CC BY
152
Шкеля Олег Викторович
старший преподаватель кафедры административной деятельности в органах внутренних дел Краснодарского университета МВД России (тел.: +79181667773)
Раздобудина Анастасия Альбертовна
инспектор по исполнению административного законодательства Центра автоматизированной фиксации
административных правонарушений в области дорожного движения ГИБДД (дислокация г. Краснодар) ГУ МВД России по Краснодарскому краю (е-mail: arazdobudina@yandex.ru)
Некоторые проблемы, возникающие в области противодействия коррупции в подразделениях ГИБДД, и пути их решения
В статье рассматриваются актуальные проблемы противодействия коррупционным факторам и укрепления служебной дисциплины и законности. Авторы предлагают пути решения этих проблем на примере зарубежного законодательства и законодательства Российской Федерации.
Ключевые слова: коррупция, служебная дисциплина, законность, уголовная ответственность, антикоррупционные меры, профилактика, Госавтоинспекция, ГИБДД.
O.V. Shkelya, Senior Lecturer of the Chair of Administrative Activity in Internal Affairs Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +7918667773;
A.A. Razdobudina, Inspector of Implementation of Administrative Law of the Center for Automated Recording of Traffic Offences of the State Traffic Safety Inspectorate (STSI) of the Main Diractorate of the Ministry of the Interior of Russia for the Krasnodar Region; е-mail: arazdobudina@yandex.ru
Some problems arising in the field of countering corruption in divisions of State Traffic Safety Inspectorate and their solutions
The article deals with actual problems of countering corruption factors and of strengthening office discipline and legality. The authors propose the solutions of these problems by example of the foreign legislation and the legislation of the Russian Federation.
Key words: corruption, office discipline, legality, criminal liability, anti-corruption measures, prevention, State Automobile Inspectorate, State Traffic Safety Inspectorate (STSI).
Коррупция является одним из самых древних преступлений, представляющих огромную опасность, которая дискредитирует власть и ее представителей, усиливая тем самым пренебрежение к закону. На сегодняшний день в России наряду с повышением штрафов за нарушение правил дорожного движения расширяются полномочия сотрудников ГИБДД. Тем самым создается благоприятная почва для развития коррупции, хотя ее масштабы и без того немалые.
Проведенное исследование изучения коррупционных рисков и уровня эффективности противодействия коррупции в ГУ МВД России по Краснодарскому краю показывает, что наиболее пораженной коррупцией сферой деятельности органов внутренних дел, по мнению
38% опрошенных сотрудников, являются подразделения ГИБДД, на втором месте - службы, обеспечивающие государственные закупки (16,9%), на третьем - службы, обеспечивающие кадровое сопровождение.
Самыми распространенными коррупционными явлениями в органах внутренних дел, согласно мнению большинства опрошенных, являются взяточничество, фаворитизм, кумовство, покупка должностей, нарушения при проведении закупок, откаты, работа в одном органе близких родственников, использование служебного положения в личных целях.
Проведенные исследования также показали, что многие сотрудники неудовлетворены своим социальным статусом. Из числа опрошенных у 70% возникало желание перейти на
128
другую работу, 37,5% респондентов ответили, что использовали свое служебное положение для помощи родственникам или знакомым, что свидетельствует о том, что сотрудники органов внутренних дел рассматривают место службы как инструмент повышения своего благосостояния. Типичным поведением становится использование сотрудниками ОВД преимуществ статуса своей службы.
Невысоко оценивают сотрудники и эффективность борьбы с коррупцией в ОВД. Только 40% респондентов высказались положительно по этому поводу, 50% респондентов указали, что борьба с коррупцией в ОВД ведется неэффективно, а 10% опрошенных отметили, что борьба с коррупционными проявлениями вообще не осуществляется. Можно сделать вывод, что ценностные ориентации сотрудников полиции носят эгоистический, материальный характер. Так, основной причиной коррупционных проявлений сотрудники называют экономические факторы (низкий уровень вознаграждения, неразвитость механизмов реализации социальных гарантий и т.д.).
Отвечая на вопрос о том, какие антикоррупционные меры при внедрении их в органы внутренних дел будут наиболее эффективными, большая часть выделила ужесточение наказания за коррупцию, усиление мер контроля за государственными закупками, создание системы материальной мотивации служащих и повышение уровня технического и информационного оснащения.
Проблема коррупции среди сотрудников ОВД актуальна не только на территории Российской Федерации, но и во всем мире. Формальный подход к этой проблеме может привести к довольно печальным последствиям в политической и экономической сферах, а также стать причиной повышения уровня криминальной обстановки в МВД в целом. Следовательно, необходимо понимать возможность наступления данных последствий и сделать вывод, что жизненно важно бросить все силы на борьбу с этим опасным явлением, используя при этом все возможные рычаги и инструменты.
