CC BY
52Л. Т. ЖАНУЗАКОВА
ведущий научный сотрудник Института законодательства РК доктор юридических наук, профессор
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СТАТУСА МАСЛИХАТОВ В УСЛОВИЯХ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
Изменения и дополнения, внесенные в Конституцию Республики Казахстан в мае 2007 г.1 , изменили статус маслихатов. Они признаны в качестве органов местного самоуправления. Это стало закономерным итогом поисков наиболее оптимальной модели местного самоуправления, продолжавшиеся в течение двенадцати лет после принятия на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. новой Конституции страны, и на которой уже давно настаивали некоторые отечественные государствоведы.2
Однако внесенные поправки так и не определили уровни территориального управления, на которых признается местное самоуправление. Логично было бы предположить, что поскольку маслихаты избираются в областях, районах и городах (кроме городов районного значения), местное самоуправление будет функционировать на всех территориальных уровнях ниже центрального. Вместе с тем против этого вывода можно привести следующие доводы.
Во-первых, не подверглась изменениям ст. 85 Конституции. Согласно ст. 85 «Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории». Следовательно, законодатель допускает сохранение местных представительных органов именно как органов государства в каких-то территориальных звеньях.
Полагаем, что это должно быть области, столица и города республиканского значения. Огромные размеры территорий отдельных областей, которые по своим размерам зачастую превышают размеры территорий многих европейских стран, стран СНГ, где успешно функционирует система местного самоуправления, низкая плотность населения, наличие огромных пустынных и иных неблагоприятных для жизнедеятельности зон, неравномерность в экономическом развитии, отсутствие или недостаточность производственной
и социальной инфраструктуры, проблемы села и другие факторы обусловливают в известной степени жесткое административное руководство представителями центральной власти - акимами, перераспределение ресурсов между регионами в виде трансфертов из областных бюджетов в республиканский и дотаций и субвенций из республиканского бюджета в областные. Поэтому, конечно, еще рано говорить о возможности введения местного самоуправления на этот территориальном уровне.
Во-вторых, старую редакцию сохранил и п.1 ст.86 Конституции, в соответствии с которым «Местные представительные органы - маслиха-ты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление».
В этой норме, хотя и отчетливо видна самоуправленческая природа маслихатов - их представительный характер и отражение ими воли населения соответствующих административно-территориальных единиц, однозначно они не названы в качестве органов местного самоуправления. Это значит, что волю населения они могут выражать и будучи органами государственной власти как противовес исполнительным органам, призванным осуществлять государственную политику на местах.
Маслихаты представляют и защищают интересы местного населения, что отражает их социальную роль и назначение в обществе. Эту роль они выполняют с учетом общегосударственных интересов, будучи встроены в механизм государственной власти и являясь его неразрывной составной частью (областные маслихаты, городов республиканского значения и столицы) либо выступая его естественным продолжением в системе местного самоуправления. При этом маслихаты по своей социальной сущности, компетенции, организационным формам деятельности из высших орга-
1 Казахстанская правда. - 2007. - 22 мая
2 Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Академический курс. - Алматы, 2002. - С.516; Котов А.К. Региональная политика: выбор модели управления //Казахстанская правда. - 1996. - 16 декабря
нов наиболее близки к Парламенту, являющемуся высшим представительным органом.
Маслихаты, будучи выборными органами населения, призваны выражать волю и защищать интересы граждан, проживающих на соответствующей территории. В этих целях они наделяются необходимыми полномочиями, включая контроль над работой исполнительных органов. Но при определении мер, необходимых для реализации воли населения, они не могут действовать произвольно, руководствуясь только этой волей, хотя и в рамках законодательства. Они должны учитывать и общегосударственные интересы. Учет в деятельности маслихатов государственных интересов выражается как в соблюдении общегосударственных стандартов при принятии решений и других условий, установленных законом, так и в непосредственном возложении на маслихаты, включенные в систему местного самоуправления, функций государственного управления.
Наш вывод в определенной степени подтверждается и ст.89, п.2 которой в новой редакции гласит:
«2. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.
Органам местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций».
