CC BY
68Некоторые проблемы землеустройства как сферы деятельности и ведущей отрасли
науки
|| ^ МОСКОВСКИЙ ■р ЭКОНОМИЧЕСКИЙ Ч^Я ЖУРНАЛ
УДК 332.33 DOI 10.24411/2413-046Х-2019-10082 Гузева Ирина Викторовна,
ст. преподаватель кафедры геодезии и кадастровой деятельности, Тюменский индустриальный университет, г. Тюмень
Черных Елена Германовна, доцент кафедры геодезии и кадастровой деятельности, канд.экон.наук, Тюменский индустриальный университет, г. Тюмень
Бударова Валентина Алексеевна, доцент кафедры геодезии и кадастровой деятельности, канд.техн.наук, Тюменский индустриальный университет, г. Тюмень
Chernykh E.G., [email protected]
Guzeva I.V., [email protected]
Budarova V.A., [email protected]
Аннотация. В настоящей статье рассматриваются проблемы учебного процесса в ВУЗах страны, обучающих студентов по направлению «Землеустройство и кадастры» и соответствующих профилей, представлены обобщенные предложения по улучшению качества обучения.
Summary. This article discusses the problems of the educational process in the country's universities, teaching students in the field of «Land Management and Cadastres» and related profiles, presents generalized suggestions for improving the quality of education. Ключевые слова: землеустройство как сфера деятельности, землеустройство как отрасль науки, виды землеустройства, учебный процесс, учебная литература, методика составления землеустроительных проектов.
Keywords: land management as a field of activity, land management as a branch of science, types of land management, educational process, educational literature, methodology for preparing land management projects.
Земля имеет большое значение для развития общества. Начиная с первых этапов его развития земельный вопрос всегда был в центре внимания.
Уже в те времена в «устройстве земли просматривались» элементы землеустройства и «учитывались свойства» земли.
На начальных этапах социально-экономических формаций элементы землеустройства сводились к улучшению условий проживания, а позже - к использованию земли в целях выращивания продукции и содержания одомашненных животных.
Зарождающиеся земельные отношения со временем способствовали развитию земельного права - комплексной отрасли права, регулирующей отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными ресурсами, а также по их охране и рациональному использованию [5].
На Руси новый этап развития земельных отношений и землеустройства историки связывают со временами царствования Ивана III - Петра I при образовании древнерусского государства и форм реформирования его территории и сводился к проведению межевания и землепользования.
Со временем землеустройство оказалось тесно связано с организацией производства, расселением, экологией и направлено на создание территориальной платформы социально-экономического развития в целом.
Кроме того, отношения в обществе по поводу земли развивались с учетом климатических условий на основе факторов, представленных на рисунке 1.
В части возникновения землеустройства некоторые ученые выдвигают научные теории, большинство из которых сводятся к следующим видам, приведенных на рисунке 2.
[3]
Социально-техническая
Орган нзацнон но-■саяйстеенная
Администрэтивно-правован
Социально-экономическая
Рисунок
научных теории возникновения землеустройства
Появление термина «землеустройство» в России ученые относят к 1906 году - началу столыпинской реформы как попытке решения аграрного вопроса, основными принципами которого, являлось замена общинного землепользования индивидуальным без ущерба помещикам.
Именно с этого времени, учитывая задачи, стоящие перед землеустройством, возникла необходимость в установлении его содержания.
Вот как профессор И.Д. Шулейкин раскрывал понятие землеустройств: «.. .землеустройство организует территорию для хозяйства в формах, наиболее отвечающих содержанию и направлению хозяйства в целях создания для этого последнего благоприятных условий для дальнейшего развития» [11].
Землеустройство как сфера деятельности опирается на законодательство Российской Федерации и научной основой (отрасль знаний, отрасль научной деятельности) и представляет собой мероприятия экологического, социально-экономического, правового и технического факторов, которая осуществляется как часть государственной политики.
Современное законодательство раскрывает понятие землеустройства посредством включаемых мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации [4].