Полностью избавиться от коррупции невозможно, но это не значит, что с ней не надо бороться. Антикоррупционные механизмы могут быть различными в зависимости от структуры и размеров организации. Чем сложнее система, тем значительней должны быть задействованные в ней антикоррупционные мероприятия.
На наш взгляд, начать нужно с усовершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность подразделений органов внутренних дел.
Вся деятельность, направленная на борьбу с коррупцией, должна быть законодательно закреплена. До 2008 г. законодательного акта по борьбе с коррупцией просто не было. Однако на сегодня действуют Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» и еще несколько нормативно-правовых актов. Законодательную основу противодействия коррупции в России составляют Конституция РФ, федеральные законы, а также нормы и принципы международного права, другие федеральные законы, нормативно-правовые акты Президента Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти, а также субъектов Российской Федерации и муниципальные акты.
Основные принципы противодействия коррупции в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации [1, ст. 3]:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Из вышесказанного следует, что реализация правовых положений Федерального закона «О противодействии коррупции» должна четко основываться и не противоречить общепризнанным стандартам соблюдения и защиты прав человека, а также должна быть законодательно закреплена. На сегодняшний день проблема коррупции представляет собой «социальную болезнь» мирового сообщества, которая выражается в неправомерном и противоречащем закону перераспределении материальных благ с использованием своего служебного положения. Именно поэтому для борьбы с этим негативным явлением необходимо реализовывать
129
меры социального воздействия не только правового характера, но и информационно-пропагандистского. Также существует необходимость в применении не только карательных мер, но и мер, направленных на профилактику и предупреждение данного негативного явления. Но для этого недостаточно деятельности одних государственных органов. Для решения данной проблемы требуется участие каждого члена современного общества с целью обмена положительным опытом в борьбе с коррупцией и предупреждения коррупционного поведения.
Статья 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» содержит ограничения, которые налагаются на гражданина, замещающего должность государственной и муниципальной службы при заключении трудового договора [1]:
1. Гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
2. Гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы.
Лицо, совершившее коррупционное правонарушение, может быть лишено права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Однако к сожалению, Федеральный закон «О противодействии коррупции» имеет немалое количество недостатков, неточностей, не совсем удачных понятий и определений, таких как, например, формальные фразы типа «создание механизма», «оптимизация», «усиление контроля».
Следовательно, можно говорить о том, что данного законодательного акта недостаточно для эффективной борьбы с коррупцией. Закон требует доработки и коренных изменений. Существует также необходимость в доработке отдельных положений Федерального закона «О службе в органах внутренних дел», в котором должны быть отражены аспекты антикоррупционного поведения сотрудников органов внутренних дел с подробным описанием запретов и ограничений.
Основным законом, лежащим в основе деятельности сотрудников органов внутренних дел, должен быть Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», регулирующий все права и обязанности сотрудников органов внутренних дел. Данный нормативный акт является заменой Положению о службе в органах внутренних дел, в нем должны быть объединены все вопросы, касающиеся деятельности ОВД - от вопросов трудовых отношений до вопросов несения службы. Также в законе должна быть четко определена как вся структура ОВД, так и вопросы, касающиеся трудоустройства, несения службы и увольнения из органов. Отдельным пунктом необходимо указать запреты и ограничения для сотрудников ОВД.
Еще одним направлением борьбы с коррупцией с точки зрения правового регулирования должны быть изменения уголовно-правовых средств. Так, необходимо увеличить срок лишения свободы за дачу и получение взятки до 20 лет, приравняв данный вид преступлений к категории особо тяжких на основании Уголовного кодекса РФ, ввести запрет на занятие государственной должности лицам, которые осуждены за совершение преступлений коррупционного характера.
Наряду с этим, важно ввести ограничения на назначение условного срока, досрочного освобождения, а также ограничения на условно-досрочное освобождение и амнистию для лиц, совершивших коррупционные преступления.
В настоящее время в нашей стране разрабатывается множество целевых программ, пла-
130
нов, направленных на борьбу с коррупцией. Задачей данных документов является концентрация в едином документе целого комплекса мер по нейтрализации, блокировке и профилактике преступных деяний. Для решения проблемы коррупции в подразделениях ГИБДД необходимо разработать и внедрить подобную специальную систему профилактики, учитывая при этом специфику работы сотрудников подразделений по обеспечению безопасности дорожного движения и все особенности распространения коррупционных проявлений конкретно в Госавтоинспекции. Это послужит частью общей специальной системы по борьбе с коррупцией в органах внутренних дел.
