CC BY
126
28
Д. Н. Бандуров, Д. А. Мотузко
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПЕРЕДАЧИ В АРЕНДУ ОБЪЕКТОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩИХСЯ В ХОЗЯЙСТВЕННОМ ВЕДЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
Анализируются некоторые практические проблемы определения степени юридической обособленности имущества муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения.
The article presents an analysis of some practical problems with defying juridical insulation of property of municipal unitary enterprise based upon the right of economic managemen.
В соответствии с действующим законодательством, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником, и обладающая специальной правоспособностью. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию [1]. Различают два вида унитарных предприятий: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления. И те и другие создаются на базе публичной (государственной или муниципальной) собственности. Имущество унитарного предприятия является неделимым, юридически обособленным от собственника (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципалитет), а также от иного принадлежащего этому собственнику имущества. В настоящей статье речь пойдет о практических проблемах определения степени юридической обособленности имущества муниципального предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, его независимости от формального собственника и степени обособленности от другого имущества, принадлежащего муниципальному образованию (на примере города Калининграда).
С 1 января 2008 года на территории городского округа «Город Калининград» действует постановление главы администрации городского округа «Город Калининград» от «22» апреля 2008 года № 703 «Об утверждении Регламента согласования сдачи в аренду объектов муниципальной собственности, находящихся в хозяйственном ведении и оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий городского округа «Город Калининград», принятое в целях оптимизации распоряжения движимым и недвижимым имуществом, закрепленным за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.
Вестник РГУ им. И. Канта. 2008. Вып. 9. Экономические и юридические науки. С. 28 — 34.
О проблемах передачи в аренду объектов муниципального имущества у—^
---------------------------------------------------------------®
Указанным Постановлением определены следующие основные требования к сдаче в аренду имущества муниципальных предприятий, которые, на наш взгляд, не являются в должной мере обоснованными.
Во-первых, инициатором сдачи в аренду имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями, может являться представитель собственника (Комитет муниципального имущества города Калининграда). При этом Комитет направляет договоры руководителю предприятия, который обязан подписать их не позднее чем в десятидневный срок и направить в адрес Комитета [2].
Согласно статье 421 ГК РФ, понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена самим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством [3]. Императивно установленная рассматриваемым Постановлением обязанность руководителя унитарного предприятия по подписанию договора, инициатором заключения которого является другой субъект, представляет собой ограничение свободы договора, закрепленной в указанной статье ГК РФ. Будучи установленным актом органа местного самоуправления, такое ограничение не соответствует федеральному законодательству.
В соответствии с пунктом 2 статьи 295 ГК РФ и статьей 18 федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», порядок распоряжения (в том числе передачи в аренду) имуществом муниципального унитарного предприятия строится в зависимости от деления имущества предприятия на движимое и недвижимое [1; 3].
Муниципальное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, не вправе сдавать в аренду недвижимое имущество без согласия собственника имущества муниципального предприятия. Процедура одобрения (дача согласия) на совершение соответствующей сделки не урегулирована действующим федеральным законодательством. Более того, нет ясности в сущности такого согласования. В научной литературе высказывается точка зрения о том, что согласие собственника на совершение сделки не означает правомерность такой сделки, то есть собственник имущества предприятия не оценивает предмет сделки, ее существенные условия, соответствие интересам собственника и предприятия. Такая точка зрения вряд ли обоснованна, иначе значение института согласования сделки сводится к информационной функции, а отказ собственника от согласования к исключительной позиции самого собственника, его отношению к конкретному предприятию. Более правильной представляется точка зрения, в соответствии с которой дача согласия на совершение сделки означает анализ ее существенных условий на соответствие действующему законодательству, финансовым и иным интересам предприятия, назначению имущества. Постановление содержит норму, согласно которой имущество может передаваться в пользование третьим лицам исключительно на основании согласованного с Комитетом муниципального имущества договора аренды. Поскольку к объектам, которые могут быть переданы в аренду в установленном Регламентом порядке, относится не только недвижимое, но и движимое имущество, его собственник получил возможность путем понуждения унитарного предприятия к заключению договоров аренды, либо отказа в даче согласия на заключение договора на предложенных предприятием условиях распо-
29
30
ряжаться практически всем имуществом, закрепленным за муниципальным унитарным предприятием и не используемым предприятием для выполнения уставных целей. Между тем на отсутствие у собственника имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за унитарным предприятием, правомочия по распоряжению этим имуществом, неоднократно указывали высшие судебные инстанции Российской Федерации [4].
Статья 295 ГК РФ и статья 18 федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» закрепляют возможность предприятия самостоятельно распоряжаться (в том числе сдавать в аренду) принадлежащим предприятию на праве хозяйственного ведения движимым имуществом самостоятельно, за исключением случаев, установленных федеральными законами (например, крупная сделка) и иными нормативными правовыми актами. К иным правовым актам в соответствии со статьей 1 федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и статьей 3 ГК РФ не относятся акты органов местного самоуправления, что прямо вытекает из принципа отнесения гражданского законодательства к ведению РФ. Таким образом, фактическое закрепление в Постановлении согласования сделок по передаче находящегося в хозяйственном ведении движимого имущества в аренду с собственником имущества унитарного предприятия прямо противоречит федеральному законодательству.
