CC BY
259
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫ Е ИССЛЕДОВАНИЯ
УДК 342.72/.73 ББК 67.400
© 2018 г. И. В. Гончаров,
заведующий кафедрой государственного строительства и права Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации доктор юридических наук, профессор. E-mail: Valdemar130@ya.ru
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА ПО ЖАЛОБАМ НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
В статье раскрываются особенности нормативно-правового регулирования конституционного судопроизводства по жалобам на нарушение конституционных прав граждан. Выявляются проблемы нормативно-правового регулирования конституционного судопроизводства по жалобам на нарушение конституционных прав граждан. Автором делается вывод о необходимости разработки и принятия специального процессуального закона о конституционном судопроизводстве, основой для разработки которого может выступить Регламент КС РФ, доработанный в том числе с учетом положений, детализирующих порядок реализации решений Конституционного Суда РФ и ответственности должностных лиц за ненадлежащее исполнение и воспрепятствование исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Ключевые слова: конституционное судопроизводство, Конституционный суд РФ, конституционные права и свободы, законодательство, жалобы на нарушение конституционных прав граждан, допустимость жалобы, решения Конституционного Суда, регламент Конституционного Суда.
I. V. Goncharov - Head of the Department of State Construction and Law of the Academy of the Prosecutor General's
Office of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor.
NORMATIVE-LEGAL REGULATION OFTHE CONSTITUTIONAL LEGAL PROCEEDINGS
ON COMPLAINTS ABOUTTHE VIOLATION OFTHE CONSTITUTIONAL RIGHTS OF CITIZENS
The article reveals the peculiarities of the legal regulation of the constitutional proceedings on complaints of violation of the constitutional rights of citizens. The problems ofnormative and legal regulation of constitutional proceedings on complaints of violation ofconstitutional rights ofcitizens revealed. The author concludes that it is necessary to develop and adopt a special procedural law on constitutional proceedings. The basis for the development of this act can be the Rules ofprocedure of the constitutional court, modified, including, subject to the provisions detailing the procedure for implementation ofdecisions of the constitutional court and the responsibility of officials for failure to comply and obstructing the execution of decisions of the constitutional court.
Keywords: constitutional court, constitutional court of the Russian Federation, constitutional rights and freedoms, legislation, complaints on violation of constitutional rights of citizens, admissibility of complaints, decisions of the constitutional Court, rules of the constitutional Court.
Права человека являются высшей ценностью и основой функционирования любого государства. В то же время опыт всех стран мира без исключения, в том числе именующих себя передовыми демократиями, убедительно свидетельствует о том, что защита прав граждан является исключительно сложной задачей, требующей активизации многочисленных инструментов. На это указывает и создание различных международных инструментов защиты прав человека, в том числе функционирование Европейского суда по правам человека, предметом рассмотрения которого нередко выступают не только жалобы
граждан из стран с транзитивной социально-политической и экономической системой, но и из «классических» демократий - государств Западной Европы, Скандинавии.
На национальном же уровне заключительным, верховным институтом, обеспечивающим защиту прав человека, выступает орган конституционного правосудия. В Российской Федерации федеральным органом конституционного правосудия, как известно, выступает Конституционный Суд РФ (далее -КС РФ), а обращение гражданина с жалобой на нарушение своих конституционных прав является заключительным инструментом за-
щиты прав на национальном уровне, применимым, когда другие инструменты защиты прав уже исчерпаны.
За четверть века существования КС РФ создана обширная нормативная база по вопросам разрешения жалоб на нарушения основополагающих (конституционных) прав граждан, которая, впрочем, характеризуется определенными пробелами и противоречиями.
Правовую основу рассмотрения КС РФ жалоб на нарушения конституционных прав граждан закономерно составляет Конституция РФ. В ее нормах находят закрепление все те основные, фундаментальные права граждан, защиту которых «по последней инстанции» осуществляет КС РФ. При этом в ч. 1 ст. 17 говорится о том, что наша страна признает и гарантирует соблюдение прав и свобод человека в соответствии с принципам международного права.
Конституция РФ содержит фундаментальные положения о судебной защите прав и свобод граждан (ст. 45): «государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется», «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом». Статья 46 Конституции РФ (ч. 1-2) гласит, что «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод» и «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».
