Несколько слов о качестве институтов: региональное стратегическое планирование Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ЖяьЛтщШШ ■ /к: £ siШтШШ

# TiÇV.4 л'.- ГЧ

DOI: 10.14530/reg.2016.

.1

ДЕМЬЯНЕНКО Александр Н иколаевич

Доктор географических наук, профессор, главный научный сотрудник Институт экономических исследований ДВО РАН, ул. Тихоокеанская, 153, Хабаровск, Россия, 680042

DEMYANENKO Alexander Nikolaevich

Doctor of geography, professor, chief researcher Economic Research Institute FEB RAS, 153, Tikhookeanskaya Street, Khabarovsk, Russia, 680042

demyanenko@ecrin.ru

© Демьяненко А.Н., 2016

УДК 338.2

НЕСКОЛЬКО СЛОВ О КАЧЕСТВЕ ИНСТИТУТОВ: РЕГИОНАЛЬНОЕ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

В статье стратегическое планирование рассматривается в качестве института, обеспечивающего пространственное развитие экономики РФ. Основное внимание уделено «пространственной» компоненте ФЗ-172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации»: отмечен ряд логических несообразностей, которые могут привести к неэффективному функционированию стратегического планирования как института экономического развития.

Региональное стратегическое планирование, стратегия пространственного развития, институты регионального развития

FEW WORDS ABOUT THE QUALITY OF INSTITUTIONS: THE REGIONAL STRATEGIC PLANNING

Strategic planning as an institution that provides the spatial development of the Russian economy is considered in the article. The focus of «spatial» component of federal law «On the strategic planning in the Russian Federation» is given: the series of logical inconsistencies which may lead to inefficient functioning of strategic planning as an institution of economic development is marked.

Regional strategic planning, spatial development strategy, regional development institutions

Одна из черт национального характера россиянина (именно так) - нахождение в состоянии ожидания чуда. Само по себе это не хорошо и не плохо. Более того, если бы всё ограничивалось сферой религиозной мистики, то эту черту следовало бы принять как нечто должное.

Увы, но чуда россияне ждут от государства российского, а коль есть спрос на чудо, то за предложением дело не станет. И как о том свидетельствует советская и особенно постсоветская история России, производство чудес в нашем отечестве поставлено, можно сказать, «на поток». Показательна в этом отношении вера в то, что стоит принять закон, как проблема обязательно будет решена, причём сама собой, без решения вопросов соответствующего ресурсного обеспечения и организационного проектирования, а зачастую - и без опоры на сколько-нибудь внятные теоретические и методологические основания.

Не будем полностью «окунаться» в этот «поток», остановимся лишь на той его части, которая имеет непосредственное отношение к проблематике нашего журнала.

В этой сфере последним по времени проявлением «чудесного» стал ФЗ-172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», принятый 28 июня 2014 г. И хотя на первый взгляд этот закон не имеет непосредственного отношения ни к регионам, ни к их развитию, однако более подробное ознакомление с его содержанием даёт основание говорить: региональная составляющая в этом законе занимает значительное место.

Появление этого закона давно ожидалось, так как имевшаяся на момент его принятия нормативно-правовая база в сфере регионального стратегического планирования не устраивала никого (или почти никого): ни представителей научного сообщества, ни тех, кто по долгу службы должен был заниматься реализацией стра-

ш

Итак, что мы получили? А получили мы институт, то есть некий набор (не рискну сказать «систему») правил, по которым должны играть организации, ответственные за разработку и реализацию стратегий.

Впрочем, и здесь не всё так просто, как бы того хотелось, ибо хотя ФЗ-172 и был утверждён Президентом РФ летом 2014 г., в полном объёме он сможет проявить себя ещё нескоро, так как, согласно статье 47:

1) до 1 января 2017 г. будет продолжаться разработка документов стратегического планирования и приведение в соответствие с ФЗ-172 действующих документов стратегического планирования;

2) документы стратегического планирования, принятые до дня вступления в силу данного федерального закона, считаются действительными до окончания установленного в них срока (то же касается и федеральных целевых программ).

В этой связи возникает, как минимум, два вопроса.

Первый: если нужно ещё почти два с половиной года заниматься разработкой документов, то, наверное, не стоило торопиться с принятием закона?

