CC BY
366
134
публикации молодых ученых
УДК 330.322.16
нормативно-правовая база государственно-частного партнерства
в статье рассмотрена нормативно-законодательная база регулирования государственно-частного партнерства, которое способно решать многие государственные задачи при условии выявления недостатков и формулирования предложений по совершенствованию российского законодательства, и проанализирован вопрос о целесообразности принятия федерального закона «об основах государственно-частного партнерства».
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; проект; закон; нормативная база; зарубежный опыт.
The article focuses on the regulatory framework governing public-private partnership which is capable of solving many public tasks provided proper schemes are enacted to identify gaps in the Russian legislation and encourage efforts for its improvement. The expediency of the federal law «Principles of public-private partnership» is discussed.
Keywords: public-private partnership; draft law; regulatory framework; foreign experience.
Шевёлкина Ксения Леонидовна
ведущий консультант Сводного департамента макроэкономического прогнозирования Минэкономразвития России, аспирант кафедры «Инвестиции и инновации» Финансового университета E-mail: [email protected]
отсутствие в действующем законодательстве определения терминов государственно-частного партнерства
Согласно требованиям действующего законодательства проекты государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) в Российской Федерации могут реали-зовываться в рамках концессионных соглашений, государственных гарантий по кредитам и облигационным займам, частичного финансирования проектов за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации. При этом участие государства в проектах ГЧП ограничивается инфраструктурными объектами.
Наиболее часто применяемой формой ГЧП в Российской Федерации является концессия, порядок
заключения и реализации которой установлен Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон № 115-ФЗ). При этом к объектам, по которым могут заключаться концессионные соглашения, относятся исключительно объекты инфраструктуры, в том числе автомобильные дороги, объекты железнодорожного транспорта, объекты трубопроводного транспорта, морские и речные порты, морские и речные суда, аэродромы и объекты производственной и инженерной инфраструктуры аэропортов, гидротехнические сооружения, объекты по производству и передаче электроэнергии, объекты коммунального хозяйства, транспорт общественного пользования, объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта, туризма.
Таким образом, сложилась парадоксальная ситуация. ГЧП как форма концессии используется, но сами термины «государственно-частное партнерство», «механизм государственно-частного партнерства», «проект на основе государственно-частного партнерства» в нормативно-правовых актах не определяются. В результате одни специалисты при определении данных терминов подразумевают любые совместные действия государства и бизнеса в экономике, политике, науке и т.д. (Д.М. Амунц, Е.А. Ды-нин, Е. Коровин и др. [1]), другие же — только взаимодействие этих институтов в отдельных проектах, которое носит долговременный характер и основано
Рис. 1. основные проблемы действующего законодательства Российской Федерации в сфере ГЧП
на софинансировании (А.М. Воротников и В.А. Королев; К.С. Фиоктистов и др. [2]). Кроме того, существует мнение, согласно которому ГЧП как пограничное явление в отношениях власти и бизнеса, условно являясь косвенной приватизацией [полуприватизацией (semiprivatization)], не относится ни к институту приватизации, ни к институту национализации, а представляет собой специальную форму исполнения государством своих функций (В.Г. Варнавский [3]), в том числе в форме предоставления населению общественных благ.
В нашем представлении ГЧП — это социально-экономический институт развития современной экономики в формате институционально-организационного конструктивного альянса, обладающего уникальными характеристиками и особыми преимуществами государственных и частных структур, для совместного решения социально значимых задач в целях повышения инвестиционной привлекательности страны и ее регионов, улучшения конкурентной среды и укрепления воспроизводственной функции государственного капитала за счет привлечения альтернативных источников капитала для финансирования отраслей экономики традиционно находящихся в государственном ведении.
Используемый при описании ГЧП концептуально-категориальный аппарат до настоящего времени
не унифицирован. В результате зарубежные и отечественные исследователи не пришли к единому мнению в вопросах о сущности и содержании этого явления, что создает определенные проблемы, мешающие точному соблюдению действующего законодательства о ГЧП (рис. 1).
Причем если в законодательствах зарубежных стран термин «ГЧП» употребляется для обозначения практически любой формы сотрудничества государства и бизнеса, в России он имеет более узкий смысл, что не способствует широкому применению ГЧП и привлечению иностранных инвестиций.
