данных ими учебных часов, то и расходы на одного ученика в разных школах могут существенно колебаться. Как считает В. Ерошин, такое обезличивание целевых ресурсов - совсем не безусловно положительное явление6. Обезличивание средств в нормативе позволяет органам управления манипулировать количественной величиной показателя, не соблюдая пропорций. Учреждение образования, получая уже рассчитанные и установленные нормативы, не может определить их обоснованность или же опротестовать их размер.
В практике рассматривается несколько способов расчета нормативов с использованием поправочных
5 Климанов В., Панов М. Норматив глазами финансиста // Экономика образования. 2003. М.: АСОУ, 2006. С. 306.
6 На первый взгляд, оно вроде бы не позволяет вышестоящему органу контролировать постатейное расходование образовательным учреждением выделенных ему средств, так как этой постатейной разбивки в нормативе нет. Однако она есть в смете, и вышестоящая инстанция всегда может провести инспектирование. В результате учреждения ничего не выигрывают вследствие укрупнения норматива. Ерошин В. Какие нормативы нужны российскому образованию? // Экономика образования. 2003. М.: АСОУ, 2006. С. 23.
коэффициентов, позволяющих, как надеются их авторы, максимально точно определить размер планового показателя для каждого образовательного учреждения. Целесообразно ли это, если учесть, что при таком нормировании затрат для каждого учреждения объективно необходим индивидуальный норматив, а в смете будет сохранено постатейное деление расходов. Не проще ли на этом уровне планировать расходы по статьям и использовать соответствующие частные нормы? Укрупненный, агрегированный показатель при любом количестве коэффициентов корректировки не дает той же точности, поскольку в силу сверхвысокого уровня агрегации расходов он обречен базироваться на расчетах от достигнутого уровня.
Вопрос о внедрении нормативного бюджетного финансирования - лишь часть сложной проблемы совершенствования системы распределения бюджетных ассигнований, выделяемых на нужды образования. Нужны научно обоснованные нормативы, которые бы позволили не только с достаточной степенью достоверности определять объективно необходимые затраты на «производство» образовательных услуг в рамках как территориальных образовательных комплексов, так и образовательных учреждений, но и дали бы возможность оптимально распределять бюджетные ресурсы внутри отрасли. Для этого, по мнению В. Ерошина, необходима система нормативных показателей. С этим утверждением следует согласиться.
В общеобразовательных школах представляется целесообразным установление укрупненных нормативов бюджетного финансирования учреждений в расчете на час учебных занятий. Этот подход не только сокращает цепочку взаимосвязей, но и позволяет перейти к финансированию образовательных программ, а не образовательных учреждений, что является шагом вперед. В процессе модернизации нормирования бюджетных расходов на образование проблема состоит не в том, чтобы сверхукрупнить показатели и упростить финансовые расчеты, важно усилить стимулирующее воздействие финансовых механизмов на повышение качества образовательных услуг. Подушевое финансирование нового в этом плане не дает.
В этом есть доля истины. Труд учителя и других педагогических работников - это творческая работа, индивидуальные особенности которой не поддаются простой регламентации и учету. В связи с этим отраслевая система оплаты труда педагогических работников должна обеспечить: повышение мотивации педагогов к качественному результату; создание условий для привлечения и закрепления в отрасли высококвалифицированных кадров; учет условий труда отдельных категорий педагогических работников по критериям ответственности и напряженности; повышение оплаты до уровня, обеспечивающего восстановление способности педагога к труду.
Специфика педагогической деятельности требует индивидуального стимулирования работников за напряженность, качество и результаты их труда. Эта задача решается с помощью аттестации и присвоения соответствующей квалификационной категории, а также установлением стимулирующих выплат, как это
следует из опыта г. Москвы, г. Санкт-Петербурга, Ямало-Ненецкого округа и некоторых других регионов, где на образование выделяется достаточное количество средств.
И.И. Калина сформулировал методологический подход, на котором должно базироваться нормативное подушевое финансирование. «Я не очень люблю «нормативное», «подушевое», я люблю другое название - формульное финансирование. ... Причем мы понимаем, чтобы создать нормальные условия для получения образования ребенку, проживающему в сельской местности, нужно гораздо больше средств, поэтому во всех этих формулах сельские дети идут с удвоенным коэффициентом и поэтому территории, где много сельских детей, получают соответственно преференцию, определенную в этом плане, но все распределяется по формуле. ...Мы очень надеемся, что это формульное финансирование и станет основой для того, чтобы финансировать школы. Да, не всем чиновникам это нравится, потому что, по сути дела, тогда чиновник должен не распределять ресурс, к чему многие привыкли, а управлять, чему, к сожалению, у нас не всех еще научили»7.
В практике модели нормативного финансирования реализующие этот методологический подход присутствуют не всегда. На региональном уровне расчеты присутствуют, но непосредственно образовательному учреждению средства доходят без какой-либо формулы, а чаще всего - по факту расходов за прошлый год.