Кроме того, Основной закон России содержит правоположения, определяющие судебную систему, порядок ее организации и функционирования; ст. 125 посвящена непосредственно организации и деятельности КС РФ, а ч. 4 ст. 125 - разрешению жалоб на нарушение основных (конституционных) прав и свобод граждан.
Порядок рассмотрения жалоб регламентирован Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее -ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»), который определяет универсальные для всех категорий дел поводы и основания к принятию исков для рассмотрения, особенности производства по отдельным категориям дел, рассмотрению дел о конституционности законов. Определяет субъектов, правомоченных обращаться в КС РФ, среди
которых особо выделим Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, который имеет право обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам нарушений конституционных прав и свобод граждан. При подаче жалобы, в соответствии с ч. 2 ст. 96 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», к материалам жалобы обязательно прилагается копия официального акта, подтверждающего применение обжалуемого закона. Применительно к большинству подобных дел речь идет о копии судебного акта, вступившего в законную силу и не подлежащего обжалованию в общем порядке судопроизводства.
На практике имели место случаи отказа КС РФ в принятии жалоб граждан на основании невыполнения требований ч. 2 ст. 96 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Так, в КС РФ в 2004 году была направлена жалоба гр. Ш. С. Мефтахутдинова на нарушение его конституционных прав ст. 96 и 97 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», которую суд не принял, сославшись на то, что данные требования непосредственно установлены в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, положения которой ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» лишь воспроизводит (определение КС РФ от 19.02.2004 № 33-О).
В статье 97 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливаются положения о допустимости жалобы, которая определяется сочетанием двух обстоятельств:
1) закон затрагивает конституционные права и свободы граждан;
2) закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, при этом жалоба должна быть подана в срок не позднее одного года после рассмотрения дела в суде.
Если п. 1 ст. 97 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» содержательно вытекает из положений Основного закона России, то срок давности, установленный в п. 2, прямо в Конституции РФ не определен, а продолжительность его вызывает некоторые нарекания. С одной стороны, ограничение срока на подачу любой жалобы выглядит разумной с точки зрения организации
правосудия и оптимизации затрат на его осу__/П ^ ^
ществление. С другой стороны, с позиций социальной справедливости, а также исходя из
функционального предназначения КС РФ как (в данном случае) органа по защите прав и свобод гражданина, любое ограничение срока подачи жалобы в КС РФ считаем недопустимым, по меньшей мере по категории дел, по которым правам и законным интересам гражданина был нанесен существенный ущерб.
Не стоит забывать о том, что конечной целью рассмотрения в КС РФ жалобы выступает не только восстановление справедливости перед конкретным гражданином или группой граждан, но также устранение из законодательства нормы, не соответствующей Конституции РФ и, более того, нарушающей конституционные права и свободы граждан. Признание жалобы недопустимой по формальному признаку истечения срока возможности ее подачи фактически легализует нормы закона, которые могут противоречить Конституции РФ.
В статье 98 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» закреплены последствия принятия жалобы к рассмотрению в КС РФ:
- КС РФ уведомляет об этом суд, принявший последнее судебное постановление по делу заявителя, в котором применен обжалуемый закон;
- факультативно (по требованию заявителя) КС РФ также уведомляет о принятии дела орган, осуществляющий в соответствии с федеральным законом исполнение данного судебного постановления, и суд, рассматривающий дело, для которого данное судебное постановление может иметь значение.
В свою очередь соответствующий суд может приостановить исполнение судебного постановления или производство по делу до принятия Конституционным Судом Российской Федерации постановления.
В статьях 99-100 ФКЗ рассматриваемого закона определены:
1) последствия принятия жалобы;
2) пределы проверки жалобы;
3) содержание итогового решения в виде постановления:
а) о признании акта соответствующим положениям Конституции РФ,
б) признании акта соответствующим положениям Конституции РФ в предложенном КС РФ истолковании;
в) признании акта не соответствующим положениям Конституции РФ.
Необходимо отметить, что положение о постановлении КС РФ о признании акта соответствующим Конституции в данном КС
РФ истолковании появилось недавно в связи с принятием Федерального конституционного закона от 28.12.2016 № 11.
