CC BY
83
/78 Civil SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, No. 4 (50) УДК 355.58-027.21;351.86-027.21
Нормативная база гражданской обороны: структурирование и систематизация1
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2016
А.В. Костров
Аннотация
Выполнены структурирование и систематизация нормативной базы гражданской обороны (НБ ГО)2 . Выявлены нормативные акты составляющих НБГО — нормативной правовой базы ГО (НПБГО), нормативной технической базы ГО (НТБГО), нормативной методической базы ГО (НМБГО). Оценены состояния составляющих НБ ГО.
Ключевые слова: гражданская оборона; норма; норматив; нормативная база ГО; нормативный методический акт; нормативный правовой акт; нормативная правовая база; нормативный технический акт; нормативная методическая база ГО; нормативная техническая база ГО.
Civil Defense Regulatory Framework Structuring and Systematizing
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2016
A. Kostrov
Abstract
Civil defense regulatory framework structuring and systematizing are fulfilled. Normative acts of civil defense regulatory framework components such as regulatory and technical base of civil defense, regulatory and technical base of civil defense, normative methodical base of civil defense are identified. The condition of the components of civil defense regulatory framework is assessed.
Key words: civil defense; norm; standard; civil defense regulatory framework; normative methodical act; normative legal act; regulatory and legal framework; regulatory and technical act; normative methodical base of civil defense; regulatory and technical base of civil defense.
1 Статья написана по результатам исследований, проведенных в рамках НИР «Научно-методическое обеспечение совершенствования нормативной правовой и нормативно-методической базы реализации мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время» (в рамках НИР по п. 1.2-8/Б5 Плана НИОКР МЧС России на 2014-2016 годы — «Нормативно-правовое и нормативно-методическое обеспечение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и проведению аварийно-спасательных работ силами и средствами органов государственной власти и органов местного самоуправления в мирное и военное время»).
2 Структурировать (от лат. stшcШra — строение) НБ ГО — значит разделить эту базу на составляющие по определенному критерию, установить логические связи между выделенными составляющими. Систематизировать (от греч. systema — целое, состоящее из частей) НБ ГО — объединить однородные по неким признакам (параметрам, критериям) элементы базы к определенному иерархиезированному единству в функциональных целях на основе существующих между ними связей и/или взаимодополняющих связей с объектами регулирования. Систематизация связана с предварительным анализом, синтезом, сравнениями и другими процедурами.
В последние годы в МЧС России существенно активизировались исследования в направлении поиска стратегии совершенствования ГО страны, отвечающей требованиям складывающейся военно-политической обстановки в мире. Общая проблема в указанном совершенствовании заключается в повышении готовности ГО и эффективности защиты населения, материальных и культурных ценностей в военное время. Эта общая проблема распадается на частные проблемы, такие как: 1) развитие нормативной базы для формирования и реализации государственной политики в сфере ГО, 2) создание эффективной системы управления ГО, 3) совершенствование состава сил, их подготовка к выполнению основных задач ГО, 4) оперативная подготовка органов управления и сил ГО, 5) создание необходимой материальной базы ГО, 6) формирование системы требований в области ГО и механизма их реализации, 7) создание обоснованного финансового и материально-технического обеспечения ГО3.
Как видно, первой проблемой среди перечисленных является проблема развития нормативной базы ГО (НБ ГО). Общая цель предлагаемой статьи—рассмотреть системные аспекты решения этой проблемы, касающиеся структуризации и систематизации НБ ГО.
Термин «нормативная база гражданской оборо-ны»в последние годы используется как в научных работах, так и при планировании мероприятий гражданской обороны, разработке и совершенствовании регламентирующих документов, направленных на развитие регулятивных основ управления мероприятиями гражданской обороны. Тем не менее, поиски источника, содержащего системное толкование понятия (термина) «НБ ГО», оказались безуспешными.
«Нормативная база ГО», в начальном представ-лении,—это системная совокупность (комплекс) норм, нормативов, требований к субъектам права и функционированию технических объектов, к значениям определяющих параметров, обеспечивающих регулирование общественных отношений, действий субъектов, связанных с подготовкой, организацией и осуществлением мероприятий ГО. Из данного определения следует, что базовыми элементами НБГО являются нормы, нормативы, требования к определяющим (ключевым) параметрам выполняемых мероприятий ГО.
