CC BY
558
СОЦИАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
В.Н. Иванов, А.В. Суворов
НЕРАВЕНСТВО И БЕДНОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ:
ОПЫТ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ 1
В статье рассматриваются вопросы неравенства и масштабов бедности населения, актуальность которых значительно возросла в постсоветской России. Решение этих проблем рассматривается в качестве одной из главных целей социально-экономического развития страны. Для разработки конкретных мер по снижению дифференциации доходов и сокращению уровня бедности населения выявляются факторы, обусловливающие существующее положение. Анализируется зарубежный опыт решения данной проблемы.
Уровень абсолютной и относительной бедности. Существуют два основных подхода к определению черты бедности. Первый подход предполагает определение черты абсолютной бедности, т.е. стоимостную оценку минимально необходимой потребительской корзины, или физиологического минимума, рассчитываемого для отдельного индивида или семьи определенного типа. Этот подход наиболее часто применяется для оценки уровня бедности населения развивающихся стран. Например, Всемирный банк использует понятие «крайняя бедность» в отношении среднедушевого дохода ниже доллара в день. Сокращение вдвое к 2015 г. численности населения, имеющего такой доход, признано ООН в качестве цели № 1 мирового развития (см. [1]).
В развитых странах оценка черты абсолютной бедности менее распространена. Тем не менее в некоторых из них существуют национальные стандарты бедности -аналоги российского прожиточного минимума. Такие стандарты используются в основном для выявления семей, нуждающихся в социальных пособиях. Главным недостатком подхода на основе оценки черты абсолютной бедности является произвольность определения минимально необходимой потребительской корзины. Более или менее объективная оценка возможна лишь в отношении стоимости продуктов питания. Произвольность определения такой корзины можно проиллюстрировать путем сравнения официальной черты абсолютной бедности населения разных стран. Так, официальный стандарт бедности населения США составлял в 2002 г. 4944 долл./год и соответственно 412 долл./мес.
(средневзвешенная оценка с учетом структуры населения по типам семей - в США стандарты бедности рассчитываются отдельно по 20 типам семей (рассчитано по [ 2 ]). В России же в 2002 г. величина прожиточного минимума населения в целом была определена в 1808 руб., что по паритету покупательной способности (ППС) валют соответствовало 190 долл. США (рассчитано по [3]). Другими словами, физиологический минимум жителя России был принят в два с лишним раза ниже физиологического минимума американца. Соответственно при принятии в России американского стандарта абсолютной бедности доля населения с доходами ниже прожиточного минимума составила бы в 2002 г. 64%, или почти две трети всего населения (в США она равнялась 12%).
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 05-02-02025а).
Однако сравнение национальных стандартов абсолютной бедности и доли населения с доходами ниже этих стандартов не может считаться полностью корректным даже при пересчете стоимости минимальной потребительской корзины по ППС валют. Это объясняется, в частности, межстрановыми различиями в объеме предоставляемых населению нерыночных благ (общественно финансируемое здравоохранение, образование, жилье и коммунальные услуги) и сложностью учета этих различий при оценке стоимости минимальной потребительской корзины. Кроме того, использование ППС предполагает, что структура потребления бедного населения не отличается от структуры потребления населения в целом, что не соответствует действительности. Все это ограничивает использование стандартов абсолютной бедности для сравнительной оценки уровня бедности населения разных стран.
Существуют и другие, более серьезные недостатки подхода, определяющего уровень бедности населения лишь на основе границы абсолютной бедности. Для полноценного участия в общественной жизни условия жизни конкретного человека не должны значительно отличаться от принятой в обществе нормы или стандарта уровня жизни. Важно отметить при этом, что социальная стабильность во многом зависит от показателя доли населения, условия жизни которого существенно хуже принятой в данном обществе нормы, независимо от величины. Указанные соображения во многом определили необходимость использования подхода к определению уровня бедности населения на основе понятия относительной бедности. Чертой бедности в этом случае может считаться доход, составляющий определенный процент от среднего или медианного дохода населения той или иной страны. Соответственно может быть рассчитан показатель доли относительно бедного населения.
Данный подход широко применяется в странах с высоким и средним уровнем экономического развития. Показатели уровня относительной бедности населения регулярно рассчитываются для стран ОЭСР и Евросоюза. При этом принято оценивать границу относительной бедности посредством медианного дохода, который - в отличие от среднего дохода, значение которого сильно зависит от величины самых высоких и самых низких доходов - считается более соответствующим существующей в стране норме уровня жизни. Наиболее часто граница относительной бедности определяется в 60% от медианного дохода. Такой критерий используется, в частности, Евростатом.
Оба рассмотренных выше подхода, базирующиеся на оценке конкретной величины дохода, принимаемого за черту бедности, можно определить как объективные. Существует и субъектиный метод определения уровня бедности -самооценка населением своего материального положения. Уровень бедности населения рассчитывается в этом случае по данным выборочных социологических исследований. Проведенные в европейских странах и США многочисленные исследования самооценки населением своего материального положения показали, что определяемый по данным этих исследований уровень бедности населения превышает фиксируемый при использовании официальных стандартов бедности. Вместе с тем следует отметить значительные различия в результатах в зависимости от формулировки вопросов социологических исследований.
В России, как известно, официально рассчитывается лишь прожиточный минимум, т.е. стандарт абсолютной бедности. При этом прожиточный минимум рассчитывается как для населения в целом, так и для трех социальнодемографических групп (трудоспособное население, дети и пенсионеры). Как уже отмечалось выше, основным недостатком стандарта абсолютной бедности является произвольность выбора минимально необходимой потребительской корзины. В
этой связи следует отметить, что данный стандарт, введенный в России в 1992 г., определялся как «прожиточный минимум на период кризисного развития экономики». До 2000 г. величина прожиточного минимума корректировалась лишь с учетом роста цен на товары и услуги, входящие в минимальную потребительскую корзину. Начиная с 2000 г. величина прожиточного минимума рассчитывается по стоимости потребительской корзины, которая была незначительно расширена по сравнению с определенной в 1992 г. (в сопоставимых ценах она была увеличена примерно на 15%). При достаточно высоких темпах экономического роста в России в последние пять-шесть лет весьма спорным представляется использование для оценки уровня бедности населения лишь стандарта абсолютной бедности, почти не отличающегося от определенного для «кризисного развития экономики». При сохранении высоких темпов экономического развития и роста среднедушевых доходов населения уровень бедности, оцениваемый с помощью существующего сейчас прожиточного минимума, следует, по-видимому, рассматривать как уровень крайней, недопустимой бедности и использовать в основном для определения семей, наиболее нуждающихся в социальной помощи.