Вроде бы все ясно и хорошо: все систематизировано, определены содержание, цели и задачи землеустройства, установлены этапы землеустроительного процесса, определены категории и показатели земельного фонда, порядки предоставления земель и т.д., но тем не менее в последнее десятилетие наблюдается обратный процесс -эффективность использования земли значительно снижается, на больших территориях страны наблюдается деградация качественного состояния продуктивных угодий. Земля перестает быть средством производства и становится обыкновенным объектом недвижимости, зачастую не востребованным.
Наиболее важным шагом в решении названных проблем должен стать новый закон «О Землеустройстве» (разработчик - Минэкономразвития России), проект которого в настоящее время широко обсуждается. Его главная цель - нормативно-правовое обеспечение организации рационального использования земель и их охраны в системе стратегического планирования и прогнозирования социально-экономического развития на федеральном, региональном и муниципальном уровнях как одного из главных механизмов обеспечения национальной безопасности страны.
Само понятие «землеустройство» из главного механизма реализации государственной политики по управлению использованием земельными ресурсами страны по идеологии, принятой авторами проекта закона, превращается в «объект государственного управления», что говорит о полном непонимании сути землеустройства, его социальном, экономическом, экологическом и организационно-территориальном значении.
В начале XXI века между федеральными органами исполнительной власти, субъектами Российской Федерацией, органами местного самоуправления распределены полномочия в
области земельных отношений. Это определило территории управления землей и хозяйствования. Несмотря на уровни исполнительной власти в части управления земельными ресурсами, землеустройство считается государственным мероприятием, что подкрепило принцип централизованного управления земельными ресурсами. Однако, не все так идеально. Это связано со многими причинами.
Решение вопросов земельных отношений возложены на органы власти разных уровней и на структуры разных ведомств: образованы и образовываются множество служб и организаций, которые выполняют отдельные полномочия землеустроительных служб и их функции, дублируя отдельные процедуры, а вопросы мониторинга земель, муниципального земельного контроля и кадастрового учета, ранее входящими в компетенцию землеустроительных служб, в настоящее время подотчетны разным ведомствам.
Поэтому немаловажное значение имеет подготовка в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования высококвалифицированных кадров для производства.
Учитывая задачи, стоящие перед землеустройством, круг решаемых вопросов велик, и это определяет содержание землеустройства.
В некоторых источниках учебной литературы содержание землеустройства дифференцируется по функциональному назначению (рисунок 3) .
При этом каждый элемент имеет свое содержание.
Рисунок 3. Содержание землеустройства по функциональному
назначению
Как видно из рисунка 3 землеустройство по функциональному назначению разделяется на шесть взаимоувязанных между собой элементов.
Землеустройство как отрасль знаний (наука о закономерностях функционирования и организации использования земель с учетом ее свойств) должна основываться на научные исследования, знания и опыт в области земельных отношений, опыт землеустроительных органов, реализующих государственную земельную политику, законодательную базу, техническую документацию.
С точки зрения учебного процесса выше приведенный рисунок 1 можно представить в виде двух элементов: отрасль знаний и сфера деятельности, которая, в свою очередь, состоит из пяти элементов (рисунок 2).
Отрасль научной деятельности • Отрасль знаний
Составная часть хозяйственного механизма • Сфера деятельности
Составная часть общественного способа производства • Сфера деятельности
Сфера практической деятельности ■ Сфера деятельности
Механизм о су щеетел е н и н земельной политики • Сфера деятельности
Землеустроительные * Сфера деятельности
мероприятии
Рисунок 2. Содержание землеустройства по функциональному назначению в рамках учебного процесса
В целом землеустроительная наука и практика формируют систему землеустройства, направленную на регулирование земельных отношений, в качестве механизма организации рационального, полного и эффективного использование земельных ресурсов Российской Федерации [4].
В настоящее время система землеустройства претерпевает изменение: положения землеустройства как сферы деятельности отличаются от положений землеустройства как отрасли знаний, в то время как землеустроительная наука должна давать конкретные рекомендации по совершенствованию практики землеустройства, и наоборот - практики землеустройства должны давать рекомендации землеустроительной науке. На практике этого не происходит.
