CC BY
89
Несовершенство правового регулирования,
V | V
как стимулирующим фактор коррупционных преступлении
Кожокарь Игорь Петрович
кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, доцент кафедры гражданского права и процесса и международного частного права Российского университете дружбы народов, [email protected]
В работе рассмотрено влияние дефектных явлений правового регулирования на уровень коррупционных проявлений. Авторами особо подчеркивается, что российский законодатель определяет коррупцию через перечисление конкретных видов правонарушений, при этом сфера коррупционных деликтов далеко не ограничивается уголовно-наказуемыми деяниями. В работе предпринята попытка определить влияние несовершенства законодательства на рост числа коррупционных преступлений. Отмечается, что нормативные дефекты, оказывают самое негативное воздействие на правоприменительные процессы, а также на охрану и защиту субъективных прав. Рост числа противоречий, коллизий, законодательных пробелов постоянно увеличивается, что приводит к возможности их использования для прикрытия отдельных проявлений коррупции. Так же отмечается, что не только дефекты норм права порождают коррупцию, но и коррупция ведет к распространению дефектов.
Ключевые слова: правовое регулирование, дефекты, несовершенство, коррупция, преступление, злоупотребление
Под коррупцией, как правило, понимается моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами. Этимология этого понятия восходит к латинскому глаголу соггитреге - «нарушать, ломать». Как правило, речь идет о нарушении административных положений либо морального или социального кодекса.
Борьба с коррупцией на современном этапе развития России приобретает все более важное и определяющее значение не только для роста экономики, развития социальной сферы, стабильности политической системы, но и дальнейшего существования страны как единого целостного государства. Нам не редко демонстрируют громкие разоблачения, задержания, облечения, связанные с совершением коррупционных преступлений, однако их меньше не становиться. В чем же причина? Коррупция как социальное явление давно является предметом исследования различных областей научного знания: социологии, политологии, психологии и даже медицины. Так одни авторы указывают, что коррупция — это «болезнь мозга, она похожа на такие психические заболевания, как клептомания, т.е. тяга к воровству, и поэтому в любом случае на уровне менталитета причиной ее появления следует считать недоразвитость или искаженность сознания и психики людей» [11]. Другие под коррупцией понимают «негативное социальное явление (достигшее в России эпидемических размеров), вызванное некорректным поведением должностных лиц (в том числе, высших), которое происходит под влиянием их недоразвитого или искаженного сознания, вследствие чего они совершают преднамеренные противоправные преступления, заключающиеся в умышленном использовании своего служебного положения в целях личного (семейного) обогащения, часто в ущерб общественным и/или национальным (государственным) интересам»[6].
Опасность коррупции проявляется в различных аспектах. Коррупция ведет к утрате управления над аппаратом государственной власти, результа-
5
-С
гп
о
а
Н
А У
т; А
том чего становится низкий коэффициент полезного действия проводимой государственной политики, дискредитация публичных органов власти, снижение экономической инвестиционной активности, рост влияния коррупционных актов индивидуального правоприменения [15, с.22].
При этом стоит отметить, что российский законодатель определяет коррупцию через перечисление конкретных видов правонарушений, но сфера коррупционных деликтов далеко не ограничивается уголовно-наказуемыми деяниями. Указанная позиция законодателя исключает из правового поля многообразные проявления коррупции в различных областях социального администрирования и не учитывает того, что коррупционная активность тех или иных субъектов коррупции часто начинается с совершения малозначительных коррупционных актов [15, с.26].
Несовершенство в трактовке понятия коррупции свойственно отнюдь не только российскому законодателю. На это указывала Председатель Счетной палаты Российской Федерации Т.А. Голикова, отмечая, что сегодня отсутствует единообразная трактовка коррупции. В правовых актах, в том числе международного уровня, используются общие определения данного явления, не отражающие сущности коррупции как социального явления и не учитывающие многообразие ее проявлений [12, с.20].
