CC BY
199
УДК 347.73
Л. А. Геляхова
Некоторые проблемы, возникающие в процессе правового регулирования межбюджетных отношений, и пути их решения
Действующее бюджетное законодательство не отражает многих проблем межбюджетных правоотношений в Российской Федерации, не всегда в достаточной мере регулирует механизм их реализации. В статье раскрываются основные проблемы, возникающие в процессе правового регулирования межбюджетных отношений между муниципальными образованиями в РФ, предлагаются пути их решения. Данный вопрос является особенно актуальным в современной России в связи с происходящими преобразованиями в бюджетной сфере.
The current budget law does not reflect the many challenges of intergovernmental relations in the Russian Federation and are not always well-regulated mechanism for their implementation. The article reveals the core problem in the legal regulation of intergovernmental relations that arise between the municipalities in the Russian Federation. This issue is particularly relevant in today's Russia, the view of the ongoing reforms in the public sector. In the article the way to solve these problems.
Ключевые слова: бюджетное законодательство, межбюджетные правоотношения, правовые пути решения, Бюджетный кодекс, муниципальное образование.
Key words: budget legislation, intergovernmental relationship, legal solutions, Budget Code, a municipality.
В условиях федеративного государства при сложном построении бюджетной системы ее устойчивость, как и всего государства в целом, во многом зависит от характера межбюджетных отношений. Проблема оптимального построения механизма межбюджетных отношений, пожалуй, и по настоящее время продолжает оставаться одной из самых актуальных.
В сентябре 2009 г. правительство РФ одобрило Концепцию межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Рос-
© Г еляхова Л. А., 2013
сийской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. и утвердило план ее реализации1.
Реализация Концепции осуществлялась в условиях кризисной ситуации в экономике, негативным образом сказывающейся на поступлении доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, что предполагало необходимость новых подходов к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях.
Органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления предстояло осуществить меры, направленные на адаптацию доходной части региональных и местных бюджетов, заключавшуюся в развитии доходного потенциала на своей территории и осуществлении корректировки расходов.
При этом ключевым направлением антикризисной политики стало поддержание сбалансированности бюджетной системы за счет средств из федерального бюджета, а также проведение бюджетной политики на региональном уровне:
• путем оптимизации бюджетных расходов, в том числе в части капитальных вложений, и реструктуризации бюджетной сети;
• недопущения роста кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам;
• отказа от пополнения доходной базы бюджета субъекта РФ за счет снижения доходной базы местных бюджетов2.
Признавая наличие существенных положительных результатов проведенной органами государственной власти РФ работы, позволившей сохранить стабильность бюджетной системы страны в сложных условиях мирового экономического кризиса, следует отметить, что сложившаяся система межбюджетных отношений требует более глубоких преобразований. Усиление процессов дифференциации регионов и муниципальных образований по показателям социального и экономического развития, проведение реформы местного самоуправления, усложнение методов государственного регулирования как в рамках страны, так и в пределах конкретных территорий обусловливают объективную необходимость дальнейшего совершен-
1 Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р «О Концепции меж-бюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» // СЗ РФ. 17.08.2009. № 33. Ст. 4129.
2 Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год [Электронный ресурс] // Сайт Председателя Правительства РФ В.В. Путина. URL:// http://premier.gov.m/crisis/#subjects
ствования межбюджетных отношений в первую очередь на уровне регионов и муниципальных образований3.
В связи с этим представляется целесообразным продолжить формирование системы стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований к внедрению методов и инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), и среднесрочного планирования.
Как отмечает директор Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ Л. А. Ерошкина, в настоящее время среднесрочные финансовые планы существуют в 39 субъектах Российской Федерации и еще в 29 приняты трехлетние бюджеты. Иначе говоря, около 20 % субъектов Российской Федерации не перешли на среднесрочное бюджетное планирование, в то же время 25 % муниципальных образований приняли трехлетние бюджеты4.
Переход регионов от существующей системы управления затратами к новой модели управления результатами является непростым этапом в развитии бюджетной системы РФ. При этом скорость такого перехода зависит от готовности региональных органов к полному и масштабному пересмотру порядка управления бюджетным процессом. Переход к БОР предполагает детализацию тактических задач и целевых показателей для всех структурных подразделений системы регионального управления: от конкретных органов - главных распорядителей бюджетных средств до самого нижнего уровня бюджетной системы - получателей бюджетных средств.
В связи с этим учёными предлагалось в каждом субъекте РФ принять на региональном уровне нормативно-правовой акт в виде Закона «О переходе к системе внедрения методов и инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), и среднесрочного планирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях». Указанный нормативно-правовой акт мог бы сформулировать и зафиксировать основные унифицированные требования к конечным результатам оказания бюджетных услуг и установить параметры их качества, действующие вне зависимости от принадлежности учреждения и ведомства, в рамках которого эти услуги предоставляются. Разумеется, что такого рода документы
3 Ниязметов А.К. О понятийном аппарате межбюджетных отношений // Финансы. 2010. № 8. С. 21-26.
4 См.: Ерошкина Л.А. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Бух. учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2008. № 23.
будут иметь различные уровни государственной важности и применения в соответствии с действующим законодательством 5.
Однако, думается, принятие подобного закона осложнит осуществление именно межбюджетных отношений муниципальных образований, так как при введении различных видов местных бюджетов должны учитываться особенности формирования каждого, что в рамках одного акта не является возможным. Кроме того, в сложившейся системе бюджетного законодательства приоритетными являются нормы, содержащиеся в основополагающем нормативно-правовом акте - БК РФ, а принятие указанного закона в различных субъектах РФ может вызвать неоднозначную интерпретацию закреплённых федеральным законодательством методов и инструментов осуществления бюджетирования. Однако отдельные вопросы обозначенного механизма как элемента бюджетной политики субъектов РФ, муниципальных образований (например, в сфере реализации программ территориального развития или финансирования деятельности бюджетных учреждений) могут быть предметом самостоятельного правового решения субъекта РФ или муниципального образования.