Существование такой ситуации продолжительное время может сказаться на качестве учебного процесса в ВУЗах, а позже и на производстве.
В данном случае теоретические основы науки отличается от теоретических основ сферы деятельности. Причин тому достаточно:
1. отсутствие типовых учебных программ по землеустройству для студентов, обучающихся в ВУЗах по направлению «Землеустройство и кадастры»;
2. недостаточность необходимой учебной литературы для студентов в высших учебных заведениях и библиотеках, и отсутствие такой литературы в торговой сети;
3. отсутствие перечня тем лабораторных, практических и курсовых работ, выполняемых студентами, обучающимися в ВУЗах по направлению «Землеустройство и кадастры», отсутствие актуальных методических указаний, учебных пособий по их выполнению;
4. учебные пособия, в соответствии с которыми ведутся учебные процессы в ВУЗах, утратили свою актуальность: материал учебной литературы, издаваемой в настоящее время, мало чем отличаются от материала, используемого в качестве учебной литературы в прошлом веке;
5. преподаватели используют материал из устаревших (стоит посмотреть списки использованной литературы) и(или) неактуальных источников, либо, в лучшем случае, вносят изменения в содержание начитываемого студентам материала занятий «по своему пониманию». При отсутствии практического опыта преподавание таких предметов как землеустройство, кадастр недвижимости, городской кадастр недвижимости сложно;
6. в разных источниках одни и те же определения и понятия даются в разных интерпретациях (пример приведен в таблице 1), а важные моменты начитываемого материала учебного процесса имеют разную степень приоритетности для разных преподавателей, следствием чего является «неодинаковость» учебных программ по направлению «Землеустройство и кадастры».
Таблица 1
Интерпретация некоторых определений в разных источниках_
Определе ние Земельный кодекс РФ * Землеустройство ФГБОУ" В ПО «Госу дарственный университет по зем л еу строй ству» Волков С_Н. Землеустройство Основы земельных отношений н землеустройства. МА Сулин.. Д_А_. Шишов Информационно-телекоммуникацно гптая сеть Интернет-Интернет — Вжкипедня (•Студопедия)
Можно прочесть несколько вариантов:
Виды Межхозайс тЕенное: Межхозайственыое; Межхозяйстве ввое; 1 вариант:
землеуст ройетва Мероприятия по описанию н(штн) 3" становлению границ объектов землеустройства на Внутрихозяйственное: Участковое Внутрихозяйственное Территориальное; Внутрихозяйственное: 2 вариант:
местности; Ме жх о зжйс те е нно е
Внутрихозяйственное Внутрихозяйственное: 3 вариант
Территориальное;
Ме жх о зяй с тв е нно е
Внутрихозяйственное:
Контурное {участковое);
Специальное {целевое")
* Земельный кодекс Российской Федерации конкретно не разделяет землеустройство на вады. Содержит определение «Землеустройства», и соответствии с которым можно выделить три вьц:а земле устройств а {приведены в таблице).
Как видно из таблицы 1, в разных источниках литературы виды землеустройства представлены по-разному. Некоторые источники содержат неактуальную информацию (например, территориальное землеустройство), в то время как действующее земельное законодательство не содержит такого определения.
Возникает вопрос в отношении вида землеустройства при отводе земельного участка как объекта проектирования, например, для размещения торгового центра.
Как мы знаем, землеустроительный процесс - порядок действий специалиста по оформлению документов на землю, одинаков при любом виде землеустройства.
В соответствии с действующим законодательством объектом проектирования при проведении межхозяйственного землеустройства, мероприятий по описанию и(или) установлению границ объектов землеустройства на местности (ранее - территориальное землеустройство) является:
а) территории субъектов РФ;
б) территории муниципальных образований;
в) территории населенных пунктов;
г) территориальные зоны, а также части указанных территорий и территориальных зон [8].