Данная законодательная новелла, безусловно, призвана оптимизировать и диверсифицировать конституционное правосудие. Вполне возможно, что принятие соответствующих поправок поставит точку в многолетней дискуссии о том, осуществляет ли КС РФ де-факто законотворчество либо создает прецеденты. С другой стороны, данная дискуссия может развиваться в новой плоскости, так как решение, предусмотренное п.п. 1.1 ч. 1 ст. 87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», является обязательным для законодательного органа и требует пересмотра нормы с учетом трактовки, данной КС РФ. Полагаем, что данный аспект должен стать предметом широких научных обсуждений.
Последствия принятия соответствующих решений также указаны в ст. 87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», на которую ссылается ст. 100 закона. При этом принятие любого решения, кроме решения о признании акта соответствующим Конституции РФ, автоматически влечет за собой необходимость пересмотра дела, послужившего изначально основанием для обращения субъекта с жалобой в суд. Часть 2 ст. 100 «О Конституционном Суде Российской Федерации» гласит, что данное дело подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. Кроме того, истцу, в соответствии со ст. 96 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», возмещаются:
1) уплаченная государственная пошлина;
2) расходы на оплату услуг представителей;
3) расходы на проезд и проживание заявителей и их представителей, понесенные ими в связи с явкой в суд;
4) почтовые расходы, связанные с рассмотрением дела;
5) компенсация за фактическую потерю времени.
Упомянутыми нормативными актами нормативно-правовое регулирование конституционного судопроизводства по жалобам на нарушение конституционных прав граждан, безусловно, не заканчивается - систему нормативного регулирования дополняет Регламент КС РФ (принят Конституционным Судом Российской Федерации в пленарном заседании 24 января 2011 года (далее - Регламент).
В Регламенте детализируются отдельные положения ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» в части процедуры
рассмотрения жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан.
Так, в ч. 3 § 28 Регламента предусмотрена процедура разрешения дела без проведения слушания. Кроме того, Регламент устанавливает процедуру уведомления участников процесса, а также заинтересованных органов, представители которых помогут быть заслушаны в заседании Конституционного Суда РФ.
Другие положения Регламента также касаются, прямо или косвенно, производства по делам о жалобах на нарушение конституционных прав и свобод граждан, поскольку, в частности, данное производство во многом осуществляется в порядке, идентичном порядку производства по делам о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти.
Обратим внимание на то, что из всех видов процессуального судебного разбирательства механизм и правовое регулирование разбирательства в КС РФ остается самым закрытым и непубличным. Несмотря на то, что деятельность КС РФ регламентируется федеральным конституционным законом, процессуальный порядок такой деятельности, по сути, раскрывается в подзаконном акте (Регламенте), в то время как порядок рассмотрения гражданских, уголовных, административных, арбитражных дел - в соответствующих видам судопроизводства кодексах.
Как представляется, целесообразно обратить внимание на рекомендации, данные в научной литературе, и рассмотреть возможность и целесообразность разработки кодифицированного нормативного акта, регулирующего и регламентирующего порядок конституционного судопроизводства. Кроме того, следует провести по данному вопросу общественные слушания, к которым привлечь широкий круг специалистов, практических работников, представителей общественности.
Перечисленные правовые акты дополняют нормы, регулирующие порядок реализации решений КС РФ. При этом в упомянутой сфере наблюдаются многочисленные лакуны, в связи с этим она, по сути, остается практически неурегулированной на законодательном уровне.
Решения КС РФ характеризуются всеобщей обязательностью, являются окончательными и не подлежат обжалованию ни в какой форме.
Согласно ст. 80 ФКЗ «О конституционном Суде Российской Федерации» государственные
органы и должностные лица обязаны привести положения законов и иных нормативно-правовых актов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решением, принятым высшим органом конституционного правосудия.
На федеральном уровне внесение соответствующих изменений в законодательство осуществляется, как правило, путем разработки Правительством РФ законопроекта, его внесения на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ и принятия закона по установленной процедуре. Кроме того, правом законодательной инициативы на уровне Федерации наделен ряд других субъектов, например, депутаты Государственной Думы, которые могут самостоятельно проявить инициативу и внести на рассмотрение Государственной Думы проект закона, реализующий решение КС РФ (в таком случае Правительство РФ может отложить внесение разработанного им проекта закона по аналогичному решению Конституционного Суда РФ).