С учетом вышеизложенного представляется целесообразным использование для оценки уровня бедности населения России не только стандарта абсолютной бедности (прожиточного минимума), но и стандарта относительной бедности. Публикуемые Росстатом показатели распределения населения по величине среднедушевых доходов позволяют рассчитать такой стандарт и соответственно показатель доли населения с доходами ниже порога относительной бедности, а также сравнить динамику этого показателя в последние годы с динамикой показателя доли населения с доходами ниже порога абсолютной бедности (прожиточного минимума) По результатам выборочного обследования потребительских ожиданий населения, регулярно проводимого органами статистики (табл. 1; [4-6]), уровень абсолютной бедности населения снизился за период с 1999 по 2004 г. вдвое - с 36 до 18%.
Таблица 1
Уровень абсолютной и относительной бедности населения России в 1999-2004 гг.
Показатель 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.
Среднедушевой доход, руб./мес. 1664 2290 3078 3972 5171 6337
Медианный доход, руб./мес. 1322 1801 2387 3026 3888 4771
Прожиточный минимум, руб./мес. Черта относительной бедности (60% от 1044* 1210 1500 1809 2112 2376
медианного дохода), руб./мес. Уровень абсолютной бедности (доля населения 793 1080 1432 1816 2333 2863
с доходами ниже прожиточного минимума), % Уровень относительной бедности (доля населения с доходами ниже 60% от медианного 36* 29 27 24 20 18
дохода), % Доля населения, считающая свое материаль- 22 24 25 24 24 25
ное положение плохим, % Доля населения, считающая свое материаль- — 42 37 34 35 -
ное положение очень плохим, % - 11 8 7 6 -
* Величина прожиточного минимума и доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в 1999 г. рассчитаны по методике, используемой с 2000 г.
Такая динамика объясняется высокими темпами роста российской экономики в эти годы и соответственно высокими темпами роста среднедушевых доходов населения. Среднедушевые доходы населения по отношению к величине
прожиточного минимума выросли за указанный период со 159 до 267%. Вместе с тем сохранение высокой дифференциации доходов и даже некоторый ее рост (коэффициент фондов2, по официальным данным, увеличился с 14,1 в 1999 г. до 14,8 в 2004 г.) не позволили более существенно сократить уровень абсолютной бедности населения России. Очевидно, что 18% населения, имеющего доходы ниже физиологического минимума - это высокий показатель для страны со средним уровнем экономического развития.
В отличие от показателя уровня абсолютной бедности снижения показателя относительной бедности за рассматриваемый период не произошло. Другими словами, доля населения, материальные условия жизни которого существенно хуже принятой в обществе нормы, в 1999-2004 гг. не только не сократилась, но и несколько выросла - с 22 до 25%. Следует подчеркнуть при этом, что собственно норма уровня жизни значительно увеличилась за этот период: если после дефолта 1998 г. медианный доход лишь незначительно (на четверть) превышал величину прожиточного минимума, то в 2004 г. уже более чем в 2 раза. Соответственно изменилось и соотношение между чертой относительной бедности и величиной прожиточного минимума. При крайней бедности большинства населения в 1999 г. величина прожиточного минимума была в 1,3 раза выше черты относительной бедности, в условиях роста уровня жизни населения в целом эти показатели в 2002 г. сравнялись, а в 2004 г. черта относительной бедности была уже на 20% выше величины прожиточного минимума.
Динамика показателя уровня относительной бедности в последние годы практически не отличается и от динамики показателя самооценки населением своего материального положения. Представляется, что это также свидетельствует о том, что в условиях роста уровня жизни населения в целом -в отличие от кризисных периодов, сопровождающихся значительным его падением, - самооценка людьми своего материального положения в
значительно большей степени определяется не тем, достаточно ли у них средств для удовлетворения самых насущных, минимальных потребностей, а сравнением своих условий жизни с условиями жизни других людей. Вместе с тем, как и в других странах, субъективно оцениваемый уровень бедности населения России выше уровня относительной бедности, а ее граница, вероятно, близка к величине медианного дохода. Отметим, однако, что все вышеприведенные расчеты базируются на данных о распределении населения по уровню среднедушевых доходов, рассчитываемых Росстатом. Если же эти данные существенно занижают фактический уровень дифференциации доходов, то субъективная оценка уровня бедности находится, по-видимому, значительно ближе к реальному уровню как относительной, так и абсолютной бедности населения России.
Использование стандарта относительной бедности позволяет, как уже отмечалось выше, провести сравнительную оценку уровня бедности населения стран, в том числе существенно различающихся по уровню экономического развития. Согласно приведенным в табл. 2 данным сравнительной оценки уровня относительной бедности населения России и ряда европейских стран, уровень относительной бедности населения в России существенно выше, чем в среднем в странах Евросоюза, в том числе выше, чем в бывших социалистических странах и странах - бывших республиках СССР.
2 Соотношение заработной платы 10% наиболее высокооплачиваемых и 10% наиболее низкооплачиваемых работников.
Низкая заработная плата как фактор бедности населения. Как показывает анализ, одной из главных причин более высокого уровня бедности населения России по сравнению со странами с высоким и средним уровнем экономического развития является существенно большая дифференциация доходов населения и в первую очередь основного источника доходов - заработной платы. Коэффициент фондов, по данным Росстата, равнялся в 2004 г. 26, в то время как в большинстве стран ОЭСР он варьирует в пределах от 3 до 6.
Таблица 2
Уровень относительной бедности населения России (2004 г.) и ряда европейских стран (2001 г.), %
Страна Доля населения с доходами ниже 60% от медианного дохода
Россия 25
В среднем по странам Евросоюза* 15
Австрия 12
Бельгия 13
Великобритания 17
Венгрия 10
Германия 11
Дания 10
Испания 19
Италия 19
Литва 17
Нидерланды 11
Польша 15
Финляндия 11
Франция 15
Чешская Республика 8
Швеция 9
Эстония 18
* Данные по странам Евросоюза приведены по источнику [7].