Опыт исследовательской работы в области нормативного, в частности правового, обеспечения ГО
и ЗНТЧС показывает, что нередко не только рядовые исполнители НИР, но и руководящие работники и специалисты—разработчики документов, связанных с организацией, выполнением и реализацией мероприятий ГО, вкладывают в понятие «НБ ГО» совершенно различный смысл, не имеют ясного представления о структуре и элементном составе составляющих этой базы. Это приводит к трудностям взаимопонимания между заказчиками и исполнителями НИР, некорректным постановкам задач исследований и толкованиям полученных результатов. Зафиксировано множество фактов, подтверждающих наличие указанных недостатков. Объяснение проблемы, вероятнее всего, заключается в отсутствии системного толкования термина «НБ ГО», структурированного и систематизированного представления НБ ГО4.
Просмотр журнальных статей с целью обнаружения работ, посвященных структурированию и систематизации НБГО, не дал результата. При просмотре ресурса Интернета были обнаружены сайты [1, 2], содержащие фрагменты системного представления НБ ГО. Например, на сайте [1] НБ ГО представлена пятью группами документов (на сайте—именно, «документов»)5: «нормативные правовые документы», «нормативно-методические документы», «нормативно-технические документы», «методические документы», «ведомственные нормативные правовые документы». Принципы такой «конгломеративной» классификации отсутствуют.
На сайте [2] в совокупность нормативных документов в области ГО включены, также без обоснования признаков классификации, нормативные правовые акты (федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы МЧС России и нормативные технические акты (ГОСТы, СНиПы, СП).
На указанных сайтах не рассматриваются ни признаки структурирования НБ ГО, ни признаки систематизации нормативных актов, составляющих эту базу.
Не удалось разыскать НИР, посвященные научному изложению вопросов структуризации и систематизации нормативной базы ГО. Можно сказать, что существуют и терминологическая, и структурная неопределенности, не способствующие эффективному нормативному обеспечению процесса реализации государственной политики Российской Федерации в области гражданской обороны.
3 Современные войны и гражданская оборона / Под общ. ред. С. К. Шойгу; МЧС России. М.: ИПП «КУНА». 2008. С. 247250.
4 Свежий пример: в выпущенном в 2016 г «Справочнике руководителя гражданской обороны / МЧС России. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)», в Приложении 1 «Нормативная правовая база в области гражданской обороны» (с. 157) в состав этой базы включены «Нормативно-технические документы» — ГОСТы, СНиПы, СП (с. 165-168), которые не являются нормативными правовыми документами (актами).
5 Документ—материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения, см. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов». Под это определение подпадают все виды актов — нормативных правовых, нормативных технических и других. Тем не менее, в праве используется более узко специализированный термин — «нормативный правовой акт», в области технического регулирования—термин «нормативный технический акт».
Обнаружен сайт [3], содержащий описание нормативной базы делопроизводства (НБД)6, как отрасли деятельности, обеспечивающей документирование и организацию работы с официальными документами. Содержание этого сайта позволяет заключить, что НБД (представленная смешанной совокупностью документов) включает в себя три вида актов—нор-мативные правовые (законы и подзаконные акты), нормативные технические (государственные стандарты) и нормативные методические (методические рекомендации, инструкции по делопроизводству). Сайт укрепил идею устранения указанных выше недостатков в области ГО путем структуризации НБ ГО—представления ее в виде триады (греч. трга^): нормативной правовой, нормативной технической и нормативной методической баз, с последующей систематизацией каждой из них. Изложение такого подхода к структуризации и систематизации НБ ГО в других источниках, как указывалось выше, обнаружить не удалось.
Цель публикации:
1) провести семантический анализ7 понятия «нормативная база гражданской обороны» (НБ ГО);
2) структурировать (обозначить основные структурные компоненты) НБ ГО и систематизировать(вы-полнить тематико-предметное хронологическое инкорпорирование) нормативных актов каждой частной составляющей НБ ГО;
3) построить иерархическую схему, называемую в системном анализе «деревом целей».
Достижение указанной цели изначально обусловливает необходимость толкования общих положений структурирования и систематизации нормативной базы ГО и последующего проведения семантического анализа определяющих понятий (терминов).