В то же время в законодательстве РФ содержится лишь один конкретный срок, связанный с процессом приведения федерального законодательства в соответствие с Конституцией РФ. Регламент Правительства РФ содержит указание на шестимесячный срок внесения Правительством в нижнюю палату ФС РФ соответствующего законопроекта.
В ходе исследования выявлены многочисленные случаи очевидной бюрократической волокиты с принятием законопроектов по решениям КС, в том числе по жалобам на нарушение прав и свобод граждан, 5-7-летней давности. Достаточно сложно объяснить подобные проволочки, в том числе и загруженностью законодательного органа. КС РФ в своих решениях выражает недвусмысленную позицию, которой законодатель попросту обязан подчиниться. Если же соответствующие поправки идут в «пакете» с другими новациями, обсуждение которых вызывает дискуссии и приводит к откладыванию принятия законопроекта во втором-третьем чтении, то было бы разумным «выделить» из законопроекта нормы, принятие которых связано с изданными решениями КС РФ, оформить их в отдельных законопроектах и оперативно рассмотреть в установленном Конституцией РФ порядке.
С неисполнением решений КС РФ органами законодательной власти связаны и проблемы реализации решений суда по жалобам граждан судами РФ. Хотя Верховный Суд РФ
в своей практике учитывает правовые позиции КС РФ и стремится обязать нижестоящие суды соблюдать решения КС РФ, суды обоснованно исходят из понимания места КС РФ как органа конституционного правосудия и контроля, а не законотворчества. В процессуальных кодексах решение КС РФ являются новым обстоятельством. При этом в процессуальных кодексах не учитываются положения ст. 100 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и высказанные КС РФ правовые позиции. Прежде всего, неконституционным может быть признан не только закон, но и отдельные его положения (п. 2 ч. 1 ст. 100 ФКЗ «О конституционном Суде Российской Федерации»). Кроме того, основанием для пересмотра дела может быть и признание закона или его отдельных положений соответствующими Конституции РФ. Речь идет о правовой позиции, изложенной КС РФ в определении от 11.11.2008 № 556-О-Р: «сам закон или отдельные его положения признаются соответствующими Конституции РФ, неконституционной же признается интерпретация закона или отдельных его положений» [6]. Наконец, требование обращения заявителя в КС РФ для признания закона, примененного в его деле, неконституционным, в частноправовом процессе препятствует восстановлению нарушенных конституционных прав и свобод. Указанные пробелы процессуального законодательства требуют внесения необходимых изменений в соответствующие кодексы.
Представляется, что в целях совершенствования реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации по жалобам на нарушение прав и свобод граждан требуется внесение поправок в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и главу 13 Регламента Государственной Думы [3], которые закрепляли бы объективно разумный срок для рассмотрения и принятия законопроектов, внесенных в Государственную Думу ФС РФ, в связи с принятием КС РФ решения, изменяющего или отменяющего нормативный правовой акт, нарушающий права и свободы граждан.
Совершенно необходимыми представляются усиление и дифференциация юридической ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение и воспрепятствование исполнению решений КС РФ, которые весьма в абстрактной форме прописаны в ст. 81 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Наконец, выявленный комплекс проблем
требует дальнейшего развития законодательства, регламентирующего порядок конституционного судопроизводства по жалобам на нарушение конституционных прав граждан. Указанные положения, в том числе касающиеся порядка реализации решений КС РФ по жалобам на нарушения прав и свобод гражданина, ответственности должностных лиц за ненадлежащее исполнение и воспрепятствование исполнения решений КС РФ, могли бы выступить основой будущего кодифицированного процессуального акта в сфере конституционного судопроизводства.
Таким образом, конституционное правосудие является важнейшим институтом защиты прав и свобод граждан. Институт жалоб на нарушение конституционных прав и свобод характеризуется достаточно высоким уровнем проработанности и нормативно-правовой регламентации. Однако выявлены проблемы и противоречия в нормативно-правовом регулировании, устранение которых позволит оптимизировать использование потенциала конституционного правосудия для защиты прав и свобод человека и гражданина.