Следует отметить в этой связи, что значительно большее значение коэффициента фондов по основному источнику доходов населения по сравнению с рассчитываемым Росстатом коэффициентом фондов по всем доходам ставит под сомнение корректность расчетов последнего. Более того, естественно предположить, что реальный уровень дифференциации доходов выше, чем дифференциации заработной платы, так как доходы от предпринимательской деятельности и от собственности получает лишь незначительная часть населения. Специальные расчеты показывают, что в действительности коэффициент фондов по всем доходам почти в 3 раза выше официальных данных Росстата [8].
В результате крайне высокой дифференциации работающего населения по уровню заработной платы на долю нижних двух квинтилей (20% с самыми низкими заработными платами и следующие 20% по шкале распределения заработных плат по их уровню) приходится значительно меньшая - по сравнению со странами ОЭСР - доля всех средств, направляемых на оплату труда, а средняя заработная плата нижних квинтилей значительно больше отстает от средней заработной платы всех работников (табл. 3). Не удивительно поэтому, что в отличие от других стран в России среди наиболее бедных семей преобладают семьи, в которых не менее двух работающих человек. Так, по данным обследования бюджетов домохозяйств в 2003 г., 64% семей с доходами на человека ниже прожиточного минимума имели в своем составе не менее двух работающих членов семьи [5]. При этом такая ситуация характерна не только для многодетных семей. Среди семей наиболее распространенного типа (3 чел.) 51% составляли
семьи с двумя, а 9% - с тремя работающими. Аналогичная картина наблюдается и среди крайне бедных семей, среднедушевой доход которых в 2 и более раза ниже прожиточного минимума. Все это свидетельствует о том, что низкая заработная плата значительной части населения является основным фактором риска бедности в России.
По данным, приведенным в табл. 3 Россия больше всего отличается от других стран по показателю соотношения средней заработной платы наиболее низкооплачиваемых работников (первый квинтиль) и средней заработной платы по экономике в целом и соответственно по показателю доли этого квинтиля в общей сумме средств на оплату труда. Такое положение обусловлено в первую очередь очень низкой величиной официально установленной в России минимальной заработной платы.
Таблица 3
Показатели заработной платы низкооплачиваемых работников в России и некоторых зарубежных странах*, %
Страна Доля первого квинтиля в общей сумме средств на оплату труда Средняя заработная плата первого квинтиля к средней заработной плате Доля второго квинтиля в сумме средств на оплату труда Средняя заработная плата второго квинтиля к средней заработной плате
Россия 3,9 19,5 8,6 42,8
Австралия 11,6 58,0 15,1 75,5
Великобритания 10,5 52,6 14,2 70,8
Корея 9,9 49,3 14,1 70,6
Нидерланды 11,8 59,1 15,5 77,7
США 8,7 43,4 12,7 63,3
Финляндия 13,3 66,5 15,7 78,4
Чешская Республика 11,5 57,7 15,1 75,3
* По России приведены данные единовременного обследования величины заработной платы,
проведенного органами статистики в апреле 2004 г. [9]; по другим странам — на основе показателей базы данных ОЭСР [10].
Несмотря на неоднократное ее повышение в последнее время минимальная заработная плата в России остается на неизменном и крайне низком уровне по отношению как к средней, так и к медианной заработной плате. Сравнение России по этим показателям с другими странами (табл. 4) показывает, что отношения минимальной заработной платы в России к средней и к медианной заработной плате в несколько раз ниже, чем в других странах. Это касается стран как с высоким уровнем экономического развития, так и с близкой к России (Латвия, Литва, Польша, Эстония), и более низкой (Болгария, Румыния) величиной ВВП на душу населения. Как показывают расчеты, величина минимальной заработной платы в настоящее время в России в сопоставимых ценах (исчисленная с учетом ППС валют) примерно в 4 раза ниже, чем в Болгарии и Румынии. Следовательно, даже при существующем уровне экономического развития минимальный размер оплаты труда в России может быть увеличен в несколько раз, т.е. по крайней мере до черты абсолютной бедности (величины прожиточного минимума). Суммируя вышесказанное, можно сделать вывод, что первоочередной мерой для снижения дифференциации доходов и сокращения уровня бедности населения России следует считать масштабное увеличение размера минимальной оплаты труда.
Крайне высокая дифференциация заработной платы и вследствие этого высокая доля занятых, имеющих заработки ниже черты как абсолютной, так и
относительной бедности в значительной степени определяются высоким уровнем межотраслевой дифференциации заработной платы. Средняя заработная плата в топливной промышленности, а также в финансово-кредитных организациях в настоящее время в 4-7 раз выше, чем в легкой промышленности, сельском хозяйстве, образовании.
В табл. 5 приведены показатели доли занятых по отдельным отраслям экономики, получавших в 2004 г. заработную плату не выше черты абсолютной и относительной бедности (прожиточного минимума и 60% от медианного дохода).
Таблица 4
Минимальная заработная плата в России и других странах,
% к средней и медианной заработной плате*
Страна Отношение минимальной заработной платы
к средней к медианной
Россия
2002 г. 9 14
2003 г. 9 14
2004 г. 9 14
2005 г. 9 -
Австралия - 58
Бельгия - 49
Болгария 41 -
Великобритания 34 42
Венгрия 38 37
Греция - 51
Ирландия - 56
Испания 36 32
Канада - 43
Латвия 37 -
Литва 37 -
Нидерланды 48 -
Новая Зеландия - 46
Польша 34 -
Португалия - 38
Румыния 37 -
Словакия 34 -
Словения 46 -
США - 34
Франция - 61
Чешская Республика 36 32
Япония - 33
* Расчет медианной заработной платы в России произведен на основе данных единовременных
обследований, проводимых Росстатом в апреле [4, 5, 9]. Данные по средней заработной плате в 2002-
2004 гг. -
в среднем за год [3, 6, 11]; в 2005 г. — II кв. [12].
Данные по соотношению минимальной и медианной заработной платы в зарубежных странах
рассчитаны за 2000 г. по источнику [10], по соотношению минимальной и средней заработной платы
относятся к январю 2005 г. и приведены по источнику [13].