Суть проблемы межбюджетных отношений заключается в следующем: доходов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований, не хватает для того, чтобы покрыть закрепленные за ними расходы.
Думается, что с учетом закрепления БК РФ ничтожно малых отчислений от федеральных налогов и сборов, поступающих в местные бюджеты, и процветания иждивенческих настроений для многих муниципальных образований основным доходом бюджетов являются дотации. Несмотря на то, что согласно п. 2 ст. 52 Федерального закона от 6 октября № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность бюджетов, ряд законов субъектов закрепляют такой вид дотации, как дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов поселений и муниципальных районов (городских округов) из областного бюджета, порядок расчета, особенности перечисления и использования которых утверждается постановлениями правительства субъекта РФ, а распределение указанных дотаций между муниципальными образованиями - региональным законом об областном бюджете6.
5 См.: Ахтариева Л.Г. К вопросу о развитии государственного управления на федеральном и региональном уровнях [Электронный ресурс] // Проблемы современной экономики. 2008. № 4(28). ШЬ: http://www.m- economy.ru/art.php37articH24920
6 См., напр., ст. 8.1 Закона Ярославской области от 7 октября 2008 г. № 40-з (в ред. от 30 апр. 2009 г.) «О межбюджетных отношениях» // Губернские вести. 2008. № 87.
213
Подобная норма противоречит названному федеральному закону, так как несмотря на то что прямо не закреплены за органами местного самоуправления обязанности либо права по сбалансированию местного бюджета, из смысла реформы муниципальных образований можно сделать вывод о наличии обязанности обозначенных органов сбалансировать местный бюджет. Следовательно, введение законом субъекта дотации в целях сбалансирования бюджетов поселений и муниципальных районов сужает «специфическую» самостоятельность и нарушает принцип равенства соответствующих муниципальных образований, поскольку указанные средства будут распределяться с учетом выборочности местного бюджета.
Следовательно, в целях совершенствования межбюджетных отношений необходимо внести изменения в п. 2 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», закрепив за органами местного самоуправления обязанность по сбалансированию бюджетов, и в то же время из регионального законодательства исключить нормы, которые предусматривают дотации, направленные на сбалансированность бюджетов муниципальных образований.
Решение проблем межбюджетных отношений связано с усилением контроля «сверху» за правомерностью и целесообразностью расходования как средств, которые поступают из вышестоящего бюджета, так и тех, которые закреплены за данным бюджетом. В то же время необходимо выстроить механизм межбюджетных отношений на основе не декларативной, а реальной прозрачности их правового регулирования в целях создания адекватной финансовой базы, направленной на обеспечение самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований. Подобный подход призван снять имеющееся противоречие между гарантированной Конституцией РФ самостоятельностью субъектов РФ и муниципальных образований в осуществлении ряда полномочий и наличием вертикальных отношений в возможностях обеспечения необходимыми финансовыми средствами.
Основой межбюджетных отношений должно быть единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований. Реальной мерой решения межбюджетных противоречий должно стать сокращение доли финансовых возможностей, закрепляемых за федеральным бюджетом с одновременной передачей ее в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.
Решение данной проблемы может быть найдено только в реализации принципа, согласно которому распределение доходов между бюджетами различных уровней должно осуществляться в строгом соответствии с долей расходов, закрепленных за соответствующим субъектом, с учетом ре-
214
шения задач по выравниванию доходной части бюджетов соответствующих уровней. В результате органы власти регионального и местного уровня будут заинтересованы в том, чтобы включать все резервы по расширению доходных источников на местах. Помимо этого представляется необходимым увеличить отчисления от федеральных и региональных конкретных налогов для местных бюджетов или заменить дотации процентным отчислением.
Одним из приоритетных направлений совершенствования межбюд-жетных отношений с участием муниципальных образований является построение механизмов взаимодействия различных уровней власти. Подобное взаимодействие должно быть направлено на регулирование одной из значимых составляющих межбюджетных отношений, заключающейся в правовом согласовании с субъектом РФ и муниципальными образованиями размеров предоставляемых местным бюджетам субвенций7.
Подобное согласование должно способствовать финансированию в полном объеме переданных государственных полномочий, что позволит исключить недофинансирование и, как следствие, привлечение собственных средств местных бюджетов, являющееся нарушением федерального бюджетного законодательства.
Итак, совершенствование межбюджетных отношений должно быть направлено на повышение эффективности управления муниципальными финансами, в частности на повышение качества управления местным бюджетным процессом, которое способствует снижению уровня просроченной кредиторской задолженности, увеличению показателей финансового планирования.
Бюджетную деятельность органов местного самоуправления следует направить на оперативную корректировку прогнозов поступлений доходов исходя из существующей ситуации, а также на безотлагательное внесение изменений в решения о бюджетах на текущий год при отклонении фактических поступлений доходов от прогнозных показателей. Органы местного самоуправления должны самостоятельно и на постоянной основе анализировать обоснованность и эффективность предоставления льгот по налоговым и неналоговым доходам и вносить изменения в соответствующие муниципальные правовые акты.
7 См.: Решение городского собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 28 мая 2008 г. № 1099/51-08-3 «Об утверждении Стратегии развития городского округа “Город Южно-Сахалинск» на период до 2020 года”» // Южно-Сахалинск сегодня. 2008. № 52(486).