Толкование общих положений структурирования и систематизации нормативной базы ГО8
По существу, отправным фактом рассматриваемой структуризации НБ ГО послужило включение статей автора — «Нормативный методический акт», «Нормативный правовой акт», «Нормативный технический акт» — во II том первого издания 4-томного труда «Гражданская защита. Энциклопедия» (под общей редакцией С. К. Шойгу). Эти статьи сохранены в переизданном в 2015 году (под общей редакцией В. А. Пучкова) данном труде. Этот факт (признание указанных видов актов в системе нормативного обеспечения гражданской защиты—гражданской обороны и защиты населения и территорий от ЧС)
в последующем навел на мысль о целесообразности введения в оборот соответственно понятий (терминов) — «нормативная методическая база ГО (НМБ ГО)», «нормативная правовая база ГО (НПБ ГО)», «нормативная техническая база ГО (НТБ ГО)», включающие в себя соответственно нормативные методические акты ГО (НМА ГО), нормативные правовые акты ГО (НПА ГО), нормативные технические акты ГО (НТА ГО). В определенной степени развитию этой мысли в последующем способствовали работы [4-11].
Поскольку указанные частные базы ГО являются нормативными (содержащими «соответствующие нормы»), логично объединить их на основе имеющейся лингвистической общности (понятия «норма»), в единую структурированную нормативную базу ГО (НБ ГО). Соответствующие нормы—это «нормы методические (методические нормы)», «нормы права (правовые нормы)», «нормы технические (технические нормы)».
Абстрагируясь пока от детализации семантики (обозначения, содержания) понятия «нормативная база ГО», обобщенно можно сказать, что НБ ГО — это комплекс норм, нормативов, условий, заданных значений ключевых параметров, определяющих требования к продукции ГО, к порядку и режиму выполнения мероприятий ГО, к регулированию общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением мероприятий ГО. Наиболее распространенными в употреблении рассматриваемой базы среди указанных понятий являются понятия норма и норматив. Именно они являются базовыми элементами, поэтому они и должны быть, в первую очередь, подвергнуты семантическому анализу.
Семантический анализ норм и нормативов ГО
Понятие «нормативный (нормативная) » происходит от латинского слова норма [norma], которое толкуется в русском языке как «образец, правило, руководящее начало, мерило, признанный обязательный порядок действий, узаконенное установление». Это понятие используется для обозначения правил упорядочения деятельности физических и юридических лиц (в том числе и лиц, занятых в области ГО).
Физические и юридические лица осуществляют свою жизнедеятельность в условиях социума (общества) при наличии государства. Безопасность устойчивой жизнедеятельности обеспечивается, в первую очередь, соблюдением всеми лицами социальных норм. Социальные нормы, закрепленные
6 Содержание сайта — выдержки из главы 2 (Документы: немного теории — Нормативная база делопроизводства) книги — Клоков И. В., Пташинский В. С. Эффективное делопроизводство (+CD с видеокурсом и программами). СПб.: Питер, 2008. 224 с.
7 Семантический анализ — это описание лексического значения (содержания) рассматриваемого термина (совокупности терминов) путем установления смысловых компонентов этого значения. См., например, Жеребило Т. В. Словарь лингвистических терминов. Изд. 5-е, испр. и доп. Назрань: Пилигрим, 2010.
8 В основу данного раздела положены статьи: 1) Костров А. В. Структурирование и систематизация нормативной базы гражданской обороны / Рец.: д. т. н., проф., гл. н. с. НИЦ ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) И.Т. Севрюков // Науч. информ. сб. ВИНИТИ РАН «Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций». 2015. № 2. С. 8-36; 2) Костров А. В. Нормативная база ГО: смысл и толкование // Гражданская защита. 2016. № 1. С. 56-57.
законодательными актами и отражающие волю групп населения, обладающих реальной государственной властью, представляют собой нормы права (правовые нормы), охраняемые государством [4].
Нормы права (правовые нормы) отличаются от других видов социальных норм (норм морали, религиозных и других) способом формирования, содержанием, сферой действия, способами гарантирования их исполнения. Проявляя себя как стандарты поведения (в виде правил поведения, требований, обязанностей, полномочий), нормам права присущи:
всеобщий характер действия (они распространяются и на отдельных лиц, и на различные группы лиц),
неопределенность адресата действия (независимость от места проживания и нахождения как отдельных лиц, так и групп лиц),
универсальность применения (независимость действия от социального положения отдельных лиц и групп лиц, их вероисповедания и т.п.), многократная повторяемость применения. Вкупе указанные признаки нормы права определяют обобщенный ее признак — абстрактность.