Второй: закон есть, уже «пошли» стратегии субъектов РФ, но как их согласовать со стратегиями, которые приняты ранее и продолжают действовать?

Возникновение подобных вопросов скорее является нормой для отечественного законотворчества, поэтому примем их как данность. И перейдём к новациям, которые, несомненно, есть в ФЗ-172.

Пожалуй, главная из них - это появление такого понятия, как «стратегия про-

1 Не будем вдаваться в детали положения дел в сфере стратегического планирования накануне появления ФЗ-172 и отошлём заинтересованного читателя к работе Н.М. Мухетдиновой [3], в которой этот вопрос освещён достаточно подробно.

й а

кегианалмстика

¡З^ТЕ

РО!: 10.14530/гед.2016.1

__Л

Л.

странственного развития», разъяснению которого посвящена статья 20 «Стратегия пространственного развития Российской Федерации».

И здесь начинается самое интересное, а именно: какое-либо определение того, что есть «стратегия пространственного развития», отсутствует. Конечно, закон -не научная работа1, но всё-таки было бы не плохо, если бы законодатель чётко определял основополагающие понятия, которыми он оперирует2. Впрочем, здесь автор, возможно, просто не понял логику законодателя.

А что же есть в 20-й статье рассматриваемого закона? Оказывается, стратегия пространственного развития разрабатывается в соответствии с основами государственной политики регионального развития. И тут же возникает ещё один вопрос: а государственная политика регионального развития действительно существует?

Теперь о целях стратегии пространственного развития. Таковые, по мысли законодателя, являются ничем иным, как целями стратегии социально-экономического развития и стратегии национальной безопасности. Оставим стратегию национальной безопасности тем, кто знает, что это такое. Но как быть со стратегией социально-экономического развития стра-

1 Скорее всего, прав А.Н. Швецов, когда в результате анализа практики государственного регулирования пространственного развития приходит к следующему выводу: «Не выработав для себя новых ценностных ориентиров, власть зачастую сбивается на стереотипное воспроизведение советских по своей сути подходов к пространственному развитию, преимущественно «по государственному проекту» и на государственные же деньги, без должного учёта новых обстоятельств и задач. И что немаловажно - без оглядки на общественное, в первую очередь научное мнение, которое имеет исчезающе малое влияние на государственные решения» [8, с. 49].

2 Это тем более существенно ещё и потому, что в настоящее время разброс мнений относительно того, что есть экономическое (социоэкономиче-ское) пространство, и как его следует развивать. См., например: [2; 6].

'11 ^

ны? Эти две стратегии - пространственного развития и социально-экономического развития - равноположены? Или одна вытекает из другой?

Обратимся снова к статье 20, в которой прописана следующая замечательная норма: «Стратегия пространственного развития Российской Федерации разрабатывается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Оказывается, в системе государственного управления в РФ есть орган (организация), который ответственен за разработку и реализацию стратегии пространственного развития страны. И где же он?

В уже достаточно далёком советском прошлом такой орган был. Назывался он Госплан. Но при этом следует иметь в виду, что Госплан, будучи ядром советской системы стратегического планирования, опирался в своей деятельности на целый ряд специализированных организаций, в ряду которых СОПС и АН СССР. Без этих научных организаций трудно представить разработку концептуальных основ стратегического планирования. Наконец, следует напомнить, что помимо академических научно-исследовательских организаций в той или иной мере в систему стратегического планирования были вовлечены ведущие ВУЗы, не говоря уже о целой системе отраслевых и проектных НИИ .

шт

В рамках данной статьи вряд ли уместно подробно останавливаться на эволюции системы стратегического планирования в СССР. Этот сюжет требует всестороннего и тщательного изучения, поэтому ограничимся лишь указанием на то, что принципиально важно для данной конкретной работы. Во-первых, Госплан и вся система стратегического планирования как совокупность институтов и организаций изменялись самым существенным образом на протяжении всей истории советской России. Во-

й а

кегианалмстика

¡З^ТЕ

DOI: 10.14530/reg.2016.1

1 тт.^»^' Ш^егО.

