CC BY
223
Гелиева Ирина Николаевна
аспирант кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета
Некоторые вопросы формы государственного правления в России
о общему мнению, форма прав-■ ления представляет собой ведущий элемент формы государства. В правовой науке существуют два подхода к определению формы правления - широкий и узкий. Первый в содержание формы правления включает порядок формирования и деятельности всех высших (центральных) органов государства, в том числе взаимоотношения их между собой, второй - порядок формирования и статус главы государства. Степень участия населения в формировании органов сама по себе не является квалифицирующим признаком, она характеризует порядок их формирования, который, естественно, может быть как демократическим (публичным), так и антидемократическим (аристократическим, бюрократическим). Продолжительность деятельности (легислатура) и компетенция, которые некоторые авторы включают в содержание государственного правления, представляют собой элементы статутной характеристики государственных органов и учитываются в классификации форм правления, являются выражениями государственно-правового статуса, который в конечном итоге и должен служить показателем формы правления. Что касается взаимоотношений органов государственной власти между собой, то они также умещаются в понятие их правового (конституционно-правового) статуса: взаимоотношения государственных органов основываются на их компетенции, являются следствием реализации их юридических полномочий и в силу этого не могут быть отделены от статуса этих органов. Взаимоотношения органов государственной власти вопреки их ведению с точки зрения юридической представляют собой область правонарушений, которая не может характеризовать государственную форму, по крайней мере, с позиций ее легальности. Компетенция же государственных органов предполагает их взаимодействие, со-
стоящее из разнообразных связей, обеспечивающих согласованное функционирование государственного механизма. Невозможно осуществление внутригосударственных связей вне компетенции государственных органов.
Разумеется, форму современного государственного правления характеризует статус верховной власти в целом, который складывается из содержательной характеристики так называемых высших государственных органов, среди которых чаще всего фигурируют глава государства, парламент и правительство в разной последовательности. Подобная схема организации верховной власти в государстве органически вытекает из современных требований разделения властей, самостоятельного (автономного) существования так называемых ветвей власти, триада которых включает власть законодательную (парламент, надпарламентские структуры и другие органы учредительной власти), исполнительную (правительство, иногда президент) и судебную.
Слитная, не разделенная верховная власть, существующая в монократическом режиме (абсолютные, неограниченные, самодержавные монархии и т.п.) не позволяет дифференцировать государственную власть, а значит выделить в ней какие-то отдельные и конкретные формы правления. О неограниченной монархии как форме государственного правления можно говорить лишь условно, учитывая полное слияние государства с обществом, невозможность установить наряду с государством иное публичное начало, которое бы позволило выделить формальные характеристики государства. Формы государственного правления выделяются там и тогда, где и когда происходит ограничение абсолютизма, наблюдается дифференциация государственного начала, возникает политическая конкуренция органов государственной власти.
Относительно судебной власти заметим, что она не может характеризовать форму правления,
42
поскольку органы судебной власти в силу специфики и назначения правосудия не осуществляют управление в собственном смысле, они не реализуют государственное правление, не осуществляют управленческие функции. Во всяком случае, ни в одной из существующих классификаций форм правления не фигурируют в качестве даже вспомогательного критерия судебные органы, которые к форме правления, таким образом, сохраняют нейтралитет. Правосудие не может быть разным в зависимости от того, какую форму правления принимают современные республики - президентскую, парламентарную или смешанную. Правосудие по самому определению является универсальным.
Из характеристики формы правления следует исключить и местные органы государственной власти в силу ограниченности их участия в осуществлении государственной политики, выражением которой государственное правление является. К тому же современная государственность характеризуется все большим отделением местного управления от общегосударственного, переходом его в плоскость местного самоуправления, которое полагается самостоятельной от государства областью публичной власти.
Таким образом, остаются высшие органы законодательной и исполнительной власти, в содержании которых и следует отыскивать признаки формы правления. При этом мы рассматриваем главу государства и правительство как единую ветвь исполнительной власти, которая материально не может быть разделена. В республике президентской, классика которой исключает существование параллельно президенту самостоятельного коллегиального органа управления, этот факт является неоспоримым. В республике парламентарной глава государства, по существу, является органом правительственной власти, контрассигнующей акты главы государства в качестве условия их легитимности. В странах с парламентарным режимом правления президентские полномочия de facto осуществляются правительством. В республике, так называемой полупрезидентской, глава государства и правительство конституционно разделены, что порождает дуализм исполнительной власти, однако полагать президента стоящим над ветвями власти не позволяет принцип разделения властей, исключающий нахождение каких либо органов государственной власти вне режима их разделения. Сама концепция «президент стоит над ветвями власти» лишена юридической определенности и не может иметь классифицирующего смысла.
1 СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
Характеристика исполнительной власти в целом является производной от власти законодательной, постановляющей общие государственные решения, к исполнению которых призваны исполнительные органы власти. Природа исполнительной власти, таким образом, коренится в сущности законодательной власти, в производности исполнительной власти от законодательной, в ее генетической, организационной и юрисдикционной зависимости от власти законодательной.Чтобы полагать главу государства в полупрезидентской республике стоящим вне исполнительной власти, требуется прежде доказать, что его решения не являются производными от законодательных, что его деятельность не направлена на реализацию парламентских законов. С позиций Конституции России, во всяком случае, это сделать проблематично, имея в виду тот факт, что даже основы государственной политики формируются Президентом в согласии с Конституцией и Федеральными законами (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ).
В ряде стран глава государства наделен прямыми законодательными правами, которые он осуществляет в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования, однако повсеместно эта деятельность расценивается как исключительная и временная.