Нормы права структурированы, они включают в себя три составляющие:
гипотезу (условия, обстоятельства, при наличии или отсутствии которых начинает действовать норма), диспозицию (содержание правила поведения, которому должны следовать субъекты права),
санкцию (неблагоприятные последствия, наступающие вследствие нарушения диспозиции).
Такая структура отображается в виде логической формулы действия: «если—то—иначе». Элемент «если» соответствует гипотезе, элемент «то»—диспозиции, а элемент «иначе» (или «а в противном случае») —санкции.
В зависимости от объема права (смысла, предназначения, потребности утверждения в общественных отношениях регламентированных начал, связанных с обеспечением упорядоченности жизнедеятельности, в частности в области ГО), нормы права подразделяются на: 1) отправные (исходные) нормы, к которым относятся дефинитивные нормы, нормы-принципы, аксиоматические нормы, учредительные нормы и другие; 2) нормы-предписания (нормы-правила). Следует заметить, нормы права — несущая конструкция любого нормативного правового акта (НПА).
Физические и юридические лица осуществляют свою жизнедеятельность в техносфере- искусственной оболочке Земли, воплощающей человеческий труд, организованный научно-техническим разумом. Здесь общество и государство используют систему технических норм и технических нормативов,
называемых нередко технологическими нормами и нормативами.
Технические нормы- это правила целесообразного обращения людей с предметами природы, орудиями труда, различными техническими средствами. В литературе, в том числе и юридической, к «техническим (технологическим) нормам» относят все нормы, которые связаны с производством, характеристиками машин, оборудованием, аппаратурой, производственными процессами. В последнее время те технические (технологические) правила, которые получили положительную оценку общества (социальную оценку), закрепляются в определенном порядке в нормативных технических актах (НТА)—государственных стандартах (ГОСТ), строительных нормах и правилах (СНиП), сводах правил (СП), других. За нарушение некоторых НТА устанавливается юридическая ответственность9. Технические нормы, за нарушение которых наступает юридическая ответственность, квалифицируются как технико-юридические нормы (ТЮН). В последние годы ТЮН оказываются предметом активных правовых исследований и споров. В отличие от правовых норм, технические нормы не обладают правом всеобщего и обязательного применения (действия). В соответствии с федеральным законом «О техническом регулировании» действует принцип добровольности применения технических норм, но обязательности соблюдения в случае принятия решения об их использовании. В большинстве своем, за исключением ТЮН, они не обладают юридической силой.
Наряду с понятием «технические нормы» в рассматриваемой области технического регулирования используется производное от этого понятия—поня-тие «технические нормативы». Существуют различные толкования понятия «технические нормативы», например такие, как: 1) нормы для оборудований, сооружений, ограждений, предохранительных и защитных устройств, обеспечивающие надлежащую их прочность, устойчивость и безопасность эксплуатации (например, толщина стенки газового баллона, толщина теплоизоляции печи, площадь сечения заземляемых проводов, применяемые материалы) — это группа конструктивных нормативов; 2) нормы габаритов транспортных путей, проездов и проходов, рабочих мест, расстояний между оборудованием, зданиями—это группа габаритно-планировочных нормативов; 3) нормы — ограничения, обеспечивающие безопасность рабочих параметров агрегатов— скорости, давления, температуры, электрического напряжения, частоты вращения—это группа параметрических нормативов и т.д. 10; 4) относительные показатели, определяющие количественное соотношение плановых затрат и результатов производства, степень использования орудий и предметов труда,
9 Юридическая ответственность — обязанность субъекта правонарушения претерпевать предусмотренные законодательством неблагоприятные последствия санкций, применяемых соответствующими государственными органами в виде принудительного ограничения или лишения правонарушителя определенных нематериальных и материальных благ. Юридическую ответственность составляют административная, гражданско-правовая (гражданская), дисциплинарная, материальная и уголовная ответственности.
10 См., например, http://for-engineer.info/general/texnicheskie-normativy.html
природных и трудовых ресурсов, социальные и экологические ограничения—группа производственно-затратных (экономических) нормативов11. Существуют и другие типы технических нормативов.
