CC BY
68
УДК 342.553(470.630)
О. Н. Дотдаева, М. А. Дотдаев
Некоторые вопросы правового закрепления полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка в Ставропольском крае
В статье рассматриваются вопросы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка. Центральное место уделяется законам субъектов Российской Федерации предназначенным для решения этих вопросов.
The article deals with the governing authority of local governments in the field of public order. The central place is given to the laws of the Russian Federation intended at the same time to address these issues.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, законность, правопорядок, общественный порядок.
Key words: local government, bodies of local self-government, legality, law and order, public order.
В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Как пишет И.А. Солодов, общественный порядок создает благоприятные условия для жизнедеятельности людей, обеспечения их прав и законных интересов, а также осуществления хозяйственной деятельности. Именно поэтому любое государство заинтересовано в охране общественного порядка, без которого невозможно социальноэкономическое развитие и благополучие1.
Однако при этом возникает определённое противоречие с положением п. б) ч. 1 ст. 72 Конституции, в соответствии с которым в совместном веде-
© Дотдаева О. Н., Дотдаев М. А., 2013
1 Солодов И. А. Административно-правовой механизм противодействия групповым нарушениям общественного порядка при проведении публичных мероприятий // Административное и муниципальное право. 2010. № 5. С. 38-40.
38
нии Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности.
Как пишет об общественной безопасности А.В. Мелехин, ее обеспечение выступает необходимым условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Общественная безопасность является одним из элементов национальной безопасности Российской Федерации2.
С этой точки зрения общественный порядок может рассматриваться как одна из составляющих общественной безопасности. В таком случае и будет усиливаться противоречие между положениями ст. 72 и 132 Конституции России. Это противоречие усиливается за счёт того, что фактически основную роль в деле охраны общественного порядка выполняет полиция. В соответствии с Федеральным законом «О полиции»3 (ч.1 ст. 1) полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
При этом в соответствии с ч. 1 ст. 4 этого же федерального закона полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Таким образом, охрана общественного порядка входит в полномочия федерального органа исполнительной власти.
Эти положения опять же входят в определённое противоречие с российским законодательством о местном самоуправлении. Так, в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в вопросы местного значения муниципального района включается организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией. Аналогичный вопрос включён и в компетенцию городского округа.
Таким образом, субъекты Российской Федерации, в том числе Ставропольский край, оказываются в достаточно сложной ситуации - само федеральное правовое регулирование этого вопроса достаточно противоречиво, что сужает возможности эффективного и непротиворечивого регионального правового регулирования.
2 Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации: курс лекций // Кон-сультантПлюс. 2009.
3 О полиции: федер. закон от 07.02.2011 № З-ФЗ // Рос. газета, № 25. 08.02.2011.
39
Поэтому существует необходимость устранения существующих противоречий в этой сфере в федеральных нормативно-правовых актах -например, всё-таки создать муниципальную милицию и передать ей хотя бы часть полномочий по охране общественного порядка.
Тем не менее, и сейчас у субъектов Российской Федерации есть полномочия по регулированию общественных отношений в этой сфере - в частности, установление процедуры создания и деятельности добровольных формирований по охране общественного порядка, статуса их членов и т. д.
В соответствии с п. д) ст. 17 Устава Ставропольского4 края к полномочиям Ставропольского края отнесена организация местного самоуправления в Ставропольском крае в соответствии с общими принципами, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
Следует отметить, что перечень предметов ведения в Уставе не является закрытым. В Уставе указано, что к компетенции Ставропольского края относятся и иные вопросы, не отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также к вопросам местного значения, и не исключенные из компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.
Также в Ставропольском крае принят и действует Закон Ставропольского края «Об участии граждан в обеспечении охраны общественного порядка»5. Стоит отметить, что ранее действовавшие в этой сфере нормативно-правовые акты часто имели пробелы и недостатки - противоречили федеральному законодательству, не устанавливали правовых гарантий членам добровольных формирований и т. д.
В Законе указывается, что он регулирует порядок и условия участия граждан Российской Федерации в обеспечении охраны общественного порядка на территории Ставропольского края. При этом область его действия отграничена от сферы правового регулирования иных смежных нормативно-правовых актов - он не распространяется на правоотношения, связанные с организацией и деятельностью правоохранительных органов,
4 Устав (Основной закон) Ставропольского края: закон Ставропольского края от 12.10.94 № 6-кз // Сб. законов и др. правовых актов Ставропольского края, 1994. № 4. Ст. 41.
5 Об участии граждан в обеспечении охраны общественного порядка: закон Ставропольского края от 18.12.2007 № 69-кз // Ставропольская правда. № 303. 22.12.2007.
40
частной детективной и охранной деятельностью, а также иной профессиональной деятельностью по обеспечению общественной безопасности.
В Законе закрепляются принципы участия граждан в обеспечении охраны общественного порядка: законности; добровольности; соблюдения прав и свобод граждан; уважения их чести и достоинства; взаимодействия с правоохранительными органами, исполнительными органами государственной власти Ставропольского края, органами местного самоуправления Ставропольского края; недопустимости подмены их полномочий в сфере обеспечения общественного порядка.