Работа по повышению привлекательности ГЧП
В настоящее время в целях расширения практики реализации проектов ГЧП Минэкономразвития России по итогам анализа законодательства субъектов Российской Федерации о ГЧП и зарубежной практики предлагает принять отдельный федеральный закон «Об основах государственно-частного партнерства»1, устанавливающий:
1 Проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» № 238827-6. URL: http://www.asozd2.duma.gov.ru/main. nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=238827-6&02 (дата обращения: 9 апреля 2014 г.).
Рис. 2. Механизмы повышения привлекательности ГЧП в России
• терминологию ГЧП;
• возможность реализации проектов ГЧП по всем возможным формам сотрудничества, используемым в мировой практике, в том числе на условиях нахождения создаваемого объекта в собственности частного партнера;
• единую конкурсную процедуру осуществления ГЧП, позволяющую выделять необходимый комплекс имущества для реализации партнерства, в том числе земельные участки;
• правовой механизм выделения бюджетных ассигнований для исполнения обязательств государственного/муниципального заказчика при реализации инвестиционного проекта на срок более 3 лет;
• полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по реализации проектов ГЧП.
Принятие отдельного закона потребует внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, федеральное законодательство о государственных и муниципальных закупках и другие нормативные правовые акты в целях установления особых условий для реализации проектов ГЧП по аналогии с условиями, действующими для концессионных соглашений.
Предполагается также внесение изменений в Закон № 115-ФЗ, предусматривающих возможность применения ГЧП в строительстве/реконструкции, эксплуатации, а затем передаче объекта в собственность концеденту.
Поправки могут вноситься и в Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», в котором может быть уточнена терминология ГЧП.
Несмотря на то что федеральное законодательство в сфере ГЧП на сегодняшний день не приняло окончательный вид, в региональных правовых актах уже предусмотрены следующие формы участия государства в ГЧП: предоставление денежных средств и кредитных ресурсов, передача прав в отношении объектов, находящихся в государственной собственности, предоставление гарантий для поддержания способности частного сектора выполнять обязательства и т.д. Сферой применения механизмов ГЧП являются проекты, реализация которых способна создавать дополнительные рабочие места, увеличивать налоговые поступления в бюджет, обеспечивать мультипликативный эффект для экономики региона. Но отсутствие единого видения и идеологии на федеральном уровне приводит к тому, что каждый регион трактует механизмы ГЧП по-своему, развивая данное направление деятельности в соответствии со своим субъективным восприятием. Кроме того, причиной неэффективности таких законов является, в частности, риск признания недействительными региональных соглашений о ГЧП (например, на основании отсутствия у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимой компетенции).
Таблица
Риски, возникающие при реализации проекта ГЧП
Предпроектная стадия Стадия осуществления проекта Завершение проекта/ стадия эксплуатации (передачи)объекта
Некачественная подготовка документации (например, некорректно сформированные бизнес-план и финансово-экономическое обоснование могут приводить к удорожанию проекта, его несвоевременному вводу в эксплуатацию и др.) Запоздание принятия решений/ неверно принятые решения Новые экологические нормы
Несостоявшийся/некорректно проведенный конкурс Технические риски (риски строительства, эксплуатации) Несоблюдение договоренностей по передаче объекта/по возмещению доходов от пользования объектом партнером
Задержки в выделении земельных участков под строительство Ресурсные риски по обеспечению проекта как с частной, так и с государственной стороны Недостаток спроса
Риски, возникновение которых возможно на все этапах проекта ГЧП:
форс-мажор (например, обнаружение под земельным участком во время строительных работ незарегистрированного исторического памятника)
коррупционные риски
риск неквалифицированных кадров
изменение законодательства
политический риск
финансовые риски (валютные, инфляционные и т.д.)
В настоящее время существует еще одна, не менее сложная проблема — непрозрачность информации в области проектов, осуществляемых на основе ГЧП.
Подводя итог вышесказанному, приведем механизмы повышения привлекательности ГЧП в глазах инвесторов (рис. 2).
Так, расширение форм и инструментария предполагает на рис. 2 более четкое определение и количественное увеличение форм ГЧП, которые могут быть реализованы публичными партнерами на федеральном и региональном уровнях, а также подразумевает методы поддержки, направленные на развитие механизма ГЧП (поддержкой могут считаться как льготирование и преференции, так и принятие части приемлемых рисков).
Под минимизацией рисков на рис. 2 понимаются сбалансированное распределение рисков между всеми участниками ГЧП, а также умелое управление ими. При этом управление рисками заключается в следовании нормам законодательства, развитии институциональной базы, качественном инвестиционном анализе, прозрачном и узаконенном порядке проведения конкурса по выбору частного партнера, заключении сбалансированного договора, учитывающего интересы сторон, наличии квалифицированных кадров для умелого управления проектом и т.д.