Помимо всего прочего вся система стратегического планирования была ответственна за разработку стратегии пространственного развития страны. Да, в те времена использовали другую терминологию: реформирование административно-территориального устройства страны на принципах экономического районирования (в 1920-е гг.); разработка генеральных схем1 (начиная с 1960-х гг.). Также были работы по районной планировке и много чего ещё. И хотя не было закона о стратегическом планировании, стратегическое планирование, как экономический институт, существовало. Насколько оно было востребовано и насколько эффективно - это другой вопрос. Но одно можно утверждать: те специалисты, которые в первое послереволюционное десятилетие разрабатывали «правила игры» под названием стратегическое планирование (точнее - стратегическое управление), в том числе и пространственным развитием, ясно осознавали то, что это за игра, а также кто и как в неё должен играть.

Итак, за стратегию пространственного развития отвечать будет некий орган исполнительной власти федерального уровня2, по всей видимости - Правитель-

вторых, и СОПС, и АН СССР имели в досоветской России предшественников - КЕПС и Академию наук. В-третьих, «старый» Госплан (начиная с его непосредственного предшественника - Комиссии ГОЭЛРО - и до конца 1920-х гг.) отличался от своих преемников в квалификационном отношении.

1 Что касаемо генеральных схем, то здесь читателям можно рекомендовать вышедшую совсем недавно работу А.А. Адамеску [1], в которой подробным образом изложена и методика составления, и содержание первой Генеральной схемы размещения производительных сил СССР. Из более ранних работ следует упомянуть [4; 5].

2 Автор никоим образом не ставит себя в положение человека, который знает, каким должен быть

такой орган. Хотелось бы только в этой связи напомнить печальную судьбу Минэкономразвития: «Эта структура создавалась, видоизменялась и даже упразднялась, но на решение проблем регионального развития подобная организационная «чехарда» существенного влияния не оказывала. Этот «многоликий» орган ... фактически оказался от-

Л.

//

ЬЧ

ство РФ.

ж

Посмотрим теперь, кто несёт ответственность за стратегии социально-экономического развития. Оказывается, как и в случае со стратегией пространственного развития страны, в качестве такового выступает федеральный орган исполнительный власти (ст. 21 ФЗ-172). Правда, не ясно: это один и тот же орган, или их всё-таки два, а то и больше?

Впрочем, что это мы всё об «игроках», то есть об организациях. Много более интересным представляется то, что касается «правил игры». А их-то практически и нет в ФЗ-172, так как в качестве таковых трудно принять следующий тезис: «содержание, состав, порядок разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов определяются Правительством Российской Федерации».

Оставим макрорегионы3 и перейдём к стратегическому планированию на уровне субъекта РФ. Этому сюжету посвящена глава 8 ФЗ-172 с несколько диковинным названием «Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания на уровне субъекта РФ». Почему название «диковинное»? Да потому, что есть ещё глава 10 «Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования на уровне субъекта РФ». Говоря по-простому, законодателю удалось внести немалый вклад в теорию менеджмента, так как целеполагание у него оказалось вне планирования, тогда как планирование включает в себя реализацию.

Из содержания статьи 32 мы узнаём,

странённым от реального воздействия на развитие современной региональной ситуации, разрешение острых региональных конфликтов, выбор направлений и конкретных объектов государственной поддержки территорий, разработку федеральных программ регионального развития ...» [7, с. 78]. 3 Кстати, в тексте закона не прописано, что это такое, но можно предположить, что это - федеральные округа.

й а

кегианалмстика

¡З^ТЕ

РО!: 10.14530/гед.2016.1

Л.

что стратегия социально-экономического развития субъекта РФ разрабатывается в целях определения приоритетов, целей и задач развития субъекта РФ, согласованных с приоритетами и целями развития РФ. Само по себе хорошо, что приоритеты, цели и задачи стратегии региона следует согласовывать с приоритетами, целями и задачами стратегии РФ, но возникают вопросы: а как быть с согласованием с приоритетами, целями и задачами макрорегиона? а с приоритетами, целями и задачами других регионов? К сожалению, ответы на эти вопросы искать в ФЗ-172 не стоит, их там нет.

Наконец, в пункте 3 статьи 22 мы всё-таки находим, что законодатель определяет в качестве содержания стратегии социально-экономического развития субъекта РФ. Это содержание, в немногих словах, включает: а) оценку достигнутых целей; б) приоритеты, цели, задачи и направления социально-экономической политики; в) ожидаемые результаты реализации стратегии; г) оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии.

