CC BY
63
ввоитин ШИВВРЭО'й'З™
имени D.E. Кутафина (МГЮА)
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРАКТИКА
Сергей Михайлович ЗУБАРЕВ,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
В статье рассматриваются некоторые спорные моменты проекта федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», предлагаются меры по его совершенствованию.
Ключевые слова: общественный контроль, публичное управление, субъекты общественного контроля, административная ответственность.
S. M. ZUBAREV,
Professor of the Department of administrative law and process Kutafin Moscow
State Law Uni-versity, Doctor of Law, Professor
SOME PROBLEMS OF LEGAL REGULATION
OF PUBLIC CONTROL
This article discusses some of the disputed points of the project of the Federal law "On fundamentals of public control in the Russian Federation", proposes measures for its improvement.
Keywords: public control, public administration, subjects of public control, administrative responsibility.
12 марта 2014 г Президент Российской Федерации В. В. Путин внес в Государственную Думу ФС РФ проект федерального закона № 471327-6 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Законопроект направлен на создание правовых основ организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. При этом следует отметить, что формирование на федеральном уровне правовой базы общественного контроля идет в течение всего постсоветского периода, и, по-нашему мнению, в процессе обсуждения и принятия данного закона необходимо учесть весь положительный опыт правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.
Это особенно важно потому, что, к сожалению, для значительной части россиян институт общественного контроля остается по-прежнему чуждым, искусственно насаждаемым и совершенно бесполезным. Они не привыкли отстаивать свои интересы посредством публичных механизмов — политических и правовых, а власть не всегда готова или способна к ведению открытого конструктивного диалога со своими гражданами. Наибо-© С. М. Зубарев, 2014 лее приемлемым для гражданина зачастую остается способ обеспечения притязаний,
ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗиа
имани D.E. Кутафина (МГЮА]
построенный на неформальных отношениях с властью. Самоорганизация институтов гражданского общества как основных субъектов общественного контроля в России, в отличие от западных стран, находится на начальном этапе, проходит медленно и не всегда успешно. Подобная ситуация со всей очевидностью показывает, что в настоящее время создание эффективного института общественного контроля в России невозможно без участия государства.
Именно по инициативе руководства страны в 2005-2008 гг был принят ряд законодательных актов, направленных на становление указанного института.
С 1 июля 2005 г вступил в силу Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»1. Этот Закон регламентирует деятельность оригинального, не имеющего аналогов в отечественной истории, контрольного органа — Общественной палаты Российской Федерации, одной из главных задач которой является общественный контроль за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Время показало, что общественный контроль стал одним из основных направлений работы Общественной палаты. Она, в частности, принимает участие в формировании общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (на начало 2014 г — 48 советов), а также содействует созданию региональных Общественных палат. К концу 2013 г их было уже 772.
Позднее был принят Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»3. Он создал правовую основу для продолжения традиций общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, которые были заложены в дореволюционный период и получили развитие в советское время. Социальная значимость такого контроля в современных условиях не вызывает сомнения, т.к. только в учреждениях уголовно-исполнительной системы по состоянию на 1 февраля 2014 г. содержалось 674,1 тыс. человек4. В соответствии с данным Законом субъекты контроля — общественные наблюдательные комиссии (ОНК) и их члены — наделены полномочиями по проверке соблюдения прав человека в местах принудительного содержания, подведомственных ФСИН России, МВД России, Минобороны России, ФСБ России и Минобрнауки России. На 31 марта 2014 г общественные наблюдательные комиссии сформированы в 79 субъектах Российской Федерации5.
Деятельность перечисленных общественно-государственных структур в целом позитивно воспринята как обществом, так и властью, что, по всей вероятности, послужило основанием для включения в перечень субъектов общественного контроля (ст. 7 законопроекта № 471327-6) Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации, общественных палат (советов) муниципальных образований, общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, общественных советов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, в общественном контроле в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, смогут участвовать: 1) общественные наблюдательные комиссии; 2) наблюдательные советы; 3) общественные инспекции; 4) группы общественного контроля; 5) иные организационные структуры общественного контроля.
СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
См.: официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации. URL: www.oprf.ru.
СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2789.
См.: официальный сайт Федеральной службы исполнения наказаний. URL: www.fsin.su.
См.: официальный сайт Общественной палаты Российской Федерации. URL: www.oprf.ru.
ш m к
4 □
"О
ö "О
Ä
5 x m п
к
□
S
ввоинин ШИВВРЭО'П'З™
имени D.E. Кутафина (МГЮА)
Нетрудно заметить, что большинство из предлагаемых разработчиками рассматриваемого законопроекта субъектов общественного контроля уже создано и функционирует при поддержке государства. Вместе с тем роль государства в процессах становления института общественного контроля должна быть не более чем вспомогательной. Нельзя забывать, что именно государство является объектом общественного контроля, и такое положение может привнести существенную долю субъективизма в построение данного института. Государство, вмешиваясь в процесс спонтанного возникновения гражданских самоорганизационных образований, выделяя для них материальную базу и создавая регулятивные механизмы, неизменно берет эти структуры под контроль, разрушая их самоорганизационную основу. А ведь смысл таких образований не только в потенциале критичности по отношению к власти, который они имеют в силу самой своей природы, но и в возможной поддержке власти, которую они могут оказать в силу все той же своей неформальной сплоченности и неформальных механизмов влияния на людей.