Ветви власти должны различаться принципиально, применительно же к Российской Федерации, например, трудно доказать, что Президент осуществляет вверенную ему власть на принципиально иных началах, чем Правительство. Президент и Правительство осуществляют государственные полномочия, которые отличаются не природой, а уровнем и масштабом их принадлежности. Это объясняет ту ситуацию, когда одни и те же полномочия одинаково успешно осуществляются президентом и правительством,кото-рые в государственной практике нередко меняются местами. Так, делегированное законодательство в зарубежных странах осуществляется как главой государства, так и правительством без видимых причин такого разделения.
Различие можно было бы вывести из порядка принятия ими государственных решений (единоличное, коллегиальное), однако в реальной действительности правительственные решения по большому счету принимаются единолично, в редакции, предложенной премьер-министром, что превращает правительство в орган, основанный на единоначалии. В Регламенте Правительства РФ1, например, говорится, что на заседаниях Правительства РФ решения принимаются, как правило, общим согласием (ст. 37), исключаю-
43
щим голосование. И только на основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование, что в практике правительственной деятельности встречается крайне редко.
Таким образом, форма правления вырастает из порядка взаимоотношений парламента и главы государства (правительства), вытекающих из их конституционного статуса, представляет собой совокупность структурных связей, характеризующих основное содержание государственной деятельности и общую направленность государственной политики.
В науке конституционного права формы республиканского правления делятся на президентскую, парламентарную и смешанную республики. В числе характерных признаков президентской республики называют: 1) полное руководство президентом исполнительной властью и, соответственно, отсутствие правительства, либо его совещательный статус; 2) отсутствие парламентской ответственности правительства, отсутствие института парламентского выражения недоверия правительству. Остальные признаки, которые в литературе приписываются президентской республике, в той или иной мере присутствуют в государстве парламентарном.
В то же время существует один отличительный признак президентской республики, который обычно остается без внимания, но который имеет самое квалифицирующее значение в определении формы государственного правления. Этот признак состоит в том, что президент как глава государства определяет основы государственной политики, и определяет ее с использованием конституционных процедур, главнейшее место среди которых занимают послания президента парламенту. В литературе справедливо указывается, что основные направления политики, определяемые Президентом России, не должны восприниматься «как сугубо информационные, которые могут быть лишь приняты к сведению другими властными структурами»1.
Это весьма существенное отличие президентского режима от парламентарного, характеризующее главу государства как подлинного руководителя государства, главное действующее лицо государства, распорядителя важнейших государственных полномочий.
Исходя из сказанного, мы предлагаем в числе квалификационных признаков президентской формы государственного правления учитывать и такой, как определение главой государства основ
внутренней и внешней политики государства.
По общему мнению, различие форм республиканского правления коренится в способе формирования и уровне ответственности правительства. Так, по мнению В.Е. Чиркина, «если президент не только юридически, но и фактически свободен в выборе министров, сам решает этот вопрос и по своему усмотрению вправе уволить любого его члена (включая премьер-министра, если таковая должность есть, а она нередко бывает теперь в президентских республиках, а парламент (его нижняя палата) не вправе увольнять правительство или его отдельных министров в отставку путем вотума недоверия (резолюции порицания и т.п.), то это - президентская республика. Если же правительство формируется на деле парламентом (акт президента о назначении министров выражает лишь волю парламентского большинства, и иначе быть не может: правительство другой партийной принадлежности не получит в парламенте утверждения своей программы и, следовательно, не будет создано) и несет ответственность не перед президентом, а перед парламентом, то это парламентарная республика»2.
Между тем, этот критерий форм государственного правления является достаточно условным, в классической президентской республике правительство как таковое отсутствует, поэтому о способах его формирования говорить не приходится. Если брать США, то министры здесь, согласно конституции, назначаются с согласия Сената, что заставляет говорить, по меньшей мере, о парламентском участии в формировании правительства. Теоретически Сенат может заблокировать любое министерское назначение президента.
Что касается ответственности правительства, то заметим, что при всех формах правления она юридически реализуется главой государства, а не парламентом. Парламент, выражая недоверие правительству (отказывая в доверии), тем самым призывает к его отставке, однако саму отставку правительства осуществляет глава государства, перед которым правительство, таким образом, формально и ответствует. При этом в парламентарных странах решения главы государства о правительственной отставке, как правило, не подлежат контрассигнации, т.е. принимаются им юридически самостоятельно.
О парламентской ответственности правительства в парламентарных странах проблематично говорить еще и по той причине, что глава госу-
1 Научно-практический комментарий к конституции РФ / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2001. С. 410.
2 Чиркин В.Е. Нетипичные формы в современном государстве // Государство и право. 1994. № 1. С. 112-113.
_44
дарства действует строго по указанию правительства, которое, при выражении ему парламентского недоверия, может потребовать у главы государства роспуска парламента.
Весьма значимой в определении форм государственного правления нам представляется степень юридической самостоятельности главы государства, его способность к независимому решению. В этом отношении различие форм правления становится очевидным: в президентской республике глава государства реализует свои полномочия совершенно самостоятельно, руководствуясь собственным государственным интересом; в республике парламентарной глава государства осуществляет свои полномочия с согла-
сия правительства и по его удостоверению (контрассигнация), что лишает его государственной самостоятельности. В республиках смешанного типа глава государства свободен в принятии лишь тех решений, которые не подлежат правительственной контрассигнации (привести цитату из статьи о контрассигнации).
Таким образом, важным критерием разграничения форм государственного правления мы называем степень юридической самостоятельности главы государства в реализации своих полномочий, которая определяется участием правительства в придании актам главы государства юридической силы.
45