Таблица 5
Доля занятых по отраслям экономики с заработной платой ниже черты абсолютной и относительной бедности*, %
Отрасль экономики
Доля занятых ниже черты
абсолютной бедности относительной бедности
14 16
15 18
Промышленность
Строительство
Сельское хозяйство
Транспорт
Связь
Торговля и общественное питание Жилищно-коммунальное хозяйство Здравоохранение, физическая культура
69
20
38
23
8
73
10
24
45
28
и социальное обеспечение Образование Культура и искусство Наука и научное обслуживание Банковская деятельность
36
43
51
16
7
42
49
57
19
9
* Расчеты произведены по данным единовременного обследования заработной платы в апреле 2004 г. [11], величине прожиточного минимума трудоспособного населения во II кв. 2004 г. и данным о распределении населения по уровню среднедушевых доходов в среднем за 2004 г. [6]._
Приведенные (в табл. 5) данные показывают, что бедность в России имеет четко выраженную отраслевую специфику. Наиболее высокий уровень бедности характерен для работников сельского хозяйства, отраслей социально-культурной сферы и торговли. Однако в последней, согласно специальным расчетам, крайне высок уровень скрытой заработной платы [8]. Поэтому повышение минимальной заработной платы до уровня прожиточного минимума в торговле, по-видимому, не будет представлять значительной сложности для работодателей, а приведет лишь к снижению уровня скрытой оплаты труда в этой отрасли и соответственно к росту поступлений в бюджетную систему подоходного налога.
В отраслях с относительно невысокой долей низкооплачиваемых работников повышение минимальной оплаты труда до уровня прожиточного минимума также не представляется сложным для большинства работодателей, однако такое повышение потребует, по-видимому, сокращения внутриотраслевой дифференциации заработной платы. Ее величина в России также крайне высока и не имеет аналогов в развитых странах. Так, в 2004 г. коэффициент фондов на транспорте равнялся 13,6, в промышленности - 19,7, в строительстве - 24,5, в банковской деятельности - 30 [11]. Представляется, что такую высокую дифференциацию невозможно объяснить лишь различиями в конкурентоспособности отдельных предприятий и организаций и неоправданно высокой разницей в уровне оплаты разных категорий работников одной и той же организации. В этой связи показателен тот факт, что в организациях негосударственной формы собственности уровень дифференциации заработной платы в два с лишним раза выше, чем в организациях государственной и муниципальной форм собственности. На транспорте, например, коэффициент фондов в 2004 г. равнялся соответственно 24 и 10.
Однако приведенные в табл. 5 данные по промышленности в целом маскируют значительные различия в доле низкооплачиваемых работников по отдельным ее отраслям. В наихудшем положении находится легкая промышленность, в которой доля работников с заработной платой ниже черты абсолютной и относительной бедности равняется 36 и 41% соответственно. Поэтому решение задачи повышения минимальной оплаты труда в этой отрасли до уровня прожиточного минимума, по-видимому, потребует от государства разработки специальных мер поддержки отечественной легкой промышленности. Аналогичные меры требуются, естественно, и в отношении сельского хозяйства, в котором абсолютное большинство занятых получают неприемлемо низкую заработную плату.
Особо подчеркнем, что крайне необходимо скорейшее повышение, по меньшей мере до уровня прожиточного минимума, минимальной заработной платы в отраслях социально-культурной сферы. Во-первых, на долю этих отраслей приходится почти треть всех занятых с заработной платой ниже черты абсолютной бедности. Во-вторых, и это представляется наиболее важным, бедность учителей и медицинских работников приводит к снижению качества образования и
ухудшению здоровья населения, являясь тем самым фактором воспроизводства бедности.
Высокий уровень бедности работников отраслей социально-культурной сферы - прямое следствие крайне низкого уровня общественного финансирования этих отраслей. Очевидно при этом, что и при существующем уровне экономического развития государство способно значительно увеличить расходы на социально-культурную сферу. По величине общественных расходов на образование и здравоохранение Россия значительно уступает другим европейским постсоциалистическим странам, в том числе странам с более низким уровнем экономического развития (табл. 6).
Таблица 6
Общественные расходы на образование и здравоохранение в России и других европейских постсоциалистических странах*
Страна Общественные расходы на образование и здравоохранение, % к ВВП ВВП на душу населения по ППС, долл.
Россия 6,6 8087
Болгария 7,5 7064
Венгрия 11,0 14364
Латвия 9,1 9553
Литва 10,3 10399
Польша 10,0 11194
Румыния 7,7 7017
Словакия 9,7 12604
Чешская Республика 10,8 16585
Эстония 9,6 11253
* Данные по России — 2003 ¿.(рассчитано по [5]). Данные по другим странам — 2002 г. [14]. Данные по
ВВП на душу населения по паритету покупательной способности валют — 2002 г. [6].
Роль социальных трансфертов и налогов в снижении уровня дифференциации доходов и масштабов бедности населения. Как показывает зарубежный опыт, снижение дифференциации доходов и уровня бедности населения достигается и за счет перераспределения государством доходов с помощью социальных трансфертов, с одной стороны, и прогрессивной шкалы налогообложения доходов физических лиц с другой. Эффективность этих перераспределительных мер во многих странах достаточно высока. В табл. 7 [7] приведены показатели реального уровня относительной бедности населения ряда европейских стран и возможного ее уровня при отсутствии социальных трансфертов. Страны ранжированы по уровню эффективности социальных трансфертов -показателю разности гипотетической (до получения социальных трансфертов) и фактической (после их получения) долей населения с доходами ниже черты относительной бедности. При этом в составе социальных трансфертов не учтены пенсии, которые отнесены к основным доходам.