Научные усилия юристов в большей степени касаются квалификации действий лиц, привлекаемых к ответственности за совершение коррупционных преступлений и соответствующих санкций за содеянное. В своей работе, мы хотим рассмотреть иной аспект данной проблемы. Она касается наличия в правовом регулировании дефектных явлений и процессов, которые могут выступать в качестве серьезного стимулирующего фактора коррупции.
Для эффективного правового регулирования большое значение имеют ясность, полнота, определенность и непротиворечивость правовых норм, а также их согласованное взаимодействие друг с другом и с нормами и институтами других (смежных) отраслей права. Однако, в российском законодательстве существует множество нормативных дефектов, оказывающих самое негативное воздействие на правоприменительные процессы, а также на охрану и защиту субъективных прав. Количество таких дефектов постоянно увеличивается. Это вызвано не только большими нормативными объемами и содержательными сложностями законодательства, но и грубыми нарушениями требований и правил юридической техники.
Необходимо отметить, что не только дефекты норм права порождают коррупцию, но и коррупция ведет к распространению дефектов. Правовой ас-х пект опасности коррупции включает в себя приня-2 тие законов с предоставлением обширных возов можностей их произвольного толкования, включа-© ющих заведомо неэффективные нормы (нечеткого ^ содержания, с неясными формулировками, не об-2 ладающие ресурсной базой их реализации, со-
держащие недоказуемые признаки), в намеренной пассивности при ликвидации пробелов правового регулирования, что позволяет предположить коррумпированность разработчиков проектов законов, а также лиц, рассматривающих и принимающих законы [9, с.96]. Иногда коррупциогенные нормы сознательно включаются в тексты нормативных правовых актов при подготовке и в ходе их последующих изменений, что впоследствии дает возможность совершать коррупционные правонарушения на легальной основе [14]. Коррупционные практики, основанные на несовершенстве законодательства, многообразны, эффективны и широко распространены [10, с.1].
Наличие нормативных дефектов влечет проблемы с применением правовых норм, регулирующих различные сферы общественных отношений, а дефекты правоотношений и юридических фактов все чаще становятся поводами для правовых конфликтов и судебных споров. При этом правоприменительные органы ввиду недостаточной теоретической проработки вопроса дефектности в неполном объеме задействуют разнообразный инструментарий по преодолению дефектов и снижению негативного действия, а недобросовестные участники оборота напротив используют данные негативные явления для собственного обогащения, прикрываясь при этом законодательными дефектами. Неразвитость и несовершенство законодательства является одним из основных факторов коррупционного давления «как элемент внешней детерминации коррупционного поведения» [4, с.137].
Ввиду постоянной трансформации законодательных моделей фактических оснований движения правоотношений, их усложнения, установления новых юридических составов количество их нарушений в ходе правореализации существенно возрастает. Дополнительные сложности в правоприменительной практике зачастую вызывают ошибки, сопряженные с юридической квалификацией сложных фактических составов, что ведет к удвоению препятствий в работе механизма правового регулирования. При этом недобросовестные действия со стороны отдельных представителей государственных и муниципальных структур по сути полностью блокируют реализацию механизма правового регулирования, создавая крайне благоприятную почну для коррупции.
Необходимо отметить, что авторы не отождествляют категорию дефект правового регулирования и правонарушение. Последнее представляет собой дефект поведения определенного субъекта. Они широко исследованы в юридической литературе. При этом в отличие от правонарушений дефекты правовых актов, правоотношений, юридических фактов, внутриотраслевых и межотраслевых связей до сих пор не получили надлежащей и всесторонней научно-правовой оценки.
Внимание ученых-юристов сосредоточено на изучении дефектов отдельных сторон правового регулирования или его различных частей, и, как следствие, целостная теоретическая его модель,
признаваемая большинством исследователей и адекватная правовой реальности, не создана по настоящий момент. Без решения центральной задачи по системному видению процесса правового регулирования невозможно решение иных, более частных вопросов, в том числе его дефективности и как следствие устранение законодательных условий совершения коррупционных преступлений.
Как правило, проблема формируется еще на стадии формирования правовой политики.