Таким образом, содержание стратегий субъектов РФ плохо ли, хорошо ли, но определено, а вот пространственной стратегии РФ и стратегий социально-экономического развития макрорегионов -нет. И как же в таком случае обеспечить процедуры согласования стратегий различных уровней? В законе есть только отсылки на то, что порядок согласования определяется Правительством РФ. Но как быть с тем, что РФ - федеративное государство?

И последнее, на что автор хотел бы обратить внимание читателя, и что является несомненным достоинством ФЗ-172. Это признание, хотя и в неявной форме, что субъекты РФ, во-первых, не являются целостными территориальными социально-экономическими системами, следовательно, во-вторых, объектом стратегиро-вания выступают не только единицы административно-территориального деления

• »«ЯВ ...'Г .: V

(субъекты РФ), но и части территории

субъекта РФ, отличающиеся совокупностью социально-экономических условий.

Но если эту логику продлить, то придётся признать, что субъекты РФ (регионы), а также и макрорегионы, и муниципальные образования, то есть единицы административно-территориального устройства, не являются исключительными объектами стратегического планирования. А это означает, что необходима постановка, как минимум, следующих вопросов:

- об экономическом (или социально-экономическом районировании), то есть делимитации экономического пространства РФ на целостные части - экономические районы1;

- об организации соответствующих комплексных исследований территории РФ (в противном случае районирование сведётся к рисованию самых различных сеток районов и бесплодным дискуссиям по поводу того, какая их них является единственно правильной2); при этом особо

1 Своего рода возврат (с учётом современных реалий) к идеям модернизации экономического пространства страны на принципах районирования. Естественно, речь идёт не о перекройке административно-территориального деления страны, а о выделении экономических районов для целей стратегического планирования. В силу того, что экономическое пространство иерархично (это находит отражение в том числе в существующей в настоящее время системе государственного регулирования: страна - федеральный округ (макрорегион) - субъект РФ (регион)), целесообразным представляется выделение, как минимум, трёх уровней экономических районов. Возможно, есть смысл вернуться к тем названиям, которые использовались в недавнем прошлом: основной или крупный экономический район - экономический район мезоуровня - экономический микрорайон.

2 Конечно, любой губернатор, мэр или глава муниципального образования скажут: они всё знают о вверенной им территории и без каких бы то ни было исследований. И это будет правда. Но не вся. Дело в том, что для разработки региональной стратегии необходимы не только знание той ситуации, которая сложилась в регионе в настоящее время, но и умение определить возможные состояния в отдалённом будущем. А это уже требует специальной

ШЩШ;:^

rXMj

b а

►егионалистика

iJtTE

^ ж

DOI: 10.14530/reg.2016.1

__Ii

£ 1 п. ь. ]-

следует озадачиться тем, чтобы комплексные исследования имели не эпизодический, а систематический характер, и не важно, как они будут называться («предплановыми исследованиями» или маркетинговыми исследованиями территорий), важно, чтобы они носили целевой характер, под конкретную проблему того или иного территориального образования -района, города (городской агломерации) и т.п.;

- о формировании системы органов, ответственных за разработку и реализацию стратегий; как бы ни были хороши институты (в данном случае - закон о стратегическом планировании), они не заработают, если не будет создана система организаций, которая будет ответственна за разработку и реализацию стратегий на всех иерархических уровнях;

- о наличии в нашем распоряжении необходимого кадрового потенциала; возможно, это прозвучит банально, но будет много лучше, если разработкой и реализацией стратегий, в том числе и пространственного развития, будут заниматься специалисты, а не дилетанты.

Конечно, мои краткие заметки относительно региональной составляющей ФЗ-172 никоим образом не являются исчерпывающими, равно как и не претендуют на истину в последней инстанции. Сам факт появления закона о стратегическом планировании, как это следует из анализа содержания последнего, не меняет (во всяком случае, в его нынешнем виде) ситуацию, сложившуюся в РФ в сфере региональной политики. Но есть ещё время до 1 января 2017 г., поживём - увидим.