Таблица 7
Уровень относительной бедности населения ряда европейских стран до и после получения социальных трансфертов (исключая пенсии), %
Страна Доля населения с доходами ниже черты бедности Доля населения, не попадающая в
без учета трансфертов | с учетом трансфертов число бедных за счет трансфертов
Дания о ся 19
Великобритания 29 17 12
Австрия 22 12 10
Бельгия 23 13 10
Германия 21 11 10
Нидерланды 21 11 10
Финляндия 19 11 8
Франция 24 16 8
Швеция 17 9 8
Испания 23 19 4
Португалия 24 20 4
Италия 22 19 3
Греция 23 20 3
Европейские страны значительно различаются по тому, в какой степени социальные трансферты способствуют снижению уровня бедности населения. Это обусловлено в основном двумя причинами: собственно уровнем общественных расходов на социальные пособия и социальную помощь и адресностью социальных трансфертов, под которой понимается их доля в общей сумме трансфертов, предназначенная для наименее обеспеченных слоев населения. Данные, характеризующие величину расходов на социальные пособия и социальную помощь и адресность социальных трансфертов в европейских странах, приведены в табл. 8. В состав социальных трансфертов, величина общественных расходов на которые приведена в данной таблице, включены пособия по временной нетрудоспособности, семейные и материнские пособия, пособия и материальная помощь безработным, жилищные субсидии, пособия и материальная помощь беженцам и др. В качестве показателя, характеризующего адресность социальных трансфертов, приводится показатель доли первого доходного квинтиля в общей сумме этих трансфертов.
Показатель общественных расходов на социальные пособия и социальную помощь рассчитан и для России (см. табл. 8). При этом, учитывая, что некоторые виды социальной помощи предоставляются в России в виде льгот, в состав расходов на социальные трансферты включена также рассчитываемая Росстатом величина расходов на предоставление гражданам льгот по оплате жилищнокоммунальных услуг. В соответствии с данными Росстата по удельному весу пассажиров, имеющих право льготного проезда, в общей численности перевезенных пассажиров, и статистикой транспорта авторами произведен также ориентировочный расчет расходов на предоставление льгот по оплате транспортных услуг. Последний показатель, по-видимому, существенно выше фактических расходов на предоставление указанных льгот, так как рассчитанное его значение для 2003 г. значительно превышает величину прироста расходов населения на оплату транспортных услуг в 2005 г. после монетизации данного вида льгот в большинстве регионов.
Таблица 8
Величина общественных расходов на социальные пособия и социальную помощь и адресность социальных трансфертов*
Страна Общественные расходы на социальные пособия и социальную помощь, % к ВВП Доля первого квинтиля в сумме социальных трансфертов, %
Дания 12,3 33
Швеция 10,3 47
Финляндия 9,7 43
Бельгия 8,2 27
Франция 7,9 48
Нидерланды 7,5 47
Австрия
Великобритания
Германия
Греция
Португалия
6,9
6,7
6,2
5,3
4,8
29
62
28
12
14
26
21
Испания
Италия
Россия
4,5
3,7
2,4
* Данные по европейским странам приведены за 2000-2001 гг. и рассчитаны по источникам [15, 16].
Данные по России рассчитаны для 2003 г. [5]._______________________________________
Согласно приводимым данным, страны, в которых социальные трансферты лишь в незначительной степени способствуют снижению уровня бедности населения (Греция, Испания, Италия, Португалия), характеризуются - по сравнению с другими странами - как существенно меньшим уровнем общественных расходов на эти цели, так и низкой адресностью социальных пособий. Россия же значительно уступает по величине расходов на социальные пособия и социальную помощь указанным выше странам. Существуют основания полагать, что и адресность социальных пособий в России также невысока, так как наибольший удельный вес в указанных расходах приходится на пособия по временной нетрудоспособности (учитывая высокую дифференциацию заработной платы, на долю наименее обеспеченных приходится малая часть суммы этих пособий) и расходы на предоставление льгот по оплате услуг транспорта (основными бенефициариями являются работающие пенсионеры, в большинстве своем не относящиеся к наиболее бедным).
Суммируя вышесказанное, можно сделать вывод, что увеличение общественных расходов на социальные пособия и социальную помощь и повышение уровня их адресности могут в значительной степени способствовать сокращению уровня бедности населения России. Представляется, что в первую очередь это относится к семейным пособиям, особенно ежемесячному пособию на ребенка. Как показывают данные обследований бюджетов домохозяйств, наличие детей в семье является значимым фактором риска бедности, а уровень абсолютной бедности у детей в возрасте до 16 лет является самым высоким среди всех возрастных групп населения В то же время размер ежемесячного пособия на ребенка составляет в настоящее время менее 3% прожиточного минимума, адресность этих пособий минимальна, а общая сумма семейных и материнских пособий в России (исчисленная в процентах к ВВП) в 7-13 раз меньше, чем в большинстве европейских стран.
Снижению дифференциации доходов и сокращению уровня бедности населения способствует и принятая в зарубежных странах система налогообложения доходов физических лиц. Практически во всех странах применяется прогрессивная шкала налога на трудовые доходы. Кроме того, наемные работники, как и работодатели, вносят взносы в систему социального страхования, являющиеся аналогом российского единого социального налога. При этом в разных странах применяются различные шкалы единого социального налога (ЕСН): в
большинстве стран - плоская шкала, а в некоторых - прогрессивная или регрессивная. Шкала налога на трудовые доходы (включая ЕСН), уплачиваемого наемными работниками, а также суммарного налога на оплату труда (включая ЕСН, уплачиваемый работодателями) во всех странах является прогрессивной. Во многих странах такая прогрессия достаточно высока и при не очень высоких различиях в уровне трудовых доходов (табл. 9) [17]. В данной таблице приведены ставки налога на доходы работников, не имеющих иждивенцев. Значительные налоговые вычеты и налоговые льготы предоставляются при самых низких
доходах, а также при наличии иждивенцев, при этом ставки налога устанавливаются дифференцированно в зависимости от состава семьи налогоплательщика.
В табл. 9 приведены также данные по ставкам налога на доходы по дивидендам, получаемые физическими лицами. Эти ставки в большинстве стран достаточно высоки, что объясняется высокой концентрацией этого вида доходов у наиболее обеспеченных граждан: в среднем по странам ОЭСР на верхний квинтиль приходится 53% таких доходов [18]. При этом ставка налога на доходы по дивидендам для физических лиц в большинстве стран ОЭСР превышает ставку соответствующего налога для юридических лиц.
Принятая в зарубежных странах система налогообложения доходов физических лиц направлена на облегчение налогового бремени граждан с меньшими номинальными доходами за счет усиления этого бремени наиболее обеспеченных граждан. В табл. 10 [15, 18] приведены данные по уровню налогового бремени (налоги на доходы физических лиц) разных доходных групп населения В результате применения такой системы налогообложения доходов физических лиц существенно снижается дифференциация располагаемых доходов по сравнению с номинальными (табл. 11) [16] и снижается уровень бедности населения.