Наиболее частые риски, возникающие в ходе реализации проектов ГЧП, представлены в таблице.
Как мы видим, все вышеуказанные проблемы являются взаимосвязанными и вытекающими друг из друга и представляют собой комплекс задач и требований, решение которых может быть направлено на развитие системы ГЧП.
опыт стран БРикс в области ГЧП
Наличие проработанной законодательной базы, четко определяющей права и обязанности участников ГЧП, является необходимым условием привлечения частных инвесторов к реализации проектов ГЧП.
Однако, несмотря на положительные результаты, полученные в результате разработки нормативной базы, необходимой для реализации проектов ГЧП, российское концессионное законодательство нуждается в совершенствовании. В частности, Закон № 115-ФЗ ограничивает возможности применения различных форм концессий, широко используемых в международной практике. Существенным недостатком нормативной базы является недостаточная защищенность кредиторов в случае досрочного расторжения концессионного соглашения в связи с отсутствием в российском концессионном законодательстве норм, предписывающих обязанность концедента возместить расходы. Для сравнения
рассмотрим опыт законотворчества стран БРИКС в области ГЧП:
• в Индии при поддержке Всемирного банка разработана законодательная база, регламентирующая реализацию проектов ГЧП и включающая типовую модель концессионного соглашения в дорожной сфере;
• в Бразилии, так же как и в Индии, создана достаточно качественная законодательная база в области ГЧП, в рамках которой установлены критерии осуществления проекта на принципах государственно-частного партнерства. До момента принятия в 2004 г. закона о государственно-частных партнер-ствах в Бразилии законодательным образом были закреплены две формы взаимодействия государства и частного сектора:
— концессия, предусматривающая заключение с частным инвестором концессионного соглашения на право эксплуатации государственных активов или оказания общественных услуг. Доход частного инвестора формируется за счет сбора платы с пользователей конечных услуг. При этом частный инвестор не получает компенсаций из государственного бюджета;
— государственный заказ (традиционная схема взаимодействия государства и частного сектора, в рамках которой государство заключает с подрядчиками отдельные договоры на оказание услуг, например на проектирование, строительство и эксплуатацию платной дороги).
В связи с тем что подобные формы взаимодействия государства и частного сектора не позволяют привлекать средства, необходимые для финансирования инфраструктурных проектов, правительство Бразилии в 2004 г. приняло закон, регламентирующий альтернативный вариант взаимодействия, в соответствии с которым ГЧП представляет собой концессионное соглашение, финансируемое государством.
Закон о ГЧП регламентирует процесс проведения тендера и устанавливает требования к проектам ГЧП, которые могут реализовываться в Бразилии на основе принципов государственно-частного партнерства, в частности:
• для заключения соглашения о создании ГЧП требуется предоставление подтверждения необходимости участия государства в финансировании проекта;
• объем предполагаемого государственного финансирования не должен оказывать негативного воздействия на целевые показатели государственного
бюджета, установленные законом о фискальной ответственности;
• новые проекты ГЧП могут быть инициированы только в случае, если предполагаемый объем выплат по уже реализуемым ГЧП проектам не превышает 1% величины доходов бюджета в предыдущем году;
• общая стоимость проекта должна быть не меньше 20 млн реалов (12 млн долл. США);
• срок концессионного соглашения должен быть в пределах от 5 до 35 лет;
• участие частного сектора в проекте ГЧП не должно ограничиваться выполнением общественных работ и предоставлением необходимого оборудования и трудовых ресурсов.
Данные ограничения направлены на то, чтобы повысить участие частного сектора в крупномасштабных инфраструктурных проектах, имеющих стратегическое значение. Таким образом, в Бразилии ГЧП определяется как долгосрочное сотрудничество государства и частного сектора, основанное на использовании опыта каждой стороны, а также на принципе эффективного распределения ресурсов и рисков между участниками проекта.