Далее, осуществляя свою жизнедеятельность в социуме (обществе) и в техносфере, физические и юридические лица постоянно изыскивают методы познания и приобретения решений организовывать и непосредственно выполнять соответствующие мероприятия по рациональной (оптимальной) схеме организации труда (деятельности), повышению его производительности и эффективности в той или иной сфере деятельности (в том числе и в области ГО). Отработка методов познания и приобретения умений организовывать и непосредственно выполнять указанные мероприятия осуществляется с использованием методических норм, составляющих основу алгоритмов (последовательностей, режимов, порядка и способов) выполнения тех или иных мероприятий (в том числе и мероприятий ГО).
Методические нормы—это правила определения (выявления) способов и средств, обеспечивающих рациональное (возможно оптимальное) выполнение тех или иных мероприятий (в частности, мероприятий ГО). Эти нормы составляют основу директив, указаний, рекомендаций, разъяснений, методик осуществления соответствующей деятельности. Они формируются на основе накопленного практического опыта и результатов научных исследований.
Как и технические нормы, методические нормы не предназначаются для всеобщего и обязательного применения (действия), они не обладают юридической силой.
Методические нормы не имеют той структурной полноты и нормативности, какими обладают нормы права. В основном они представляют собой нормы-принципы (руководящие начала), процессуальные нормы (порядок, последовательность действий, технологии и режимы выполнения действий), диспозитивные нормы (правила выбора вариантов действий) и другие. Среди этих норм, как правило, отсутствуют императивные нормы—нормы, выраженные в категорических, повелительных и строго обязательных предписаниях.
Семантический анализ нормативных актов и нормативных баз ГО
На практике нормы (нормативы) системно сводятся в нормативные акты12. Это и обусловливает необходимость перехода к группированию (классификации)
нормативных актов в области ГО, основу которых составляют классифицированные выше нормы — нормы права, технические и методические нормы.
Все нормативные акты в области ГО подразделяются, как и рассмотренные выше нормы, на упоминаемые выше нормативные правовые, нормативные технические и нормативные методические акты13. Акты, содержащие правовые, технические и методические нормы ГО, определяются соответственно как «нормативные правовые акты ГО» (НПА ГО), «нормативные технические акты ГО» (НТА ГО) и «нормативные методические акты ГО» (НМА ГО).
НПА ГО—акт, изданный в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, устанавливающий правовые нормы (правила поведения)14, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом (Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 2000, № 7, с. 1; 2003, № 3, с. 1). Отсутствие в документе любого из указанных в определении признаков не позволяет его отнести к НПА, в том числе и к НПА ГО (см постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48).
НПА ГО — основной источник права в области ГО. НПА подразделяются на акты общего действия, акты ограниченного действия и акты исключительного (чрезвычайного) действия.
НПА ГО публикуются в Собрании законодательства Российской Федерации, «Российской газете», Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти других официальных изданиях, что обеспечивает доведение их содержания до сведения физических и юридических лиц15.
К НПА (в том числе и к НПА ГО) предъявляются обязательные требования, основные из которых: отражение объективной реальности, наличие структуры, доступность для понимания широкого круга лиц, документальность (обязательность наличия наименования, указания органа его принявшего, даты, места принятия, номера). По отношению к НТА и НМА нормативные правовые акты занимают особое, более высокое, положение. Принято считать, что только НПА обладают юридической силой16.
НПА системно структурируются (представляются в виде групп) на основе введенного в теории
11 См. http://www.paragononstate.com/planirovanie-na-predpriyatii/656-ponyatie-normy-i-normativa-vidy.html
12 Акт (от лат. actus—действие) — это официальный документ, который констатирует произошедшее действие или факт хозяйственной жизни и подписывается уполномоченными должностными лицами. Нормативный акт— это акт, содержащий нормы (нормативы).
13 Здесь акты перечислены в том порядке, в каком перечислены выше соответствующие им нормы (не в алфавитном порядке).
14 Наличие в скобках словосочетания «правила поведения» сужает содержание НПА, поскольку это словосочетание (правила поведения) выражает лишь одну из разновидностей правовой нормы. Представляется, что это существенный недостаток данного Верховным Судом РФ определения НПА.
15 Государство, исходя из предположения (презумпции) знания опубликованных НПА физическими и юридическими лицами, правомочно требовать их неукоснительного исполнения, применять, в случае неисполнения, соответствующие санкции.