Полноценное нормативное подушевое финансирование возможно лишь в случае, если средства на обеспечение учебного процесса поступают непосредственно на счета образовательных учреждений и распределяются его руководителем по конкретным направлениям расходов. Если муниципальная образовательная школа, ее орган общественно-государственного управления образованием не может самостоятельно рассчитать смету с использованием утвержденной методики нормативного финансирования, размеров нормативов и поправочных коэффициентов, то здесь возникают проблемы.
Распространенный тип формирования субвенций - использование в качестве нормативных средних расходов на учащегося (фактические расходы прошлого финансового года делятся на число учащихся по каждому типу образовательных учреждений). Разница в расходах по муниципалитетам учитывается через поправочные коэффициенты, и у каждого муниципального образования имеется свой коэффициент, являющийся результатом деления фактических его расходов на расходы, рассчитанные с применением усредненных (нормативных) расходов. К преимуществам данного метода можно отнести простоту реализации. К недостаткам - ограниченность сферы примене-
7 Вифлеемский А. Модель нормативного финансирования, стимулирующая повышение качества образования и самостоятельность школы // Народное образование. 2007. № 10. С. 153.
ния, когда его используют для расчета субвенций (механизм межбюджетного выравнивания)8.
В практике реализации принципа нормативного подушевого финансирования и технологии доведения бюджетных средств по нормативу до каждого образовательного учреждения важное значение имеет расчет нормативных затрат на условного учащегося. Это позволяет при наполняемости сельских школ ниже 20 человек учитывать объективно-сложившиеся особенности финансирования этого типа образовательных учреждений при расчете объемов бюджетных расхо-дов9 Уо = Фо ■ (Н / Ф), где Уо - число условных
обучающихся; Фо - фактическое число обучающихся;
Н - нормативная, а Ф - фактическая наполняемость классов. Расчет может производиться в разрезе каждой ступени обучения. Такова новая экономическая формула российского образования. В выигрыше от этого будут все, поскольку в образование поступит значительно больше бюджетных и внебюджетных средств.
Отмечается10, что для борьбы с бедностью и социальной дифференциацией в системе образования, помимо собственно перехода на нормативное финансирование, должна реализовываться специальная социальная образовательная программа. Новые механизмы финансирования образования позволяют образовательному учреждению рассмотреть и выбрать такой вариант деятельности, в соответствии с которым предстоит выстраивать работу.
Первый вариант - децентрализация системы финансирования образования, появление источника финансирования, привязанного не к фонду заработной платы, а к учащемуся. От качества подготовки выпускника зависит сумма, которая будет принесена им в вуз, а качество это должна обеспечить школа. При высоком уровне подготовки школьников школа сможет привлечь некоторую часть этих средств для своего
8 Использование нормативов при планировании и финансировании основных общеобразовательных программ: опыт практической реализации, методические рекомендации, комментарии / под ред. Н.Г. Типенко [и др.]. - М., 2006.
9 Аналитический доклад «Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы». - М: Алекс, 2004. С. 61.
10 Для того чтобы ребенок из малообеспеченной семьи смог добраться до лучшей школы, мало дать ей деньги за данно-
го ученика и дальше положиться на саму школу. Для минимизации своих затрат школа до определенного времени может не задумываться о школьном транспорте или тому подобных вещах. Это, прежде всего, дело управленцев и местного сообщества - заботиться о социальном развитии территории и принимать, скажем, программу «Школьный автобус», решая тем самым и проблемы детей, и проблемы школ. Уповать же на то, что государство всегда возьмет все на себя, и при этом растить современных, динамичных, самостоятельных людей вряд ли удастся. А ведь именно эти люди - залог будущего процветания России. Образовательное учреждение в условиях введения подушевого фи-
нансирования и отраслевой оплаты труда / Абанкина И.В. [и др.] - М.: АПК и ППРО, 2007. - 64 с.
внебюджетного финансирования. Тогда часть средств, выкачиваемая из школьного бюджета уходящими выпускниками, может возвращаться за счет изменения маршрутов движения средств из бюджетов высшего образования, науки. Эта схема практикуется некоторыми образовательными и некоммерческими организациями.
Второй вариант - выбор партнеров для сетевого взаимодействия.
Третий вариант - использование организационно-правовых форм, которые имеют различное учредительство и разрешенные законом источники и способы финансирования.
Поскольку схема подушевого бюджетного финансирования нацелена не на обеспечение всех потребностей в расходах на одного учащегося, а на эффективное распределение бюджета, то менеджмент образовательного учреждения должен показать себя и быть способным к действиям по поиску грантовых вариантов финансирования. Примерный вариант действий в этом случае может быть представлен в виде алгоритма11:
• помимо бюджетного, следует определить желаемые и необходимые источники финансирования и пути их движения;
• следует просчитать издержки на реализацию источников финансирования и оценить эффект от их использования;
• выявить неэффективные варианты бюджетов образовательного учреждения;
• оценить возможности включения такой перспективной формы сотрудничества, как образовательные проекты, направленные на осуществление целевых образовательных программ;
• прежде чем обращаться с предложениями к политикам, органам власти, различным фондам, руководству школы следует адресно сформулировать предложения о финансировании проектов развития и сетевого взаимодействия.