Прежде всего следует рассмотреть целесообразность установления срока подачи жалобы в п. 2 ст. 97 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Так, например, жалоба признается допустимой лишь в случае, если закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде. При этом она должна быть подана в срок не позднее одного года после рассмотрения дела в суде. Как думается, в целях укрепления института гарантий прав и свобод граждан целесообразно продлить либо исключить ограничение сроков подачи жалобы по меньшей мере в связи с судебными решениями, которые могли повлечь существенные последствия.
Кроме того, из всех видов процессуального судебного разбирательства механизм и правовое регулирование разбирательства в КС РФ остаются самыми закрытыми и непубличными. Несмотря на то, что деятельность КС РФ регламентируется федеральным конституционным законом, процессуальный порядок такой деятельности, по сути, раскрывается в подзаконном акте (Регламенте), в то время как порядок рассмотрения гражданских, уголовных, административных, арбитражных дел -в соответствующих кодексах по видам судопроизводства. Еще одной проблемой нормативно-правовой регламентации конституционного судопроизводства по жалобам на нарушение конституционных прав граждан вы-
ступает отсутствие детализации порядка реализации решений КС РФ и ответственности должностных лиц за его нарушение.
Устранение данных пробелов может быть осуществлено в том числе посредством разработки и принятия специального процессуального закона о конституционном судопро-
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный конституционный закон РФ от 28.12.2016 № 11 -ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2017. № 1 (часть 1). Ст. 2.
3. Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-11 ГД (ред. от 18.01.2017) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
4. Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 (ред. от 28.01.2017) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
5. Регламент Конституционного Суда РФ (ред. от 10.11.2016) // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 4.
6. Определение Конституционного Суда РФ от 11.11.2008 № 556-О-Р // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 6.
7. Определение Конституционного Суда РФ от 19.02.2004 № 33-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 5.
8. Гриньков Н. В. Конституционный контроль за обеспечением судебной защиты прав и свобод граждан // Представительная власть -XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2008. № 7.
9. Жакаева Л. С. О систематизации и кодификации в праве с точки зрения процессуальной составляющей конституционного права // Право и государство. 2013. № 3 (60).
10. Рудаков А. А. Кодификация конституционного законодательства // Административное и муниципальное право. 2013. № 2.
изводстве. Основой такого акта может выступить Регламент КС РФ, доработанный с учетом положений, детализирующих порядок реализации решений КС РФ и ответственности должностных лиц за ненадлежащее исполнение и воспрепятствование исполнению решений КС РФ.
Bibliography
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12.12.1993) (subject to amendments made by the laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation of 30.12.2008 № 6-FKL, from 30. 12.2008 № 7-FKL, from 05.02.2014 № 2-FKL, from 21.07.2014 № 11-FKL) // Russian Federation Code. 2014. № 31.
2. Federal constitutional law of the Russian Federation of28.12.2016 № 11-FKL «On amendments to the Federal constitutional law "On the constitutional Court of the Russian Federation» // Russian Federation Code. 2017. № 1 (part 1). Art. 2.
3. The resolution of the state Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation dated 22.01.1998, № 2134-II GD (ed. by 18.01.2017) «On the Regulations of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation» // Russian Federation Code. 1998. № 7.
4. Resolution of the Government of the Russian Federation from 01.06.2004. No. 260 (edition of 28.01.2017) «On the Regulation of the Government of the Russian Federation and regulations on government office of the Russian Federation» // Russian Federation Code. 2004. № 23.
5. The rules of the constitutional Court of the Russian Federation (as amended on 10.11.2016) // Bulletin of the constitutional Court of the Russian Federation. 2016. № 4.
6. The constitutional Court of the Russian Federation of 11.11.2008 № 556-O-R // Bulletin KS the Russian Federation. 2008. № 6.
7. The constitutional Court of the Russian Federation dated 19.02.2004 № 33-O // Bulletin of the constitutional Court of the Russian Federation. 2004. № 5.
8. Grinkov N. V. Constitutional control over judicial protection of citizens rights and freedoms // Representative power - XXI century: legislation, comments and problems. 2008. № 7.
9. Zhakaeva H. P. On systematization and codification of law from the point of view of the procedural component of the constitutional law// Law and state. 2013. № 3 (60).
10. Rudakov A. A. Codification of constitutional law // Administrative and municipal law. 2013. № 2.