16 Юридическая сила—характеристика НПА, определяющая обязательность его применения к соответствующим общественным отношениям, приоритет перед другими НПА или подчиненность им [5].
права понятия (критерия) «уровень юридической силы акта», позволяющего разделить НПА на законы и подзаконные нормативные правовые акты (правотворческие акты, основанные на законе и не противоречащие ему).
Законы — это наиболее значимые НПА, принимаемые Федеральным Собранием Российской Федерации, законодательными собраниями субъектов РФ в соответствии с законодательной процедурой. Законы регулируют важные общественные отношения и имеют более высокую юридическую силу по отношению к юридической силе подзаконных актов17.
По своей значимости законы делятся на основные (конституционные) и обычные. Конституция Российской Федерации (основной закон), принятая всенародным голосованием, имеет высшую, можно сказать наивысшую, юридическую силу. Конституционные (или органические) законы, федеральные конституционные законы, регулируют отношения, отнесенные к предмету Конституции: выборы Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Российской Федерации, организация судебной системы и другие). Обычные (или текущие) законы, называемые просто федеральными, регулируют остальные важные общественные отношения. Они имеют высшую юридическую силу. Разновидностью обычных законов являются кодексы—си-стематизированные сложные НПА, регулирующие общественные отношения, охватываемые понятием (термином) «отрасль права». Пока законодательство в области ГО не представляет собой отрасль права, в нем отсутствуют кодексы. В области ГО общественные отношения регулируются и конституционными, и обычными законами.
Следует заметить, что статья 15 (пункт 4) Конституции Российской Федерации относит принципы и нормы международного права и международные договоры (соглашения) Российской Федерации к российской правовой системе, отдавая приоритет действию правил международного договора по отношению к правилам (нормам), содержащимся в российском законе. Имеются разъяснения—постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепринятых принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» (в редакции от 5 марта 2013 г.) предусматривает, что правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор (часть 4
статьи 15, статьи 90, 113 Конституции Российской Федерации).
Логично заключить: если согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора (межгосударственного, межправительственного или межведомственного) определено в форме федерального закона, то такой международный договор Российской Федерации обладает приоритетом применения по отношению к закону, устанавливающему иные правила.
Из изложенного следует, что в области ГО, как и в другой области деятельности государства, может существовать отдельная группа НПА—«Междуна-родные договоры и соглашения Российской Федерации в области гражданской обороны».
Подзаконные нормативные правовые акты—это указы и нормативные распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и нормативные распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы, положения, наставления, уставы, инструкции министерств и ведомств Российской Федерации (федеральный уровень).
Федеральными органами исполнительной власти издаются НПА в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений. Не допускается издание НПА в виде писем и телеграмм.
К подзаконным актам регионального уровня (субъектов Российской Федерации) относятся: указы президентов республик, постановления и распоряжения губернаторов областей, краев; постановления и распоряжения правительств республик, администраций краев, областей; решения ОМС; корпоративные акты организаций (местный уровень).
Совокупность НПА ГО (законов и подзаконных нормативных правовых актов в области ГО) федерального и регионального уровней следует называть, по образу и подобию широкого толкования понятия «законодательство»18, «законодательством в области ГО», или «нормативной правовой базой гражданской обороны» (НПБ ГО). В узком определении «законодательство в области ГО» представляет собой совокупность только законов. В обоих случаях следует иметь в виду упоминавшийся выше пункт 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации.
НТА ГО—это письменный официальный документ, содержащий технические нормы (нормативы) выполнения мероприятий ГО, изданный (утвержденный) в пределах своей компетенции органом власти, организацией, должностным лицом. НТА ГО могут содержать правовые нормы (нормы права).
К НТА ГО относятся: стандарты (государственные, национальные, международные), нормы, нормативы, правила, технические регламенты, рецептуры, технические рекомендации, технические условия, технические требования и другие. НТА не относятся
17 Нередко, даже в официальных документах, можно встретить словосочетание «законы и нормативные правовые акты». По устоявшемуся в теории права определению НПА, указанное словосочетание совершенно некорректно (законы всегда относились к нормативным правовым актам).
18 Существуют широкое и узкое толкования понятия «законодательство», см., например, Хамнуев Ю.Г. О существующих определениях термина «законодательство» в отечественном правоведении// Сибирский Юридический Вестник. 2003 (Интернет).