При этом в п. 5 ст. 4 Закона содержится норма о том, что не допускается создание добровольных формирований населения по охране общественного порядка при общественных объединениях, в том числе при политических партиях и их органах, а также создание и деятельность структур политических партий в составе добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Поэтому представляется, что перечень принципов участия граждан в охране общественного порядка должен быть дополнен принципом неполитического характера участия граждан.
Также в п. 6 и 7 этой же статьи устанавливаются требования к лицам, участвующим в деятельности добровольных формирований по охране общественного порядка. И здесь появляется основание по дополнению перечня принципов участия граждан в подобного рода деятельности принципом соответствия гражданина статусу члена добровольного формирования по охране общественного порядка.
Закон предполагает две формы участия граждан в этой деятельности - индивидуальную и коллективную. При этом индивидуальное участие граждан в обеспечении охраны общественного порядка осуществляется в виде внештатного сотрудничества с органами внутренних дел в порядке, установленном федеральным законодательством, т. е. не входит в предмет правового регулирования данного Закона.
Коллективная же форма участия предполагает деятельность следующих видов добровольных формирований: добровольная народная дружина; муниципальная казачья дружина; добровольная студенческая дружина.
В Законе (ст. 4) указывается, что муниципальная казачья дружина может создаваться на территории соответствующего поселения или городского округа Ставропольского края из числа казаков казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации.
Добровольные студенческие дружины могут создаваться в образовательных учреждениях среднего и высшего профессионального образова-
ния, расположенных на территориях соответствующих поселений и городских округов Ставропольского края, из числа студентов указанных образовательных учреждений.
Однако особенностей статуса добровольной народной дружины Закон не устанавливает. Представляется, что это пробел данного законодательного акта и предлагается его восполнить, например, следующей нормой: «добровольная народная дружина может создаваться на территории соответствующего поселения или городского округа Ставропольского края из числа граждан, проживающих в этом муниципальном образования по месту работы, жительства».
Как уже упоминалось, в ст. 4 Закона закрепляются и требования к гражданам - членам добровольных формирований по охране общественного порядка. В настоящее время это:
• гражданство Российской Федерации;
• достижение возраста восемнадцати лет;
• проживание на территории Ставропольского края;
• изъявление желания участвовать в деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Членами добровольных формирований населения по охране общественного порядка не могут быть:
1) лица имеющие неснятую или непогашенную судимость;
2) состоящие на учете в медицинских учреждениях по поводу психического заболевания, наркомании (токсикомании), алкоголизма;
3) признанные недееспособными или ограниченно дееспособными решением суда, вступившим в законную силу;
4) имеющие административные взыскания;
5) имеющие заболевания или физические недостатки, которые препятствуют выполнению обязанностей дружинника.
Обращает на себя внимание использование устаревшего термина «административные взыскания», которые следует заменить на «административные наказания».
Также должен быть предусмотрен механизм исключения граждан из добровольных формирований по охране общественного порядка в случаях нарушения ими обязанностей, указанных в п. 2 ст. 7 Закона и запретов, установленных в п. 3 ст. 8, а также дальнейшего учёта такой информации о гражданах.
Положения анализируемого Закона Ставропольского края получают своё развитие в муниципальных правовых актах. В частности, в городе Ставрополе действует Постановление администрации г. Ставрополя от
28.12.2010 № 4149 «Об утверждении структуры и состава городского шта-
ба и штабов добровольной народной дружины районов города Ставропо-ля»6. Этим актом предполагается создание городского штаба дружины, а также создание дружины со штабом во главе в каждом из районов города Ставрополя - Октябрьском, Ленинском и Промышленном.
В г. Невинномысске действует решение городской думы от
27.01.2010 № 858-66 «Об утверждении Положения о добровольной народной дружине города Невинномысска»7.
В этом акте добровольная народная дружина г. Невинномысска определяется как создаваемая на территории муниципального образования городского округа - города Невинномысска по инициативе граждан по месту жительства, а также органов территориального общественного самоуправления для оказания содействия отделу МВД России по г. Невинномысску в обеспечении охраны общественного порядка, профилактике и предупреждению правонарушений на территории города.
В целом Положение частично дублирует краевой закон, однако присутствует и обоснованная конкретизация его норм.
Так, принципы участия граждан в охране общественного порядка дополнены принципом равноправия. Также в п. 4.6. Положения устанавливается ранее упоминавшийся механизм исключения члена добровольного формирования по охране общественного порядка.
Член дружины может быть исключен из состава дружины по решению штаба на основании: а) личного письменного заявления; б) систематического невыполнения обязанностей члена дружины; в) совершения противоправных действий, установленных решением суда; г) возникновения обстоятельств, указанных в п. 4.3 настоящего Положения (т. е. несоответствия установленным краевым законом и этим положением требованиям).
Представляется, что перечень оснований исключений должен быть дополнен таким, как нарушение запретов, установленных законом Ставропольского края «Об участии граждан в обеспечении охраны общественного порядка».
В целом система правового закрепления полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка в Ставропольском крае нуждается в дальнейшем совершенствовании.
6 Вечерний Ставрополь. № 2. 12.01.2011.
7 В данном виде документ опубликован не был // Консультант Плюс.
43