Объектом проектирования при внутрихозяйственном землеустройстве является территориальная организация земельного участка, предоставляемого для предприятий по производству сельскохозяйственной продукции.
Исходя из выше изложенного земельный участок, как объект проектирования, в землеустройстве не существует, не существует и в кадастровой деятельности.
Статья 8 «Кадастр недвижимости» Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» лишь относит земельный участок к виду объекта недвижимости и оговаривает, какие основные и дополнительные сведения должны быть внесены в кадастр недвижимости. [2]
В соответствии с вышеназванным законом ЕГРН состоит из реестров, включающих достоверные систематизированные сведения в семантической и метрической форме:
1. реестра объектов недвижимости;
2. реестра прав, ограничений прав и обременений недвижимого имущества;
3. реестра сведений о границах зон и территорий...;
4. реестровые дела;
5. кадастровые карты;
6. книги учета документов.
А в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221 -ФЗ «О кадастровой деятельности», земельный участок является объектом комплексных кадастровых работ, позволяющих получить сведения, составляющих Единый Государственный Реестр Недвижимости (далее - ЕГРН).[3]
Но для выполнения комплексных кадастровых работ должно быть основание. Тогда возникает вопрос: что является основанием для выполнения комплексных кадастровых работ в отношении земельного участка?
И все же, объектом землеустроительных работ по размещению торгового центра является земельный участок, который как объект проектирования не относится ни к одному из видов землеустройства.
Вышеуказанную информацию получают с помощью землеустроительных действий с учетом информации из ЕГРН.
Учитывая вышеизложенное, вопрос о видах землеустройства заслуживает внимания. Неопределенность в видах землеустройства практически не отражается на деятельности землеустроительных служб, но влияет на содержание землеустройства как отрасли научной деятельности, на его задачи.
Кроме того, необходимо пересмотреть теоретические основы, темы практических и лабораторных занятий не только межхозяйственного землеустройства и мероприятий по описанию и(или) установлению границ объектов землеустройства на местности (в некоторых источниках - территориальное землеустройство), но и внутрихозяйственного землеустройства, образование земельных участков.
Земельное законодательство не содержит методологических положений в отношении внутрихозяйственного землеустройства, и на практике уже многое из ранее изучаемого материала не применяется.
Поэтому важно пересмотреть элементы проекта и методику выполнения каждой его стадии.
Например, проект внутрихозяйственного землеустройства по своему содержанию в обобщенном виде включает: размещение производственных подразделений и хозяйственных центров, размещение инженерных объектов общехозяйственного назначения (внутрихозяйственные дороги, водохозяйственные и другие инженерные сооружения), организацию угодий, организацию системы севооборотов и устройство их территорий, устройство территорий многолетних насаждений, устройство территории кормовых угодий. [8]
Как указывалось выше - содержание проекта обуславливается задачами, которые необходимо выполнить. В зависимости от природных и экономических факторов содержание проекта может изменяться.
В свою очередь каждая составная часть проекта также имеет свое содержание и решает определенные задачи. [8]
При этом все элементы проекта внутрихозяйственного землеустройства должны взаимоувязываться между собой в целях эффективной организации производства.
Так, размещение производственных подразделений и хозяйственных центров утратило свою актуальность в части размещения хозяйственных центров - «населенных пунктов, в которых сосредоточены административное, хозяйственное и политическое руководство, жилой, культурно-бытовой и производственные фонды».
В настоящее время колхозы (совхозы) прекратили свое существование. Административные здания предприятия могут размещаться как на территории предприятия, так и за пределами его границ. Строительство жилого фонда для работников предприятия на территории того же предприятия не производится. Территории под такими объектами в соответствии с генеральными планами населенных пунктов относятся к территориям жилой застройки.
Да и работник предприятия может проживать где угодно, хоть в соседнем населенном пункте. То есть, учитывая положения действующего законодательства, размещение хозяйственных центров, в той интерпретации, в которой представляется в учебной литературе, в целях организации территории сельскохозяйственного предприятия, уже не является задачей внутрихозяйственного землеустройства. Но размещение других элементов проекта внутрихозяйственного землеустройства должно осуществляться с учетом размещения населенного пункта.