Во-вторых, согласно Постановлению, налог на добавленную стоимость исчисляется и уплачивается арендатором имущества дополнительно в бюджет по месту налогового учета.
В соответствии с пунктом 3 статьи 161 Налогового кодекса РФ, при предоставлении на территории Российской Федерации органами местного самоуправления в аренду муниципального имущества исчисление и удержание из причитающихся к перечислению арендодателю платежей и уплату в бюджет сумм налога на добавленную стоимость с арендной платы осуществляют арендаторы такого имущества. Арендаторы в таких случаях выступают в качестве налоговых агентов, а налоговая база определяется налоговым агентом отдельно по каждому арендованному объекту имущества [5]. Действие указанной нормы распространяется лишь на случаи передачи в аренду муниципального имущества исключительно органами местного самоуправления. Данную позицию законодателя подтвердил также Конституционный суд в своем определении от 2 октября 2003 года №384-О, указав, что при реализации на территории Российской Федерации услуг по предоставлению в аренду муниципального имущества организациями, которым такое имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, исчисление и уплату в бюджет НДС осуществляют указанные организации [6]. Таким образом, Постановление допускает смешение порядка уплаты арендных платежей при аренде имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за унитарным предприятием, и при аренде имущества в случаях, когда арендодателем выступает непосредственно орган местного самоуправления.
В-третьих, представляется неоднозначно сформулированной и допускающей различные толкования норма Постановления, согласно которой средства от арендной платы в порядке и сроки, предусмотренные договором аренды, в полном объеме подлежат перечислению на расчетный счет
0 проблемах передачи в аренду объектов муниципального имущества у—^
---------------------------------------------------------------®
предприятия согласно статье 42 и статье 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации [6]. При буквальном толковании данное положение может быть расценено как отмена ранее установленного утратившим силу с
1 января 2008 года постановлением главы города Калининграда — мэра города от 4 декабря 2006 года №2841 «Об утверждение порядка сдачи в аренду объектов муниципальной собственности, находящихся в хозяйственном ведении и оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий города Калининграда» требования о перечислении платежей за сдачу имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями, в полном объеме в доход городского бюджета. Это требование также противоречило действующему федеральному законодательству, так как согласно статье 299 ГК РФ доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия, поступают в хозяйственное ведение предприятия [3]. Именно доходы предприятия от его деятельности являются одним из источников формирования имущества предприятия. В свою очередь собственник имущества предприятия приобретает право на часть прибыли унитарного предприятия от его деятельности. В свете изложенного отмена действовавшего ранее порядка уплаты арендной платы непосредственно в городской бюджет может быть расценена положительно.
В то же время, согласно статье 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ссылка на которую содержится в Постановлении, в доходах бюджетов учитываются средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности [7]. Если учесть, что согласно Регламенту налог на добавленную стоимость исчисляется и уплачивается арендатором непосредственно в бюджет, то практическая реализация рассматриваемой нормы становится невозможной, а смысл неясным: раздельная уплата арендатором суммы арендной платы и суммы НДС — на счет арендодателя и напрямую в бюджет соответственно — как уже было показано выше, действующим законодательством не предусмотрена.
В-четвертых, арендные платежи согласно Постановлению должны осуществляться исключительно в денежной форме [2].
При определении формы арендных платежей необходимо руководствоваться статьей 614 ГК РФ, которая не обязывает устанавливать арендную плату исключительно в денежной форме.
В-пятых, срок аренды имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями, не должен превышать одного года [2].
Требование Постановления, связанное с установлением максимального срока договора аренды имущества предприятия, прямо противоречит пункту 3 статьи 610 ГК РФ, согласно которому максимальные (предельные) сроки для отдельных видов договоров аренды могут устанавливаться только законом.
В-шестых, площадь недвижимого имущества, сдаваемого муниципальными унитарными предприятиями в аренду, согласно Постановлению не может превышать 20 % от общего объема недвижимого имущества, закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения [2].
31
32
Процентное отношение площади предоставляемого в аренду имущества к общей площади недвижимого имущества, закрепленного за предприятием, не относится ни к предмету сделки, ни к ее существенным условиям, не характеризует соответствие сделки назначению передаваемого в аренду имущества, а значит, не может выступать критерием при решении вопроса о даче согласия на ее совершение. Примечательно, что сам Регламент в перечне сведений, представляемых предприятием собственнику для согласования передачи в аренду имущества, не указывает информацию о процентном соотношении площади передаваемого в аренду и закрепленного за предприятием недвижимого имущества. Таким образом, указанное требование Постановления представляет собой вводимое собственником имущества, закрепленного за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, ограничение на распоряжение этим имуществом.
Однако ни ГК РФ, ни федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» не предоставляют собственнику имущества, закрепленного за унитарным предприятием, устанавливать запреты или ограничения на распоряжение этим имуществом исходя из его количественного выражения.