Обратим внимание на косвенное указание границ местных сообществ - «территории, на ко -торых компактно проживают группы населения». О компактности проживания населения в областях говорить не приходится. Строго говоря, компактно население проживает только в населенных пунктах - городах, поселках, селах, аулах. Однако аульный (сельский) округ включает в себя несколько аулов и сел, а район состоит из этих аульных (сельских) округов, а также может включать поселки, города районного значения и иные населенные пункты. В составе округов и районов могут находиться территории, где население компактно не проживает, например, лесные массивы, горные местности, пустынные участки и т.д. Тем не менее уже на этих уровнях (а не только в населенных пунктах) мо -жет успешно функционировать система местного самоуправления, что подтверждается зарубежным опытом. К тому же проживание отдельных граждан вне населенных пунктов не должно лишать их
права на местное самоуправление.
Что касается городов Алматы и Астаны, которые по статусу приравнены к областям, то, несмотря на компактность проживания населения, местное самоуправление может осуществляться лишь в районах города. Здесь проблемами, мешающими выстроить эффективные самоуправленческие отношения, являются наличие на их территории центральных органов власти, дипломатических миссий иностранных государств, представительств международных организаций, сложная производственная и социальная инфраструктура этих городов, жилищные вопросы и т.д. Все это требует постоянной координации действий местных властей с центральными органами власти, постоянного внимания последних к их проблемам. К тому же строительство нового административного центра на левобережье в столице, метрополитена в Алматы и некоторые другие проекты финансируются из республиканского бюджета, что обусловливает строгий государственный контроль за расходованием средств.
Поэтому можно убежденно говорить о формировании системы местного самоуправления, по крайней мере, на современном этапе, на всех уровнях ниже области, столицы, города республиканского значения. Следует признать, что такой подход был избран и авторами проекта Закона о местном самоуправлении, который был разработан еще до внесения изменений и дополнений в Конституцию.
Порядок избрания маслихатов установлен Конституционным законом Республики Казахстан от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан».1 Основанием для назначения очередных выборов является окончание конституционного срока полномочий маслихатов; внеочередных выборов - досрочное прекращение полномочий мас-лихатов; выборов депутатов вместо выбывших - досрочное прекращение полномочий депутата, лишение его мандата либо его кончина.
Срок полномочий маслихатов поправками в Конституцию РК увеличен с четырех лет до пяти, что отражает общую направленность политических реформ в Казахстане на повышение роли представительных органов власти всех уровней.
К кандидатам в депутаты маслихата предъявляются следующие общие требования:
1) принадлежность к гражданству Республики Казахстан;
2) обладание активным избирательным правом (дееспособность);
1 Ведомости Верховного Совета РК. - 1995. - № 17-18. - Ст.114
3) достижение двадцатилетнего возраста.
Иных требований не установлено, хотя в отношении Президента и депутатов Парламента законодатель подробно оговаривает все условия.
Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» оговаривает специальное требование - законопослушность. В частности, согласно п.4 ст.4, не подлежит регистрации в качестве кандидата в депутаты маслихатов лицо, имеющее судимость, которая ко времени регистрации не погашена или не снята, в установленном законом порядке.
Хотя ценз оседлости, то есть требование о постоянном проживании на территории, где проживает кандидат, Конституцией не установлен, это условие содержится в Законе РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»,1 закрепленное как обязанность депутата проживать на территории маслихата. На наш взгляд, это естественно, поскольку маслихат -представитель воли населения соответствующей территории.
В то же время можно обратить внимание на некоторое противоречие в законодательстве. Диспозиция ст.102 Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан» исчерпывающе закрепляет требования к кандидатам в депутаты маслихата, подчеркивая, что они установлены Конституций и самим конституционным законом. Норма об обязательности проживания депутата в соответствующей территориальной единице, которое закреплена в Законе о местном государственном управлении, представляет собой не столько обязанность депутата, сколько требование к кандидату в местный представительный орган. Действительно, было бы странным, если бы в соответствующий маслихат избирался житель другой территориальной единицы, незнакомый с ее проблемами нуждами и потребностями ее населения. Однако исчерпывающий характер нормы конституционного закона, имеющей приоритет перед нормой обычного закона по сути не позволяет выдвигать данное требование как обязательное. Кроме того, надо учитывать изменившийся статус районных и городских масли-хатов, не являющихся отныне государственными органами. Поэтому необходимо внести соответствующие коррективы в Конституционный закон о выборах.