На основании вышеизложенного, также возникает необходимость пересмотра методики проектирования внутрихозяйственных дорог, к которым относятся дороги, соединяющие центральные усадьбы с центрами их подразделений, а также
обеспечивающие транспортное сообщение с дорогами общего пользования. То есть, упраздняется I группа внутрихозяйственных дорог.
Поскольку при определении направления дорог устанавливаются грузооборотные пункты, необходимо пересмотреть показатели, позволяющие определять группу грузооборотных пунктов. Это является важным моментом в разработке проектов по размещению дорог, так как влияет на ширину дорог и покрытие дорожной сети, что, в свою очередь, влияет на затраты.
Разработку остальных составных частей проекта внутрихозяйственного землеустройства также необходимо выполнять в соответствии с переработанной методикой.
Учитывая вышеизложенное необходимо:
1. разработать типовые учебные программы для обучения студентов по направлению «Землеустройство и кадастры» и соответствующих профилей, исключая дублирования тем (например: установление границ территориальных зон, территорий по формам собственности, территорий по оборотоспособности и т.д.);
2. объем изучения и содержание материала по землеустройству должен учитывать будущую специальность студента и присваиваемую квалификацию;
3. определить источники учебной литературы, используемой в учебных целях ВУЗами страны, обучающих и выпускающих специалистов по направлению «Землеустройство и кадастры» и соответствующих профилей;
4. создать словарь землеустроительных терминов, используемых в учебном процессе в высших учебных заведениях, обучаемых студентов по направлению «Землеустройство и кадастры» и соответствующих профилей;
5. для систематизации учебного материала определиться в видах землеустройства.
Список литературы
1. Земельный кодекс Российской Федерации: текст с изменениями и дополнениями на 2018 г. - Москва: Эксмо, 25018. - 160 с. - (Законы и кодексы);
2. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»: текст с изменениями и дополнениями на 2019 год. - Москва: Эксмо, 2019.
- 176 с._(Актуальное законодательство);
3. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (rosreestr.site/actnivity)
4. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (rosreestr.site/actnivity)
5. Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева.
- М.: ИНФРА-М, 2006. - VI, 858 с. - Б-ка словарей «ИНФРА-М»).
6. Волков С.Н. Землеустройство. Теоретические основы землеустройства. Т.1. -М.:Колос, 2001;
7. Н.С. Чмирев, М.Н. Борисов «Основы землеустройства» (краткий курс лекций), megaobucyflka.ru;
8. Землеустроительное проектирование/М.А.Гендельман, В.Я.Заплетин, А.Д.Шулейкин и др.; Под ред. М.А.Гендельмана. - М.: Агропромиздат, 1986.-511 с., ил. - (Учебники и учебн. пособия для высших учебных заведений)
9. Основы земельных отношений и землеустройства: учебное пособие/М.А.Сулин, Д.А. Шишов.- СПб.: Проспект науки, 2015;
10. Волков С.Н. Землеустройство. Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений./ С.Н.Волков. - М.: ГУЗ, 2013;
11. Шулейкин И.Д. Землеустройство колхозов. - Л.: Новая деревня. 1929;
12. Ермакова А.М., Зубарева Ю.В. Стратегическое развитие сельских территорий юга Тюменской области. // Монография., ТИУ., Тюмень, 2017.
13. Ермакова А.М., Зубарева Ю.В., Ермаков Д.В. Кадровый потенциал сельскохозяйственного производства Тюменской области Агропродовольственная политика России. 2012. № 8. С. 70-72.35.
14. Ермакова А.М., Зубарева Ю.В., Ермаков Д.В. Государственная поддержка промышленных предприятий Тюменской области. Ермакова А.М., Зубарева Ю.В., Ермаков Д.В.Агропродовольственная политика России. 2013. № 4 (16). С. 15-16.