Однако профилактика коррупции в органах внутренних дел не должна основываться только на изменении правовой основы деятельности сотрудников.
Еще одним направлением профилактики коррупционных проявлений со стороны сотрудников правопорядка должно стать совершенствование системы материального обеспечения. Сегодня сотрудники ГИБДД во время исполнения своих служебных обязанностей испытывают высокие физические и психологические нагрузки, но система оплаты труда не соответствует данному факту. Этот вопрос следует считать приоритетным при рассмотрении проблемы взяточничества и коррупции.
Во-первых, следует увеличить оклад сотрудников ОВД, деятельность которых напрямую связана с борьбой с преступностью. Среди этих сотрудников можно выделить сотрудников подразделений Госавтоинспекции, которые ежедневно рискуют своей жизнью на дорогах. Во-вторых, следует создать систему специальных премиальных выплат за счет возмещения ущерба государству. Это будет являться хорошим стимулом к улучшению результатов деятельности и снижению фактора развития взяточничества и коррупции.
Также к мерам материального обеспечения следует отнести создание механизма обеспечения сотрудников ОВД жильем, поскольку жилищный вопрос является одним из самых острых, причем не только для сотрудников ГИБДД, но и ОВД в целом. Так, к примеру, сотрудникам, имеющим стаж службы не менее 5 лет и не имеющим действующих дисциплинарных взысканий, нужно предоставлять жилье, а при привлечении к дисциплинарной ответственности и увольнении из органов внутренних дел лишать их предоставленного жи-
лья и социального пакета. Реализация такой меры послужит стимулом для сотрудников к правомерному поведению и снижению уровня коррупции.
Необходимо ввести систему поощрений за отказ от взятки. Сотрудник полиции, который изобличил взяткодателя, должен получать премию, к примеру, в размере половины предложенной ему суммы вознаграждения. Однако данное решение вопроса требует подробного изучения, экспериментальной проверки, и принятие решения о распространении такой меры должно осуществляться лишь после детального обсуждения с обязательным учетом мнения общественности.
Стоит отметить позитивный опыт США, который помог эффективно снизить полицейскую коррупцию в 80-х гг. XX в. Должностные оклады всех полицейских были единовременно увеличены до уровня так называемого среднего класса американского общества. Сотрудники правопорядка были наделены следующими социальными льготами: медицинская страховка, бесплатное высшее образование, льготное кредитование, высокое пенсионное обеспечение. Служба в полиции стала приоритетнее и создала здоровую конкуренцию на этапе отбора кандидатов на службу. В тот же момент были учреждены специальные отделы внутренних расследований - предвестники аналогов российских подразделений собственной безопасности МВД России, которые возникли в России в 1995 г.
Органы собственной безопасности ОВД имеют большое значение в борьбе с коррупцией. Целью их работы является предупреждение совершения коррупционных преступлений со стороны сотрудников полиции. Данная цель определила большой круг задач, возложенных на УСБ в сфере борьбы с коррупцией.
К основным задачам подразделений собственной безопасности относятся:
предупреждение проникновения в органы внутренних дел лиц, преследующих противоправные цели;
выявление и пресечение преступлений и иных правонарушений, совершаемых сотрудниками и работниками органов внутренних дел;
организация государственной защиты сотрудников, работников органов внутренних дел и их близких от противоправных посягательств на их жизнь, здоровье и имущество, совершаемых в связи с исполнением ими служебных обязанностей;
131
выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений сотрудниками и работниками органов внутренних дел.
В ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий и проверок сотрудники подразделений собственной безопасности при наличии специального вкладыша имеют право:
беспрепятственно входить во все здания и помещения системы МВД России;
получать доступ к личным делам сотрудников и другим закрытым учетным данным, за исключением личных дел негласных сотрудников;
истребовать служебную и бухгалтерскую документацию;
знакомиться с материалами проверок по фактам дисциплинарных проступков сотрудников и работников органов внутренних дел, а также с архивными материалами;
осматривать служебный автотранспорт, а также сейфы и рабочие места сотрудников и работников органов внутренних дел [2].
Данными полномочиями подразделения собственной безопасности наделяют министр внутренних дел Российской Федерации и начальник ГУСБ МВД России.
Однако любая структура подразделения собственной безопасности органов внутренних дел имеет свои недостатки. Необходимо закрепить за каждым крупным подразделением органов внутренних дел сотрудника управления собственной безопасности, что позволит с высокой эффективностью выявлять факты коррупционных проявлений и своевременно принимать эффективные меры по их профилактике.
Следует привести в пример опыт Соединенных Штатов Америки, в которых в целях предупреждения и пресечения коррупционных преступлений создаются специальные подразделения, из которых выделяются соответствующие сотрудники, осуществляющие работу с жалобами граждан и внутриведомственными жалобами на служебные злоупотребления с целью получения личной выгоды.