к классу нормативных правовых актов. Они не проходят законодательную процедуру принятия и процедуру регистрации в Минюсте России. Поэтому они не имеют юридической силы.
НТА ГО могут содержать технико-правовые нормы (нормативы). Основные требования, предъявляемые к НТА ГО,—практическая осуществимость, доступность широкому кругу потребителей (пользователей, производителей). НТА ГО публикуются в ведомственных официальных изданиях, доводятся до широкого круга потребителей иными способами. Термин НТА ГО пока не получил широкого распространения.
Следует заметить, что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», приказом Минюста России от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы и т.п.) не подлежат государственной регистрации, если они не содержат правовых норм (обязательных правил поведения, направленных на урегулирование общественных отношений).
Системная совокупность НТА ГО представляет собой «нормативную техническую базу гражданской обороны» (НТБ ГО).
НМА ГО—это письменный официальный документ, изданный в пределах своей компетенции органом власти, организацией, должностным лицом и содержащий методические нормы и методики [от гр. мethodikе], выполнения мероприятий ГО. Отдельные НМА ГО содержат не только методические нормы и методики (совокупности способов (методов) и приемов целесообразного осуществления деятельности), но также нормы права и технические нормы (нормативы). Тем не менее, НМА ГО не являются нормативными правовыми актами, они обычно не регистрируются в Минюсте России.
Основные требования, предъявляемые к НМА ГО: строгая обоснованная последовательность предписываемых действий (план действий); формализация действий. Опираясь на данное выше определение НМА ГО, нормативную методическую базу ГО (НМБ ГО) можно определить как системную совокупность НМА ГО, регламентирующих рациональные (возможно оптимальные) последовательности и порядок действий при выполнении мероприятий ГО.
НМБ ГО составляют: методики, методические указания, методические рекомендации, справочные пособия, разъяснения, директивы, руководства, инструкции, перечни, порядки. В НМБ ГО включаются также схемы, модели, способы рационального решения различных задач в области ГО. Каждая из определенных выше частных нормативных баз ГО
характеризуется самостоятельностью, определенностью и представительностью. Наибольшие самостоятельность, определенность и представительность имеет НПБ ГО. Она, в первую очередь, регламентирует в общем и целом политическую и социально-экономическую деятельность государства, общества, определяет конституционные основы указанной деятельности, устанавливает правила поведения государства и общества в системе международных отношений. НПБ ГО строго структурирована и четко очерчена. В этом отношении НМБ ГО и НТБ ГО характеризуются меньшей структурированностью. Границы между ними, можно сказать, менее определенны. Вместе с тем, эти базы имеют лингвистическую текстовую связность, что позволяет объединить их в общую единую базу—нормативную базу ГО.
На основании изложенного можно заключить, что в области ГО может быть официально закреплено обобщающее понятие (термин) «нормативная база ГО» (НБ ГО), включающая в себя три относительно самостоятельных базы: «нормативную правовую базу ГО» (НПБ ГО), «нормативную техническую базу ГО» (НТБ ГО), «нормативную методическую базу ГО» (НМБ ГО).
НБ ГО—организационная основа всей практической деятельности субъектов права по управлению мероприятиями (решению основных задач) ГО.
В порядке заключения следует сказать, что предложенная методология структуризации и систематизации нормативной базы гражданской обороны позволяет каждый, в том числе и вновь появившейся, официальный нормативный документ (акт)без сложностей поставить на соответствующее ему конкретное место, входящее в большую совокупность нормативных правовых, нормативных технических и нормативных методических актов.
На основе изложенных в настоящей публикации принципов и базовых понятий: «норма (правовая, техническая, методическая)», «нормативный акт (правовой, технический, методический)», «нормативная база (правовая, техническая, методическая)» структурированно и инкорпоративно представлена действующая НБ ГО Российской Федерации. Она готова для публикации.
Автор благодарит доктора медицинских наук, профессора, научного редактора редакционно-изда-тельского центра ФГБУВНИИГОЧС (ФЦ) Александра Федоровича Хоруженко за сделанные им пожелания, направленные на улучшение статьи.
Литература
1. Перечень основных действующих нормативных правовых актов и методических документов, регламентирующих вопросы осуществления мероприятий гражданской обороны и мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера/ Консультационный центр ГОЧС // http: go-consult.ucoz.nj>index/normativno... baza/0-7.