Таблица 9
Уровень налогообложения трудовых доходов и доходов физических лиц по дивидендам в странах ОЭСР (2004 г.), %
Страны Налог в обрабатывающей промышленности на доход, равный Ставка налога на доходы по дивидендам для физических лиц
67% средней заработной платы 167% средней заработной платы
Австралия
наемные работники 20,7 32,4
суммарный налог 25,2 36:2 48,5
Австрия
наемные работники 20,7 35,9
суммарный налог 38,6 50,4 25,0
Бельгия
наемные работники 32,3 47,6
суммарный налог 46,9 60,3 15,0
Великобритания
наемные работники 20,1 26,9
суммарный налог 26,4 34,2 32,5
Венгрия
наемные работники 19,0 39,9
суммарный налог 38,7 54,5 35,0
Германия
наемные работники 34,0 47,4
суммарный налог 45,4 55,7 44,3
Дания
наемные работники 27,0 40,2
суммарный налог 39,4 49,9 43,0
Испания
наемные работники 13,3 24,1
суммарный налог 33,6 41,9 45,0
Италия
наемные работники 22,4 34,2
суммарный налог 41,7 50,5 44,1
Канада
наемные работники 19,8 27,6
суммарный налог 29,0 33,2 46,4
Нидерланды
наемные работники 27,9 35,5
суммарный налог 38,1 40,5 30,0
Норвегия
наемные работники 25,2 36,0
суммарный налог 33,8 43,4 28,0
Португалия
наемные работники 12,9 23,5
суммарный налог 29,6 38,2 40,0
США
наемные работники 23,6 31,7
суммарный налог 29,0 36,6 18,9
Финляндия
наемные работники 29,3 38,6
суммарный налог 38,6 49,7 28,0
Франция
наемные работники 20,2 30,2
суммарный налог 32,5 50,6 -
Чешская Республика
наемные работники 21,6 27,1
суммарный налог 41,9 46,0 15,0
Швеция
наемные работники 28,6 36,8
суммарный налог 46,2 52,4 30,0
Япония
наемные работники 16,5 20,5
суммарный налог 25,8 29,3 50,0
Примечание. Налогообложение наемных работников предусматривает уплату подоходного налога и ЕСН, рассчитываемого в процентах к начисленному заработку.
Суммарный налог включает подоходный налог плюс ЕСН, уплачиваемый наемными работниками и работодателями, в процентах к общим затратам на оплату труда, исчисляемым как сумма начисленной заработной платы плюс ЕСН работодателей.
Таблица 10
Уровень налоговой нагрузки на доходы физических лиц по квинтильным доходным группам населения (налоговая нагрузка первого квинтиля = 1) в некоторых зарубежных странах
Страна Первый квинтиль Второй - четвертый квинтили Пятый квинтиль
Бельгия 1 5,80 8,44
Великобритания 1 2,39 2,74
Германия 1 2,46 3,11
Дания 1 1,28 1,52
Италия 1 1,82 2,29
Норвегия 1 1,87 2,13
Португалия 1 1,25 1,88
США 1 3,43 3,74
Финляндия 1 2,07 2,79
Чешская Республика 1 2,27 3,49
Япония 1 1,32 1,48
Таблица 11
Уровень дифференциации (коэффициент Джини) номинальных и располагаемых доходов трудоспособного населения (2000 г.)
Страна Доходы
номинальные располагаемые
Австралия 0,421 0,295
Великобритания 0,432 0,319
Германия 0,393 0,272
Греция 0,413 0,335
Дания 0,355 0,226
Италия 0.456 0,345
Канада 0,390 0,305
Нидерланды 0,332 0,250
Новая Зеландия 0,430 0,330
Норвегия 0,363 0,260
Польша 0,532 0.370
Португалия 0,433 0,348
США 0,420 0,346
Финляндия 0,371 0,260
Франция 0,403 0,272
Чешская Республика 0,404 0,260
Швеция 0,375 0.242
Швейцария 0,324 0,264
Япония 0,362 0,310
Российская система налогообложения доходов физических лиц принципиально отличается от налоговых систем развитых стран. В России, как известно, принята практически не применяемая в других странах плоская шкала подоходного налога. Налоговые вычеты для низкооплачиваемых работников незначительны, в то же время предоставляемые налоговые льготы ориентированы прежде всего на высокооплачиваемых работников (оплата приобретения и строительства жилья, оплата медицинских и образовательных услуг). ЕСН имеет регрессивную шкалу. В результате налоговое бремя облегчается в большей степени не для низкооплачиваемых, а скорее, для высокооплачиваемых работников. Снижению налоговой нагрузки на высокодоходные слои населения способствует и крайне низкая - по сравнению с большинством развитых стран - ставка налога на доходы физических лиц по дивидендам (9%). Все это приводит к тому, что российская система налогообложения доходов физических лиц не только не ориентирована на снижение дифференциации располагаемых доходов по сравнению с номинальными, но и приводит, вероятно, к прямо противоположному результату, увеличивая уровень дифференциации доходов и бедности населения.
Совершенствование российской системы налогообложения доходов физических лиц в целях сокращения уровня дифференциации располагаемых доходов и масштабов бедности населения России должно быть направлено, следовательно, на снижение величины налоговой нагрузки на доходы наименее обеспеченных граждан при увеличении этой нагрузки наиболее обеспеченных слоев населения. Следует в то же время учитывать, что Россия характеризуется низким уровнем налоговой дисциплины. По этой причине нецелесообразно, по-видимому, прямое и единовременное копирование систем налогообложения доходов физических лиц, применяемых в развитых странах. В этом случае налоговое бремя возрастет лишь для дисциплинированных налогоплательщиков.