Последнее замечание, непосредственно связанное с внедряемым институтом регионального стратегического планирования, касается следующего «чудного» факта: стратегию социально-экономического развития ЕАО разрабатывал

подготовки и предполагает выход за пределы обыденного знания.

шш wm^

Санкт-Петербургский филиал НИУ Высшая школа экономики. Ну что тут скажешь? Пожалуй, только одно: «No comments».

Список литературы

1. Адамеску А.А. Первая Генеральная схема: Опыт объединения научных организаций для обоснования перспективного размещения производительных сил. М.: СОПС, 2016. 328 с.

2. Минакир П.А. Демьяненко А.Н. Очерки по пространственной экономике. Хабаровск: ИЭИ ДВО РАН, 2014. 272 с.

3. Мухетдинова Н.М. Стратегическое планирование в России: формирование законодательных основ // Urbi et orbi. в 4-х т. Т. 4. Институты современной экономики. СПб.: Але-тейя, 2015. С.319-338.

4. Планирование размещения производительных сил СССР (Осуществление политики КПСС на этапах социалистического строительства). В 2-х частях. Ч. 1. Планирование размещения производительных сил в период построения основ, упрочения и развития социализма. М.: Экономика, 1985. 304 с.

5. Планирование размещения производительных сил СССР (Осуществление политики КПСС на этапах социалистического строительства). В 2-х частях. Ч. 2. Планирование размещения производительных сил на этапе развитого социализма. М.: Экономика, 1986. 384 с.

6. Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез. М.: Медиа-Пресс, 2013.664 с.

7. Швецов А.Н. Региональная политика в структуре органов государственного управления: взлёты и падения Минрегионразвития // Регионалистика. 2014. Т. 1. № 3. С. 76-85.

8. Швецов А.Н. Роль государства в преобразовании социоэкономического пространства // Пространственная экономика. 2015. № 1. С.38-61.

References

1. Adamesku A.A. First General Scheme: The Experience of Combining of Scientific Organizations to Support Long-Term Distribution of the

à Ft-

ШЗЫС? г

►егионалистика

¡£ТЕ

m

л.

* ' ^ ■ n. I:. 1-

Productive Forces. Moscow, 2016. 328 p. (In Russian)

2. Minakir P.A., Demyanenko A.N. Essays of Spatial Economics. Khabarovsk, 2010. 272 p. (In Russian)

3. Mukhetdinova N.M. Strategic Planning in Russia: Legislative Support. In: Urbi et orbi. Vol. 4. Institutes of Modern Economy. S.-Petersburg, 2015. Pp. 319-337. (In Russian)

4. Planning the Placement of Productive Forces of the USSR (Implementation of the Policy of the CPSU on the Stages of the Building of Socialism). In 2 parts. Part 1. Planning the Placement of the Productive Forces in the Period of Construction of the Foundations, Consolidating, and Developing of Socialism. Moscow, 1985. 304 p. (In Russian)

5. Planning the Placement of Productive Forces of the USSR (Implementation of the Policy of the CPSU on the Stages of the Building of Socialism). In 2 parts. Part 2. Planning the Placement of the Productive Forces at the Stage of the Developed Socialism. Moscow, 1986. 384 p. (In Russian)

6. Fundamental Problems of Spatial Development of Russian Federation: Interdisciplinary Synthesis. Moscow, 2013. 664 p. (In Russian)

7. Shvetsov A.N. Regional Policy in the Structure of State Governance: The Rises and Falls of the Ministry of Regional Development. Regionalistica [Regionalistics]. 2014. Vol. 1. No. 3. Pp. 76-85. (In Russian)

8. Shvetsov A.N. Transformation of Socioeconomic Space: The Role of the State. Prostranstvennaya economika [Spatial Economics]. 2015. No. 1. Pp. 38-61. (In Russian)

DOI: 10.14530/reg

2016.1

тшш^ж.

Для цитирования:

Демьяненко А.Н. Несколько слов о качестве институтов: региональное стратегическое планирование // Регионалистика. 2016. Т. 3. № 1. С. 6-12.

For citing:

Demyanenko A.N. Few Words about the Quality of Institutions: The Regional Strategic Planning. Regionalistica [Regionalistics]. 2016. Vol. 3. No. 1. Pp. 6-12. (In Russian)