По Конституции гражданин может быть депутатом только одного представительного органа.
В случае избрания его депутатом Парламента, другого маслихата или иного представительного органа местного самоуправления он должен сложить свои полномочия.
Внесенными поправками в Конституцию изменен порядок досрочного прекращения местных представительных органов. Если ранее они могли прекращаться Сенатом Парламента по основаниям и в порядке, установленным законом, а также в случае принятия решения о самороспуске, то теперь - по решению Президента, а также в случае принятия маслихатом решения о самороспуске. При этом конституционная норма не содержит отсылки на текущий закон относительно порядка и оснований досрочного прекращения полномочий. Это значит, что они будут определяться Президентом самостоятельно, и, скорее всего, путем принятия им соответствующего подзаконного нормативного правового акта.
На наш взгляд, это снижает уровень гарантий для деятельности местных представительных органов, в том числе и тех, которые отныне включаются в систему местного самоуправления, поскольку передает решение этого вопроса из сферы ведения закона на уровень подзаконного регулирования. Во-вторых, это в какой-то мере противоречит пп.3) п.3 ст.61 самой Конституции, согласно которому «Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся: .. .3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы». Вопрос досрочного прекращения полномочий маслихатов как раз касается основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Оставление же решения этого вопроса на самотек без какого-либо правового регулирования еще более повышает риск субъективизма, необоснованности и нарушений законодательства. Кроме того, неясно на основе информации или представлении какого органа или должностного лица глава государства будет принимать решение.
В то же время не со всеми из перечисленных в действующем Законе «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» основаниями досрочного прекращения полномочий маслихатов можно согласиться. Например, если вновь избранный маслихат по истечении
1 Ведомости Парламента РК. - 2001. - № 3. - Ст.17
тридцати дней со дня открытия первой сессии не определил свою структуру и не образовал соответствующие органы. В частности, выборы в маслихаты сейчас проходят, как правило, на альтернативной основе. И вряд ли возможна ситуация, что депутаты, выдержавшие жесткую конкуренцию в предвыборной борьбе, не явятся на сессию и не образуют органы маслихата.
Не выдерживают критики и такие основания досрочного прекращения деятельности местных выборных органов, как непреодолимые разногласия с акиматом и акимом, выразившиеся соответственно в двукратном неутверждении местного бюджета, планов, экономических и социальных программ развития территории, схемы управления административно-территориальной единицей. Такой «механизм» разрешения конфликтов между местными органами власти может свести к формальности утверждение маслихата-ми местных планов, программ, бюджетов и, как следствие, дальнейшему снижению их влияния на решение социально-экономических проблем регионов, к администрированию в отношении них со стороны местных исполнительных органов. Депутатам маслихатов в такой ситуации остается либо просто одобрять решения акиматов, либо, проявляя инициативу и принципиальность в рассмотрении тех или иных вопросов, постоянно находиться в состоянии угрозы роспуска. Говорить о самостоятельности представительных учреждений здесь неуместно, так как они станут придатками исполнительных структур, «консультативно-совещательными» органами при них.
Что касается самороспуска маслихата, то данное решение не должно опосредоваться указом Президента, поскольку диспозиция данной конституционной нормы предусматривает самороспуск как самостоятельное основание. При этом порядок принятия решения о самороспуске уже может быть установлен в текущем законодательстве.
Важным контрольным полномочием мас-лихата является выражение недоверия акиму и постановка вопроса о его освобождении перед Президентом либо вышестоящим акимом. Эта норма также подверглась пересмотру. Ранее этот вопрос решался на сессии маслихата квалифицированным, в две трети, большинством голосов от общего числа депутатов. При этом число инициаторов не имело значения. Это мог быть даже один депутат. В настоящее время рассмотрение данного вопроса возможно только по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов маслихата, что указывает на серьезные
разногласия между представителями населения и представителем центральной власти. В то же время данная норма предупреждает вынесение на сессию личных конфликтов между отдельными депутатами и акимом. Кроме того, такой порядок корреспондирует и конституционной процедуре отрешения Президента от должности, когда вопрос об отрешении может быть возбужден лишь по инициативе не менее одной трети депутатов Мажилиса Парламента.