Необходимо, однако, признать, что введение плоской шкалы подоходного налога и регрессивной шкалы ЕСН практически не сократило величину нелегальных, т. е. выводимых из-под налогообложения, доходов и не привело к росту уровня собираемости налога на доходы физических лиц. Об этом свидетельствует динамика рассчитываемого Росстатом показателя скрытой оплаты труда и показателя доли налога на доходы физических лиц в общей сумме доходов населения, подлежащих налогообложению (табл. 12) [4-6; 19]. При этом следует иметь в виду, что фактический объем нелегальных доходов превышает рассчитываемую Росстатом скрытую оплату труда, а уровень собираемости налога на доходы физических лиц ниже, чем об этом можно судить по доле этого налога в рассчитываемых Росстатом доходах населения. Это объясняется тем, что в случаях, когда полученные в стране доходы расходуются за границей либо инвестируются каким-либо скрытым образом как внутри, так и вне страны, они не учитываются в балансе денежных доходов и расходов населения.
Таблица 12
Индикаторы уровня собираемости налога на доходы физических лиц, %
I Показатель I 2002 г. I 2003 г. I 2004 г. I
| Скрытая оплата труда по отношению к общей сумме оплаты труда | 24,7 | 24,1 | 25,5 |
I Поступление в бюджетную систему налога на доходы физических I I I I
|____лиц к сумме доходов, подлежащих налогообложению_|___6,3 |__6,2 |___6,5 |
Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным постепенное и скоординированное с принятием мер по укреплению налоговой дисциплины реформирование российской системы налогообложения доходов физических лиц в целях ее ориентации на снижение дифференциации доходов и сокращение уровня бедности населения. Первоочередными мерами такого реформирования могли бы быть:
- значительное увеличение суммы налоговых вычетов для налогоплательщиков (в первую очередь имеющих иждивенцев) с низкими трудовыми доходами;
- сокращение налоговых вычетов и налоговых льгот, которыми могут воспользоваться лишь самые обеспеченные слои населения;
- введение повышенной ставки налога на самые высокие доходы (в десятки раз превышающие величину среднедушевых доходов населения) с одновременным восстановлением системы контроля наиболее значительных расходов и ужесточением ответственности за неуплату налогов в особо крупных размерах;
- предоставление преимуществ при использовании регрессивной шкалы ЕСН работодателям при опережающем (средний уровень по стране) росте оплаты труда наемных работников и сокращении дифференциации в оплате труда;
- значительное повышение ставки налога на доходы физических лиц по дивидендам.
Неравенство и экономический рост. Снижение дифференциации доходов
населения следует рассматривать не только в качестве меры сокращения уровня бедности. В этой связи следует отметить, что за рубежом в последнее время вновь возник интерес к проблеме взаимосвязи показателей экономического роста и неравенства в распределении доходов. До этого, начиная с 50-х годов ХХ в. в экономической теории доминировала точка зрения, согласно которой, во-первых, экономический рост приводит сначала к увеличению, а затем к снижению дифференциации доходов, и, во-вторых, более высокая дифференциация доходов стимулирует и более высокие темпы экономического роста [20, 21]. Исходя из этих постулатов следует, что проблема неравенства в распределении доходов и соответственно бедности части населения является второстепенной по отношению к проблеме обеспечения высоких темпов экономического развития, которое в конечном счете автоматически приведет к значительному снижению уровня бедности. Соответственно вполне оправданными представляются тогда и рекомендации по проведению экономической политики, которым следует российское правительство: максимальная либерализация экономики, снижение уровня налогообложения высоких доходов, сокращение общественных расходов на социальные программы.
Проведенные за рубежом в последнее время масштабные межстрановые эконометрические исследования поставили под сомнение корректность этих постулатов [22-24]. Было показано, что экономический рост может сопровождаться как повышением, так и снижением уровня дифференциации доходов, который зависит не от темпов экономического развития страны, а от проводимой государством социально-экономической политики. Кроме того, - и это
представляется наиболее важным - оказалось, что более равномерное распределение доходов населения и собственности обеспечивает более высокие темпы экономического роста.
Показателен в этом отношении опыт экономического развития «восточноазиатских тигров», в первую очередь Южной Кореи и Тайваня, обеспечивших очень высокие темпы экономического роста и масштабное
сокращение уровня бедности населения при изначально невысоком уровне неравенства. Вместе с тем в Латинской Америке, для которой традиционно характерен крайне высокий уровень неравенства, большинство стран не достигли значительных успехов в экономическом развитии. Кроме того, даже в тех странах, где темпы экономического роста были относительно высокими (например, в Бразилии или Чили) сохранившееся на высоком уровне или даже возросшее неравенство не позволило решить проблему существенного сокращения массовой бедности населения.
То, что меньшее неравенство в распределении доходов обеспечивает более высокие темпы экономического развития, может объясняться несколькими причинами. Во-первых, меньшее неравенство способствует большему росту человеческого капитала -большей доступности качественного образования и здравоохранения. Тем самым повышается производительность совокупной рабочей силы общества. В России же проводимые в настоящее время реформы здравоохранения и образования, заключающиеся по сути в их коммерциализации, значительно ограничивают возможности получения качественных образовательных и медицинских услуг для низкодоходных групп. При высокой дифференциации доходов населения еще большая дифференциация - об этом свидетельствуют данные обследований бюджетов домохозяйств - наблюдается в отношении расходов на оплату медицинских и образовательных услуг [25].
Другой причиной, по которой меньшее неравенство способствует экономическому росту, является рост внутреннего рынка товаров и услуг вследствие более высокого уровня совокупного спроса на продукцию собственного производства. Для современной России этот фактор имеет исключительно важное значение в условиях более низких цен на большинство отечественных товаров. При этом лица с высокими доходами значительно большую их часть - по сравнению с теми, кто имеет меньшие доходы - расходуют сейчас на покупку импортных товаров и покупки за границей. Сверхвысокие же доходы, как известно, в больших объемах инвестируются за границей.
Данные целого ряда межстрановых исследований свидетельствуют также о наличии высокой корреляции между уровнем неравенства и масштабами преступности. По некоторым оценкам, преступность в странах Латинской Америки наносит экономический ущерб, равный почти десятой части их ВВП. Россия по современному уровню преступности сопоставима с этими странами.
С учетом вышеизложенного, произошедший в последнее время пересмотр взгляда на характер взаимосвязи экономического роста и неравенства представляется крайне важным при выборе тех направлений социальноэкономической политики российского государства, которые действительно способны обеспечить в краткие сроки удвоение ВВП страны и масштабное сокращение уровня бедности ее населения.