Правовая политика направлена на внедрение тех ценностей, в которых на данном этапе нуждаются общество и государство. Патология таких ценностей, ошибки в выявлении и формировании их иерархии представляют собой аксиологические дефекты.
Дефекты определения сферы общественных отношений, нуждающихся в правовой регламентации, связаны и с несвоевременностью реагирования законодателя на необходимость (или утрату необходимости) регулирования тех или иных общественных отношений. Однако, заметим, что этот процесс, как правило, не может быть быстрым. В этом отношении мы разделяем вывод о «бережной и постепенной «прививке» новых ценностей к оберегаемому корню правокультурной традиции» [8, с.164-168]. Эти дефекты указывают на несоответствие нормативно-правовой системы реальной правовой жизни общества [7, с.51-60].
Наличие острых научных дискуссий по вопросу ценностей, подлежащих регламентации, свидетельствует об обнаружении определенного аксиологического «преддефекта» (дефектной ситуации), указывает на то, что имеющееся правовое регулирование перестало быть однозначно-ценностным, в каких-то аспектах оно не выдерживает критики. Судьба «преддефекта» двояка: он способен перерасти в дефект (в очевидное признание того, что необходимое развитию государства отношение не регламентировано — смена ценностей) либо может быть устранен путем обновления имеющейся правовой ценности (сохранение прежней ценности).
Среди правотворческих аксиологических дефектов можно выделить: «нарушение иерархии правовых ценностей, либо в рамках отдельного нормативно-правового акта, либо очередностью (фактом) принятия конкретного акта; несоответствие предлагаемой законодателем ценностно-правовой иерархии системе ценностей социума; подмена ценностей, в случае реализации одних ценностей под прикрытием декларирования других ценностей» [8, с.166]. Все эти и другие аксиологические дефекты можно обнаружить в любой отрасли права.
Коррупционные преступления разнообразны и многогранны. Так нередко они выявляются в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в области бюджетного законодательства, налоговых, финансовых и иных отношений.
Например, согласно части 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ запрещается совершение заказчиками, спе-
циализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона № 44-ФЗ. Однако, наибольшее количество нарушений допускается: при осуществлении закупок способом электронного аукциона; при осуществлении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя); осуществление закупок без проведения конкурентных процедур: - на сумму, превышающую сто тысяч рублей в рамках одной закупки; превышение годового объема закупок, который заказчик вправе осуществить у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя); нарушение сроков размещения или не размещение на официальном сайте планов-графиков, невнесение изменений в планы-графики и др.
При этом неверный выбор способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) является административным правонарушением, квалифицируемым по статье 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако, последствия для бюджета, к которым может привести такое незначительное, на первый взгляд нарушение, могут быть весьма серьезными.
В «Обзоре судебной практики по делам, связанным с разрешением споров о применении пункта 9 части 1 статьи 31 Федерального закона от 5.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28.09.2016) Верховный Суд РФ отметил, что комиссия по осуществлению закупок согласно ч. 8 ст. 31 ФЗ № 44-ФЗ проверяет соответствие участника закупки требованию п. 9 ч. 1 ст. 31 ФЗ № 44-ФЗ. К сожалению, эта норма не носит обязывающего характера, комиссия лишь вправе проверить соответствие участника закупки указанному требованию. Совершенно очевидно наличие в этой норме коррупциогенного фактора, предоставляющего заказчику необоснованно широкие пределы для усмотрения.
Еще одним признаком несовершенства ФЗ № 44-ФЗ является отсутствие в нем норм, возлагающих на заказчика обязанность декларировать отсутствие конфликта интересов, что не согласуется со ст. 9 Конвенции ООН против коррупции, в соответствии с которой системы закупок государств-участников должны предусматривать также меры регулирования в надлежащих случаях вопросов, касающихся персонала, который несет ответственность за закупки, например требование о декларировании заинтересованности в конкретных публичных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке [5].