Методика планирования бюджетных средств на образование и их распределение на подушевой основе включает: планирование и формирование бюджета образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удорожания, доведение бюджетных средств до уровня школы и их распределение. Бюджетное финансирование, как считает А. Пинский, должно стать трехкомпонентным и реализовываться по схеме: подушевой норматив, стимулирующее финансирование и программное финансирование разви-тия12. Деньги по нормативу не должны оседать на уровне муниципалитета, они должны напрямую доводиться до школы.
11 Следует исходить из пессимистичного варианта поведения и всегда помнить, что мало кто найдется из филантропов, кто бы на постоянной основе стал бы финансировать систему образования данной территории. Скорее всего, будет немного желающих финансировать конкретные образовательные услуги, кроме самих пользователей этих услуг.
12 Пинский А. О реформировании общего образования // Народное образование. 2006. № 5. С. 21-24.
Насколько четкими на региональном уровне будут правила распределения бюджетных средств через образовательную субвенцию, важно для муниципального уровня и школы, которые должны обеспечить целевое использование бюджетных средств. Этих правил Федерация субъектам пока не предоставила. В результате, как отмечает М. Мусарский, большинство субъектов РФ оперирует средними удельными расходами на ученика в части расходов, входящих в состав субвенции. Это ухудшает финансовое состояние образовательной отрасли в результате неэффективного распределения ресурсов, когда при равном финансировании предоставляется неравная образовательная
услуга13.
Детализация в региональной методике поправочных коэффициентов, выделение расходов на малокомплектные школы, использование коэффициентов адаптации позволят превратить муниципальные нормативы финансирования в действенный механизм эффективного распределения средств между школами, а не в инструмент регулирования межбюджетных отношений.
13 Мусарский М. Нормативная модель финансирования // Народное образование. 2009. № 1. С. 39.
Таким образом, нормативные модели бюджетного финансирования образовательных учреждений еще далеки от совершенства. Мы наблюдаем ситуации, когда самодостаточные в финансовом отношении регионы (Москва, Санкт-Петербург, Московская область, Ямало-Ненецкий округ и некоторые др.) могут себе позволить финансирование образования (в первую очередь статью заработная плата) без учета рассмотренных теоретических положений, выделяя образованию требуемое количество средств.
С другой стороны, дотационные регионы, получая финансирование от государства, не в состоянии самостоятельно выстроить свою деятельность и почти не участвуют в экспериментах. Наконец, третья группа регионов, у которых есть некоторые ресурсы, но их явно недостаточно для решения проблем финансирования образования, как у первой группы. Они активно участвуют в проектах, осуществляя их преимущественно в локальном варианте.
Необходимость обобщения опыта и теории финансирования общего образования, его систематизация позволят выработать такие решения в этой сфере, которые помогут разумному воплощению идей закона об «Образовании» и предоставлении каждому ученику права на достойное образование, подкрепленное достаточным финансированием.
УДК 338.24
ББК У9 (2 рос) 290-21
УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА ВОСТОЧНОЙ СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА ПУТЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
А.Д.Соколов1, К.А.Курбатов2
Институт систем энергетики им. Л.А. Мелентьева СО РАН, 664033, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 130. 2Иркутский государственный технический университет, 664074, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 83.
Рассмотрены актуальные вопросы совершенствования регионального энергетического законодательства. Обозначены приоритетные направления законотворческой деятельности. Предложены концепция и структура регионального энергетического законодательства, а также основные положения ключевых региональных законов. Затронут вопрос о разграничении регионального и федерального энергетического законодательства. Библиогр. 4 назв.
Ключевые слова: экономика; организация и управление предприятиями, отраслями и комплексами; топливно-энергетический комплекс; государственное регулирование.
MANAGEMENT OF THE DEVELOPMENT OF THE FUEL-ENERGY COMPLEX OF EASTERN SIBERIA AND FAR EAST BY PERFECTION OF THE REGIONAL ENERGY LEGISLATION A.D.Sokolov, K.A. Kurbatov
The Institute of Power Systems named after L.A.Melentjev Siberian Department of Russian Academy of Sciences, 130 Lermontov St., Irkutsk, 664033. Irkutsk State Technical University 83 Lermontov St., Irkutsk, 664074
1Соколов Александр Даниилович, доктор технических наук, заведующий лабораторией развития ТЭК Сибири и Дальнего Востока, тел.: (3952)429768, e-mail: [email protected]
Sokolov Alexander Daniilovich, a doctor of technical sciences, the head of the laboratory of the Development of the Fuel-Energy complex of Siberia and Far East, tel.: (3952)429768, e-mail: [email protected]
2Курбатов Константин Александрович, аспирант, e-mail: [email protected] Kurbatov Konstantin Alexandrovich, a postgraduate, e-mail: [email protected]