В-седьмых, при проведении плановых проверок использования муниципального имущества муниципальных унитарных предприятий, в случаях выявления фактов несогласованного предоставления муниципальными унитарными предприятиями муниципального имущества в пользование третьим лицам указанное имущество подлежит изъятию из оперативного управления и хозяйственного ведения в одностороннем порядке [2].
Согласно пункту 3 статьи 299 ГК РФ, право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом прекращаются в том числе в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника. Право изъять в одностороннем порядке излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению гражданское законодательство предоставляет только собственнику имущества, закрепленного на праве оперативного управления за казенным предприятием или учреждением. В отношении имущества, закрепленного за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, право одностороннего изъятия собственнику имущества действующим законодательством не предоставляется. Как указано в пункте 40 Постановления Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 1 июля 2006 года № 6/8, собственник (управомоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия. Акты государственных органов и органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным (муниципальным) предприятиям на праве хозяйственного ведения, по требованиям этих предприятий должны признаваться недействительными [4].
В-восьмых, Регламент предусматривает при заключении договоров аренды установление условия о размере арендной платы в соответствии с Методикой по определению размера арендной платы за нежилые поме-
0 проблемах передачи в аренду объектов муниципального имущества у—^
-----------------------------------------------------------------®
щения, утвержденной решением городского Совета депутатов города Калининграда, а также Методикой определения расчетной величины арендной платы при сдаче в аренду движимого имущества, находящегося в муниципальной собственности городского округа «Город Калининград». Расчет размера арендной платы в соответствии с указанными документами входит в перечень сведений, предоставляемых собственнику имущества для решения вопроса о даче согласия на совершение сделки.
Согласно статье 614 ГК РФ, порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды. Собственник имущества, закрепленного за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, стороной договора аренды не является, и правом распоряжаться передаваемым в аренду имуществом не обладает. Таким образом, определение одного из существенных условий договора аренды не по соглашению сторон договора, а на основании императивных указаний собственника этого имущества, не имеет под собой правовых оснований, противоречит закрепленному в гражданском законодательстве принципу свободы договора и по существу представляет собой скрытую форму реализации правомочия распоряжения имуществом, которым собственник имущества, переданного в хозяйственное ведение, в соответствии с действующим законодательством не обладает.
Наконец, крайне неудачной представляется норма пункта 4 Постановления от 22 апреля 2008 года № 703, согласно которой оно вступает в силу с
1 января 2008 года [2]. Практическая реализация нормы о ретроспективном применении положений Постановления к правоотношениям, сложившимся в период с 1 января 2008 года по 22 апреля 2008 года, вряд ли возможна. Согласно пункту 1 статьи 422 ГК РФ, договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. Очевидно, что ни сами сделки аренды, ни применявшийся в указанный период порядок дачи согласия на их совершения не будут соответствовать требованиям указанного нормативного акта в силу отсутствия у хозяйствующих субъектов возможности предвидеть изменения законодательства. И хотя акты органов местного самоуправления в силу статьи 3 ГК РФ не являются источником гражданского права, а значит, несоответствие сделки их требованиям не может рассматриваться в качестве основания ее недействительности, возможны значительные негативные последствия для хозяйствующих субъектов, вплоть до изъятия в одностороннем порядке имущества, переданного в хозяйственное ведение.
Таким образом, требования постановления главы администрации городского округа «Город Калининград» от 22 апреля 2008 года №703 «Об утверждении Регламента согласования сдачи в аренду объектов муниципальной собственности, находящихся в хозяйственном ведении и оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий городского округа «Город Калининград» не соответствуют в должной мере действующему законодательству и приводят к ситуации отождествления статуса имущества, принадлежащего муниципальному образованию, с имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения за унитарным предприятием, что противоречит природе вещного права — хозяйственное ведение.
33
з4
По мнению авторов, указанная проблема вызвана прежде всего попыткой органов местного самоуправления при помощи принимаемых ими нормативных актов осуществлять правовое регулирование общественных отношений, составляющих предмет гражданского права. Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации, статье 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданское законодательство относится к исключительной компетенции Российской Федерации, а органы местного самоуправления не наделены полномочиями по принятию актов гражданского законодательства.
Комплексное решение рассмотренной проблемы должно включать в себя не только приведение актов органов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством путем исключения проанализированных выше положений, но и отказ в дальнейшем от вторжения органов местного самоуправления в сферу гражданско-правового регулирования.
Ключевые слова
Унитарное предприятие, аренда.
Список литературы
1. Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» / / Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 48. Ст. 4746.
2. Постановление Главы Администрации городского округа «Город Калининград» от 22 апреля 2008 г. № 703 «Об утверждении Регламента согласования сдачи в аренду объектов муниципальной собственности, находящихся в хозяйственном ведении и оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий городского округа «Город Калининград» // СПС Консультант Плюс.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 9.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 2 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3340.
6. Определение Конституционного Суда РФ от 2 октября 2003 г. №384-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО «Дизайн-группа «Интерьер Флора» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 3 статьи 161 Налогового кодекса Российской Федерации» / / Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 1.
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.
Об авторах
Д. Н. Бандуров — канд. юр. наук, доц., РГУ им. И. Канта; E-mail: [email protected].
Д. А. Мотузко — ассист., РГУ им. И. Канта; E-mail: [email protected].