Немалую роль в полиции США уделяют внутриведомственным расследованиям, смысл которых заключается в том, что ни один дисциплинарный проступок и ни одно противоправное действие не могут остаться без внимания руководства полиции. Целью данной службы является предупреждение и пресечение коррупционных проявлений среди сотрудников, при этом сама цель определяет круг задач, возложенных на подразделения службы. Так,
подразделения обязаны осуществлять расследование преступной деятельности сотрудников полиции, а также проводить расследование административных правонарушений, которые совершили сотрудники полиции (из общего числа расследований, проводимых службой собственной безопасности, только 5-6% составляют уголовные преступления, остальные противоправные деяния являются административными правонарушениями); проводить работу с жалобами граждан, содержащих информацию о незаконной деятельности сотрудников полиции (в службу собственной безопасности полиции в США за год поступает около 9 тыс. жалоб, более 70% из них остаются неподтвержденными); также они должны осуществлять работу с кадрами и подготавливать рекомендации по принятию мер административного воздействия.
Уровень коррупции в подразделениях полиции США гораздо ниже, чем в нашей стране. В связи с этим необходимо учитывать опыт борьбы с этим негативным явлением, а именно нужно совершенствовать механизм работы с обращениями граждан, содержащими сообщения о фактах коррупции со стороны сотрудников полиции.
Для борьбы с коррупционными проявлениями в подразделениях ГИБДД следует разработать и внедрить специальную программу профилактики. В данной программе должны быть учтены все особенности распространения коррупции именно в подразделениях ГИБДД и выработаны такие меры, которые помогли бы в наиболее короткие сроки снизить уровень коррупционных проявлений. Конечно, указанная профилактическая программа не должна существовать отдельно, она должна быть частью общей специальной программы борьбы с коррупцией в органах внутренних дел Российской Федерации.
В общем, в целях противодействия коррупционным факторам и укрепления служебной дисциплины и законности в подразделениях ГИБДД необходимо:
реализовать меры, направленные на усовершенствование нормативно-правовой базы деятельности сотрудников ОВД;
создать систему материальной и нематериальной (поощрения за хорошую работу в виде грамот, благодарностей и пр.) мотивации служащих;
повысить уровень технического и информационного оснащения;
132
организовать и взять под контроль совместную работу сотрудников аппарата ГИБДД с подразделением собственной безопасности; увеличить число гласных и скрытых проверок несения службы сотрудниками ГИБДД;
по всем фактам возбуждения уголовных дел в отношении сотрудников подразделений ГИБДД в обязательном порядке осуществлять выезды на места для проверки состояния законности и служебной дисциплины, давать принципиальную оценку роли непосредственных и прямых руководителей; принимать исчерпывающие меры профилактического и воспитательного характера, направленные на недопущение подобного рода происшествий, которые пагубно влияют на имидж сотрудника органов внутренних дел;
в рамках реализации института наставничества в случаях совершения сотрудником правонарушения рассматривать вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, выступивших поручителями при назначении сотрудника на должность;
1. О противодействии коррупции: федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ (в ред. от 22 дек. 2014 г. № 431-ФЗ) // Собр. законодательства РФ. 2008. № 52, ч. I. Ст. 6228.
2. Сухов Д. С. Криминологическая характеристика и предупреждение коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками ГИБДД: по материалам Восточной Сибири: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2009.
в работе по укреплению законности среди личного состава основной упор делать на индивидуальное воспитание подчиненных, обратив особое внимание на лиц, склонных к совершению проступков;
поддерживать и укреплять в служебных коллективах общественное мнение и настроения, обстановку нетерпимости к нарушениям служебной дисциплины и законности, общественное осуждение противоправного поведения нарушителей и объективную оценку их действий как на рабочем месте, так и в быту;
постоянно осуществлять разъяснение требований норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства, предусматривающих ответственность сотрудников Госавтоинспекции за совершение преступлений; раскрывать содержание норм служебной дисциплины и профессиональной этики;
ежедневно доводить до подчиненного личного состава сведения о происшествиях, а также о мерах, принятых в отношении сотрудников, допустивших чрезвычайные происшествия.
1. On countaring corruption: fed. law of the Russian Federation d.d. Dec. 25, 2008 № 273-FL (as amended on Dec. 22, 2014 № 431-FL) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2008. № 52, pt. I. Art. 6228.
2. Sukhov D.S. The criminological characteristic and the prevention of the corruption crimes committed by the staff of STSI: by information of Eastern Siberia: auth. abstr. ... Master of Law. Irkutsk, 2009.
133