2. Нормативные документы. Гражданская оборона// http: go.mid. ru/n1/go_norm.html
3. Нормативная база делопроизводства// http://www.doc-style. ru/ND/?id=1.2.
4. Бабаев В. К., Баранов В. М., Толстик В. А. Теория права и государства в схемах и определениях: Учеб. пособ. М.: Юристъ, 2003. 256 с.; ЧервонюкВ. И. Теория государства и права : Учебн. М.: ИНФРА-М, 2007. 704 с.
5. Концепция развития национальной системы стандартизации Российской Федерации на период до 2020 года / Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2012 Г. № 1762- р.
6. Сосунов И. В., Олтян И. Ю., Корнейчук Л. В. О техническом регулировании в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от ЧС в Таможенном союзе // М-лы IX на-уч.-практ. конф. «Совершенствование гражданской обороны в Российской Федерации» / МЧС России, 2012.
7. Костров А. В. К систематизации законодательной базы создания, деятельности и развития объединенной спасательно-защитной системы // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2013. № 3. С. 4-18.
8. Олтян И. Ю., Корнейчук Л. В. Анализ нормативной базы в области безопасности в чрезвычайных ситуациях и гражданской обороны и предложения по ее совершенствованию // Технологии гражданской безопасности. Ч. 1. 2013. № 4. С. 78-84; Ч. 2. 2014.№ 1. С. 36-41.
9. Костров А.В., Дзодзиков Д.С. Гражданская оборона: правовая база деятельности МЧС России // Проблемы безопасности и чрезвычайных ситуаций. 2014. № 2. С. 3-27.
10. Сосунов И.В., Федченко В.В., Кузьмичев А.С. Развитие национальной стандартизации в области гражданской обороны,
предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций // Технологии гражданской безопасности. 2014. № 3. С. 4-10.
11. Современные подходы к организации ГО (М-лы Управления гражданской обороны и защиты населения МЧС России) // Гражданская защита. 2014. № 10. С. 44-47.
Сведения об авторе
Костров Анатолий Васильевич: к. т. н., с. н. с., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), вед. н. с. науч.-исслед. центра. 121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. E-mail: [email protected] SPIN-код — 3101-5157.
Information about author
Kostrov Anatoly V.: Candidate of Technical Sciences, Senior Researcher, Federal Government Budget Institution «All-Rus-sian Research Institute for Civil Defense and Emergencies» (Federal Center of Science and High Technology), Leading Researcher of the Research Center. 121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: [email protected] SPIN-scientific — 3101-5157.
Основные издания ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)
Авторы, название
Шойгу С.К. От спасения России к новым горизонтам развития. С.К. Шойгу: 21 год во главе чрезвычайной службы России. В 4 т. Т. III. Национальная система пожарной безопасности
Продолжение. Начало на с. 13, 19, 25, 44, 45, 50, 51, 59, 67, 76, 77.
URL
elibrary.ru/item.asp?id=25334712
Шойгу С.К. От спасения России к новым горизонтам развития. С.К. Шойгу: 21 год во главе чрезвычайной службы России. В 4 т. Т. IV. Национальные системы обеспечения безопасности на воде и в горном деле
elibrary.ru/item.asp?id=25334720
Цаликов Р.Х. и др. Государственный доклад «О Состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2010 году»
elibrary.ru/item.asp?id=16210431
Одинцов Л.Г. и др. Технология ведения аварийно-спасательных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций. Монография
elibrary.ru/item.asp?id=17085336
Одинцов Л.Г. и др. Обеспечение безопасности при организации туристской деятельности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Методическое пособие
elibrary.ru/item.asp?id=17085371
Аюбов Э.Н. и др. Словарь основных терминов и определений системы «Безопасность в чрезвычайных ситуациях». Словарь или справочник
elibrary.ru/item.asp?id=17085394
Батырев В.В. и др. Методические рекомендации по выбору и применению фильтрующих средств индивидуальной защиты органов дыхания для защиты населения в чрезвычайных ситуациях
elibrary.ru/item.asp?id=17085443
Тодосейчук С.П. и др. Научно-методические основы создания и применения робототехнических средств для решения задач МЧС России
elibrary.ru/item.asp?id=17085455
Афанасьева Е.В. и др. Научно-методические основы развития системы спасения пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях
elibrary.ru/item.asp?id=17085488
Продолжение на с. 89.