С другой стороны, для выражения недоверия теперь достаточно простого большинства голосов депутатов, что повышает роль маслихатов и осуществляемый ими контроль в отношении местных исполнительных органов.
В то же время подчеркнем, что выражение недоверия не порождает обязанность Президента или акима освободить главу соответствующего исполнительного органа от должности. Это их собственная прерогатива. Названное полномочие маслихата - одно из средств «системы сдержек и противовесов» между органами власти на местном уровне.
Целесообразно регламентировать также основания для выражения недоверия и последующего освобождения. Таким основанием может стать неутверждение маслихатом отчетов об исполнении местного бюджета, планов и программ социально-экономического развития территории. Естественно, степень «вины» акима должна выясняться представительным органом в каждом конкретном случае.
Полагаем, что представительный орган должен иметь право выражать недоверие также заместителям акима и руководителям местных органов отраслевого и межотраслевого управления с теми же последствиями.
Подобный порядок «уравновесит» систему сдержек и противовесов, закрепленную на местном уровне с явным дисбалансом в пользу исполнительной власти, придаст контрольным полномочиям маслихатов новый импульс.
Конституционные положения являются базой для регулирования деятельности маслихатов в текущем законодательстве. На сегодня продолжает действовать Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 г., который подробно урегулировал их статус и полномочия. В то же время надо учитывать изменения и дополнения, внесенные в Конституцию РК Законом РК от 21 мая 2007 г. В частности, маслихаты признаны органами местного самоуправления. Но, как указывалось выше,
на региональном уровне власти будет сохранена, очевидно, система государственного управления, а местное самоуправление будет создано в нижестоящих звеньях территориального управления. Поэтому это должно быть учтено при дальнейшей корректировке данного Закона.
С другой стороны, разработанный и официально представленный в Мажилис Парламента проект Закона о местном самоуправлении, также нуждается в существенном переосмыслении.
Принципиально нужно решить вопрос о том, будут ли вопросы территориального управления регулироваться двумя законами - о местном государственном управлении и о местном самоуправлении - или будет принят единый закон. По
нашему мнению, более целесообразной представляется точка зрения о разработке единого закона, поскольку это позволит избежать ненужного дублирования и возможных противоречий между двумя актами, а также в силу тесного переплетения функций и полномочий двух подсистем местного управления, складывающегося отсюда тесного взаимодействия органов государства и органов местного самоуправления.
Нуждается в существенном пересмотре и Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан», принятый еще 8 декабря 1993 г.1 Многие его положения устарели с позиций сегодняшнего дня. Очевидной становится разработка нового проекта Закона.
А А А А А
Eyn Mayanada KOHcmumy^nnbiK, pe^opManb^ nsmuwecinde, wepsiMKmi ycbiHbic yubmdapbiHbity ya.mm qapacmbipbrnsaH wdHe de 3aydapbiHbiy waqcapmy mYUiHdepi ycuHbinasaH.
In clause the questions of the status of local representative bodies are considered in view of the carried out constitutional reform, the measures on perfection of the legislation are offered.
Институт законодательства Республики Казахстан представляет:
Комментарий к Конституционному закону Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» /Коллектив авторов. - Астана: Институт законодательства Республики Казахстан, 2004. - 392 с.
Ркг; Khbkctin
О ВЫБОРАХ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Для независимого Казахстана проблемы выборного законодательства представляются весьма актуальными в свете построения демократического государства. С момента принятия Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан» неоднократно подвергался изменениям и дополнениям, направленным на совершенствование избирательной системы.
Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий и материал к действующему Конституционному закону Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан».
Текст Конституционного закона приводится по состоянию на 1 сентября 2004 года.
Комментарий предназначен для круга читателей, интересующихся выборным законодательс-
1 Ведомости Верховного Совета РК. - 1993. - № 23-24. - Ст.507