Примером использования дефекта нормативного регулирования недобросовестными участниками правоотношений может служить, положение, содержавшееся в ст. 159.4 УК РФ и предусматривавшее чрезмерно «гуманное» наказание за совершение мошенничества в сфере предпринима-
5
-С
гп
о
а
Н
А
У
т; А
тельской деятельности: максимальное наказание лицу за такое преступление при хищении суммы свыше 6 млн рублей ограничивалось 5 годами лишения свободы; если же была похищена меньшая сумма (в диапазоне от 1,5 до 6 млн рублей), то максимальное наказание вообще не могло превышать 3 лет лишения свободы. В результате предприниматель, получивший по государственному контракту денежные средства в счет выполнения работ или поставки товаров и вместо этого выплативший чиновнику так называемый «откат», т.е. вернув значительную часть похищенного в наличной форме, оказывался перед непростым выбором: рассказать следователю всю правду, т.е. сообщить о сговоре с чиновником на совместное хищение вверенных тому денежных средств и быть наказанным за пособничество в растрате, или, "взяв всю вину на себя", заявлять, что сам похитил всю перечисленную сумму, что влекло осуждение по ст. 159.4 УК РФ. Конечно, многие выбирали второй вариант, вообще избавляя чиновника от ответственности. Потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ, чтобы признать положения указанной статьи не соответствующими Конституции РФ, однако до сих пор, обнаруживая признаки хищений, совершенных в период ее действия, правоприменители испытывают серьезные трудности в попытках доказать сговор недобросовестного предпринимателя с чиновником и изобличить последнего в растрате [2].
Несовершенство законодательного регулирования можно заметить и в достаточно вольной формулировке ст. 13.3 одного из основополагающих законов с сфере борьбы с коррупцией Федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» «Обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции», устанавливающей открытый и рекомендательный перечень мер, но и с отсутствием четкого определения самого понятия «меры по предупреждению коррупции» [13].
В Российской Федерации действует специальный закон, направленный на устранение дефектов правовых норм, которые могут способствовать возникновению коррупции: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Отметим, что он состоит всего из пяти статей. Однако на реализацию его положений направлен не один десяток подзаконных нормативных правовых актов. В соответствии с указанным законом органами прокуратуры г. Москвы за 6 месяцев 2016 г. изучено 4 187 нормативных правовых актов и их проектов, из которых 994 подготовлено органами государственной власти и 3 187 - органами местного самоуправления. Выявлено 133 нормативных право-х вых акта и их проекта, содержащих 261 коррупцио-2 генный фактор, из которых 92 коррупциогенных оч фактора выявлено в 54 нормативных правовых о актах и их проектах органов государственной вла-да сти, 163 коррупциогенных фактора - органов мест-2 ного самоуправления [3].
Стоит отметить, что исследователи отмечают низкую результативность независимой антикоррупционной экспертизы, проводимой в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ [1].
В то же время отсутствие эффективного механизма быстрого устранения дефектов нормативного регулирования правоотношений лишь способствует распространению коррупционных практик среди субъектов таких правоотношений. Дефектная норма может существовать в неизменном виде в течение долгого периода времени даже несмотря на высказываемые к ней претензии и замечания со стороны как правоприменителей, так и ученых-исследователей.
Литература
1. Авакян С.А. Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие) // Юстицинформ, 2016.
2. Александров А.И. Борьба с коррупцией: актуальные вопросы уголовного права, уголовного процесса и ОРД // Российская юстиция, 2018. №4.
3. Балдин В.В. Роль прокуратуры в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Прокурор, 2016. № 4.
4. Ванновская О.В. Психология коррупционного поведения госслужащих.
5. Васенин В.А. Противодействие коррупции в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд // Законность. 2017. №9
6. Кондрашин И.И. Коррупция как дефект гражданского сознания // http://ikondrashin.narod.ru/rus/korrup.htm
7. Малько А.В. Правовая система и правовая жизнь общества // Журнал российского права. 2014. № 7.
8. Мороз Е.Н. Правотворческие ошибки в российском законодательстве: аксиологический аспект // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2011. № 12.
9. Попов В.И. Актуальные проблемы борьбы с наиболее опасными проявлениями организованной преступности. М., 2004.