В исследованиях зарубежных экономистов была выявлена также отрицательная связь с темпами экономического роста не только уровня дифференциации доходов, но и неравенства в распределении собственности [26]. Более того, было показано, что именно высокий уровень такого неравенства наиболее негативно влияет на темпы экономического развития страны .
Высокий уровень неравенства в распределении собственности ограничивает, в частности, доступ к кредитным и страховым рынкам и препятствует тем самым развитию малого предпринимательства, особенно в реальном секторе экономики. Не удивительно поэтому, что в России малый бизнес ограничен в основном той сферой, для которой характерен быстрый оборот капитала и более низкие риски -
торгово-посреднической деятельностью, удельный вес которой в ВВП России значительно превосходит уровень большинства развитых стран.
Проблема оценки уровня неравенства в распределении собственности в России до последнего времени практически не исследовалась. Очевидно, однако, что неравенство резко возросло в результате приватизации. Появились недавно и некоторые показатели, по которым можно судить о весьма высокой степени концентрации собственности в России.
Так, результаты проведенных Всемирным банком межстрановых сопоставлений свидетельствуют о том, что российская экономика является одной из наиболее концентрированных, если не самой концентрированной в мире [27]. Об этом свидетельствует, в частности, сравнение долей национальных фондовых рынков, контролируемых 10 крупнейшими собственниками или членами их семей. По этому показателю Россия доминирует среди остальных стран: по состоянию на середину 2003 г. 10 собственников контролировали 60% российского фондового рынка, в то время как в странах Европы этот показатель не превышал 25%, а в США и Японии - 3%. Такой результат может объясняться, конечно, и неразвитостью российского фондового рынка. Существует, однако, и другой способ оценки концентрации собственности в разных странах. Так, по данным журнала «Форбс», 26 российских миллиардеров контролируют собственность, эквивалентную примерно 19% ВВП страны, в то время как общий размер состояния всех 275 американских миллиардеров составляет менее 7% ВВП, а 26 крупнейших из них - 4%.
Для современной России характерна, таким образом, очень высокая степень неравенства в распределении как доходов, так и собственности. Поэтому обеспечение устойчивого экономического роста, не зависящего от конъюнктуры мировых цен на энергоносители, равно как и решение проблемы бедности большинства населения, требует принятия - в качестве первоочередных - мер, направленных на значительное снижение уровня неравенства.
Выше были подробно рассмотрены целесообразные меры по снижению неравенства в распределении доходов. Менее очевидными представляются возможные меры по снижению неравенства в распределении собственности. С одной стороны, сохранение высокого неравенства в распределении собственности будет, по-видимому, постоянно стимулировать и неравенство в распределении доходов. Кроме того, ограниченный круг крупных собственников позволяет им входить в сговор как друг с другом, так и с государственными чиновниками и добиваться принятия решений, выгодных лишь для их бизнеса, а не для всей экономики.
С другой стороны, пересмотр итогов приватизации также таит в себе возможные опасности. Показательно, однако, что даже эксперты Всемирного Банка считают, что в странах с очень высоким уровнем неравенства в распределении собственности вопрос о ее перераспределении представляется вполне закономерным (см. [26]).
Следует также отметить, что Всемирный Банк в своем последнем ежегодном докладе, озаглавленном «Равенство и развитие», рекомендует для ограничения сверхвысокой концентрации собственности применение такой схемы налогообложения наследуемого имущества, которая ограничивает передачу по наследству контрольных пакетов акций корпораций, что, по мнению экспертов Всемирного Банка, способствует как большему равенству в распределении собственности, так и большей эффективности экономики [28]. В России до последнего времени действовала прогрессивная шкала налога на наследуемое имущество, однако данный налог в 2005 г. был вообще отменен.
Литература
1. Investing in Development. A Practical Plan to Achieve the Millenium Development Goals. —UN Millenium Project, NY, 2005.
2. Statistical Abstract ofthe United States 2004. Wash., 2004.
3. Российский статистический ежегодник 2003. М., 2003.
4. Социальное положение и уровень жизни населения России-2003. Стат. сб. М., 2003.
5. Социальное положение и уровень жизни населения России-2004. Стат. сб. М., 2004.
6. Россия в цифрах — 2005. Стат. сб. М., 2005.
7. Eurostat Yearbook—2004—http//www.eurostat.org/
8. Суворов А.В. Структура денежных доходов и расходов населения в современной России // Проблемы прогнозирования. 2004. № 2.
9. Статистический бюллетень 2004, № 8.
10. OECD Labour Market Database—http//www.oecd.org/.
11. Российский статистический ежегодник 2004. М., 2004.
12. Социально-экономическое положение России—январь-июль 2005 г. М., 2005.
13. Statistics in Focus. 2005, № 7.
14. Human Development Report 2005. UNDP, 2005.
15. OECD Social Expenditure Database—http//www.oecd.org/
16. M. Forster, M.d'Ercole. Income Distribution and Poverty in OECD Countries in the Second Half of the 1990s // OECD
Social, Employment andMigration Working Paper. 2005. № 22.
17. OECD Tax Database — http//www.oecd.org/.
18. Income Distribution andPoverty in the OECD Area: Trends and Driving Forces. OECD, 2002.
19. Национальные счета России в 1997-2004 годах. М., 2005.
20. Kuznets S. Economic Growth and Income Inequality //American. Econ. Rev., Vol. XLV, 1955.
21. Galenson V., Leibenstein H. Investment Criteria, Hrjductivity and Economic Development // Quarterly Jоurnal of Econ., Vol 69,1955.
22. AnandB., KanburR. Inequality and Development: A Critique//J. of Development Econ., Vol 41(1), 1993.
23. Person T., Tabellini G. Is Inequality Harmfulfor Growth? //American Econ. Rev., Vol 84,1994.
24. Deininger K., Squire L. New Ways ofLooking at Old Issues //J. ofDevelopment Econ., Vol 57(20), 1998.
25. Иванов В.Н., Суворов А.В. Проблемы охраны здоровья населения России //Проблемы прогнозирования. 2003. № 3.
26. Deininger K., Olinto P. Asset Distribution, Inequality and Growth //Policy Research Working Paper 2375. World Bank, 2000.
27. Доклад об экономике России № 8, июнь 2004 г. Группа Всемирного Банка в России. М., 2004.
28. Equity and Development // World Development Report 2006. World Bank, NY, 2005.