В Бразилии закон о ГЧП позволяет заключать два вида концессионных соглашений:
• «спонсорскую концессию» (sponsored concession). В рамках данного типа концессионного соглашения доход частного сектора формируется за счет сбора платы с конечных пользователей, а также получения прямых платежей со стороны государства. Заключение спонсорского концессионного соглашения позволяет привлекать частных инвесторов к реализации социально значимых инфраструктурных проектов, которые в отсутствие государственной поддержки не являются коммерчески привлекательными для потенциальных инвесторов. При этом закон о ГЧП накладывает ограничение на размер государственной поддержки: величина компенсационных платежей государства не должна превышать 70% общего дохода частного инвестора;
• «административную концессию» (administrative concession). В рамках данного типа концессионного соглашения частный сектор получает денежные средства от государства за предоставление услуг, но не осуществляет сбора платы с индивидуальных пользователей. При этом, как правило, предусматривается, дополнительное вознаграждение частному сектору, выплачиваемое по результатам оценки качества оказанных услуг. Заключение административной концессии целесообразно в случае, если по каким-то причинам невозможно введение
платы для индивидуальных пользователей либо если конечным пользователем услуг частного сектора является государство. Как правило, частный инвестор, участвующий в административной концессии, готов осуществить значительные инвестиционные вложения в связи с тем, что он не несет риска снижения доходов. Примером применения административной концессии является проект по строительству, эксплуатации и управлению тюрьмой на 3000 заключенных в штате Минас-Жерайс. В соответствии с условиями концессионного соглашения администрация штата Минас-Жерайс обязуется выплачивать частному инвестору 70 реалов (примерно 35 долл. США) в день за каждого заключенного. Кроме того, частный инвестор обладает возможностью получения дополнительного вознаграждения в размере 1,5% его месячного дохода в случае удовлетворения требований к качеству оказываемых услуг, прописанных в концессионном соглашении.
Для обеспечения выполнения обязательств государства правительство Бразилии создало Гарантийный фонд поддержки ГЧП (Fundo Garantidor de Parcerias), управление которым осуществляется Банком Бразилии.
Учредители фонда (федеральное правительство, его агентства и структуры) уполномочены осуществлять перевод средств в данный фонд в соответствии с установленными квотами. Пополнение средств фонда может проводиться за счет средств, специально зарезервированных в бюджете; дополнительных выпусков государственных облигаций; передачи финансовых активов (ценных бумаг); передачи нефинансовых активов, в том числе недвижимого имущества.
Анализ проектов ГЧП, осуществленных в Бразилии, показывает, что государство традиционно принимает на себя обязательства по рискам, связанным с государственными решениями, ограничивающими сбор платы за проезд; нарушением обязательств со стороны государства, которые могут негативно отразиться на концессионере; наступлением обстоятельств непреодолимой силы, на которые не распространяется страховое покрытие; изменениями в законодательстве, которые могут иметь негативные последствия для частного сектора.
Быводы
Из анализа российского и зарубежного законодательства ГЧП следует, что, несмотря на многие сложности, ГЧП позволяет привлекать частные инвести-
ции для реализации социально значимых объектов. Очевидно, что законодательная база ГЧП в России находится на начальной стадии развития. Из-за необеспеченности необходимыми правовыми гарантиями многие успешно апробированные за рубежом формы и схемы сотрудничества государства и бизнеса в России не осуществляются. Следовательно, федеральный уровень отечественной законодательной базы ГЧП нуждается в более четкой системе нормативных актов, комплексно регламентирующих проблемы, которые могут возникать при реализации объектов ГЧП. Отечественные специалисты в сфере ГЧП относят к негативному фактору стохастическое развитие регионального законодательства в области ГЧП в отсутствии специального закона о ГЧП, принятого на федеральном уровне.
Литература
1. Амунц Д.М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоемких проектов // Справочник руководителя учреждений культуры. 2005. № 12. С.16-24.
2. Воротников А.М., Королев В.А. О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2010. Июль. № 2 (43).
3. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. и др. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: Изд. дом Гос. университета Высшей школы экономики, 2010. 287 с.
4. Дынин Е.А. Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве // Общество и экономика. 2007. № 5-6.
5. Кутари Викрам. Международный опыт создания организационных структур по работе с проектами ГЧП и их функционирования. Департамент устойчивого развития. Регион Европы и Центральной Азии. Всемирный банк, 7 декабря 2007 г.
6. Михеев О.Л. Частно-государственное партнерство в условиях смешанной экономики: теория и практика становления и функционирования: монография. М.: Анкил, 2011. 279 с.
7. Садыхов А.П. Краткая аналитическая справка об опыте ГЧП в Бразилии, 2010.
8. Соколов С.Л. Анализ тенденций и общих факторов государственно-частного партнерства в России // Вопросы управления. 2013. Вып. № 1 (22), март.