10. Правовые акты: антикоррупционный анализ: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Н. Найденко. М., 2010.
11. Против коррупции. Информационная брошюра. Казань 2012 // https://docviewer.yandex.ru/view/1130000031902938
12.Современные стандарты и технологии противодействия коррупции. Материалы Третьего Евразийского антикоррупционного форума / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2015.
13.Суйков С.Ю. Актуализация потребностей в нормативном описании мер по предупреждению коррупции // Российская юстиция, 2017. № 7.
14.Тютюнник И.Г. Правовые основы в борьбе с коррупцией в сфере промышленной политики Российской Федерации // Юрист, 2015, № 16.
15.Хромова Е.И. Коррупция как социально-правовой феномен // Вопросы экономики и права. Самарский государственный экономический университет. 2011, № 5
16.Адыгезалова Г.Э. Развитие российской системы права: строительное право как отрасль права // Юридическая наука. 2019. № 4. С. 3-6.
Defects of legal regulation, as an incentive corruption crime Kozhokar I.P.
Institute of state and law Russian Academy of Sciences The paper considers the influence of defective phenomena of legal regulation on the level of corruption. It is emphasized that the Russian legislator defines corruption through the enumeration of specific types of offenses, while the scope of corruption offenses is not limited to criminal acts. The authors attempt to determine the impact of imperfection of the legislation on the growth of corruption crimes. It is noted that regulatory defects have the most negative impact on law enforcement processes, as well as on the protection and protection of subjective rights. The increase in the number of contradictions, conflicts, legislative gaps is constantly increasing, which leads to the possibility of using them to cover certain manifestations of corruption. It is also noted that not only defects in the law give rise to corruption, but also corruption leads to the spread of defects. Keywords: legal regulation, defects, imperfection, corruption, crime, abuse
References
1. Avakyan S.A. Constitutional and legal foundations of anticorruption reforms in Russia and abroad: Educational-methodical complex (study guide) // Justicinform, 2016.
2. Alexandrov A.I. The fight against corruption: current issues of
criminal law, criminal procedure and the ARD // Russian Justice, 2018. No. 4.
3. Baldin V.V. The role of the prosecutor's office in conducting anti-
corruption expertise of regulatory legal acts // Prosecutor, 2016. No. 4.
4. Vannovskaya OV Psychology of corrupt behavior of civil serv-
ants.
5. Vasenin V.A. Anti-corruption in the field of procurement for state
and municipal needs // Legality. 2017. No9
6. Kondrashin I.I. Corruption as a defect in civic consciousness //
http://ikondrashin.narod.ru/rus/korrup.htm
7. Malko A.V. The legal system and the legal life of society // Jour-
nal of Russian Law. 2014. No. 7.
8. Frost E.N. Lawmaking errors in Russian legislation: axiological
aspect // Actual problems of the humanities and natural sciences. 2011. No. 12.
9. Popov V.I. Actual problems of the fight against the most danger-
ous manifestations of organized crime. M., 2004.
10. Legal acts: anti-corruption analysis: Scientific-practical. allowance / Ans. ed. Yu.A. Tikhomirov, T.Ya. Khabrieva, V.N. Naydenko. M., 2010.
11. Against corruption. Information brochure. Kazan 2012 // https://docviewer.yandex.ru/view/1130000031902938
12. Modern standards and anti-corruption technologies. Materials of the Third Eurasian Anti-Corruption Forum / Ed. ed. T.Ya. Khabrieva. M .: Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 2015.
13. Suikov S.Yu. Actualization of needs for a normative description of measures to prevent corruption // Russian Justice, 2017. No. 7.
14. Tyutyunnik I.G. Legal framework in the fight against corruption in the field of industrial policy of the Russian Federation // Lawyer, 2015, No. 16.
15. Khromova E.I. Corruption as a socio-legal phenomenon // Issues of Economics and Law. Samara State University of Economics. 2011, No 5
16. Adygezalova G.E. The development of the Russian system of law: construction law as a branch of law // Legal Science. 2019.No 4.P. 3-6.
5
-C
m
о
a
А У
т; А