Поэтому вызывает удивление отсутствие в указанном перечне первосубъектов общественного контроля — граждан и их объединений. Хотя в ст. 3 законопроекта не только закреплено право участия в общественном контроле граждан лично и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, но и достаточно подробно раскрыты возможности реализации этого права.
Отсутствие граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в перечне субъектов общественного контроля в силу указания ст. 4 о том, что «под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля» может фактически вывести их как из поля действия будущего закона, так и сферы общественного контроля в целом. Это противоречит и действующему отечественному законодательству, и сложившейся контрольной практике.
Проведенный нами анализ федерального законодательства показал, что в различном объеме общественный контроль как средство обеспечения законности предусмотрен в 25 федеральных законах6. При этом граждане и общественные объединения в качестве основных субъектов общественного контроля определены в 15 федеральных законодательных актах.
На практике сегодня функционирует несколько тысяч общественных объединений, которые относятся к категории неправительственных правозащитных организаций (НПО)7, осуществляющих контроль за деятельностью государственных органов в области соблюдения прав и свобод человека в различных общественных сферах. Помимо них, в России действует ряд общественных объединений, уставной целью которых называется контроль за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления. В качестве примера можно назвать общественную правозащитную организацию «Гражданский контроль», созданную в 1992 г. в Санкт-Петербурге, и межрегиональную общественную
6
Например: Закон РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». Ч. 1 ст. 46 ; Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей». П. 2 ст. 45 ; Федеральный закон от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию». Ст. 21 ; Закон РФ от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Ч. 2 ст. 47 ; Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции». Ст. 24 ; Федеральный закон от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака». Пп. 4 п. 1 ст. 9.
Подробнее: Неправительственные правозащитные организации Российской Федерации. Справочник. М., 2002 ; интернет-портал «Правозащитная Россия». URL: www.pravo-rus.ru.
ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
организацию «Гражданский контроль», созданную в 2006 г в Москве. По всей видимости, только подобные общественные объединения и должны стать субъектами общественного контроля.
Нельзя не сказать и о таком субъекте общественного контроля, как средства массовой информации. Телевидение и радио, периодические печатные издания и особенно Интернет активно формируют общественное мнение о деятельности различных органов публичной власти и их должностных лиц. Материалы, раскрывающие недостатки и содержащие обоснованную критику, привлекают внимание не только руководителей различного уровня, но и иных субъектов контроля, чем оказывается позитивное воздействие на общее положение дел в системе публичного управления.
Таким образом, представляется необходимым дополнить ч. 1 ст. 7 законопроекта следующими пунктами: «1) граждане; 2) общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, в соответствии со своими уставами (положениями); 3) средства массовой информации».
Организация и осуществление контрольной общественной деятельности во многом зависят от точного законодательного определения ее основных понятий, целей и задач, а также механизмов их реализации. К сожалению, вызывает серьезное возражение формулировка центральной дефиниции, закрепленной в ч. 1 ст. 4 законопроекта: «Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за действиями органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений».
Во-первых, допущена тавтология: определение понятия «общественный контроль» через «деятельность субъектов общественного контроля», что не только нарушает правила формирования дефиниций, но и существенно ограничивает пределы и возможности такого контроля. Конституция РФ предоставила право участия в общественном контроле всем гражданам страны и их объединениям. И воспользоваться или нет этим правом — дело самих граждан. На наш взгляд, будущий закон должен лишь создать условия для участия граждан и институтов гражданского общества в общественном контроле на принципах самоопределения и самоорганизации.
Во-вторых, в определении целей излишне указание общественного контроля. Они не только не корреспондируются с целями, закрепленными в ст. 5 законопроекта (к примеру обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций), но и в представленном виде не могут восприниматься как цели контрольной деятельности вообще, т.к. наблюдение, проверка, анализ, оценка выступают в качестве форм и методов такой деятельности. ^
В-третьих, действия органов государственной власти и органов местного самоуправ- к
ления неразрывно связаны с изданием актов и принятием решений. Поэтому выделение н
последних в качестве отдельной области контроля тоже некорректно. "о
По нашему мнению, общественный контроль — системная деятельность граждан и й
уполномоченных институтов гражданского общества по установлению соответствия функ- и
ционирования государственных органов, органов местного самоуправления требованиям е
законодательства Российской Федерации и корректирование выявленных отклонений по- £
средством обращения в уполномоченные органы государственной власти либо к обще- ™
ственному мнению. н
Требуют уточнения цели общественного контроля, сформулированные в ч. 1 ст. 5 ^
законопроекта. Если обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и граж- науки
ввошаин ШИВВРЭО'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
данина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в качестве таковой не вызывает возражений, то две другие: «2) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия» и «3) общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций» являются, по сути, не целями, а задачами общественного контроля.
На наш взгляд, обязательной целью общественного контроля, помимо обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, должно стать повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Результативность общественного контроля во многом зависит от возможности применения по его результатам мер государственного принуждения. Статья 26 законопроекта предусматривает ответственность: 1) должностных лиц: в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, а также за воспрепятствование осуществлению общественного контроля; 2) субъектов общественного контроля и его участников за необоснованное вмешательство в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и оказание неправомерного воздействия на указанные органы и организации.
По инициативе участников общественного контроля должностные лица в зависимости от характера нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, установленного в ходе контрольных мероприятий, могут быть привлечены к дисциплинарной или уголовной ответственности.
За воспрепятствование осуществлению общественного контроля к должностным лицам уже сегодня применяются меры административной ответственности. Отметим, что КоАП РФ содержит ряд общих и специальных норм, которые могут для этого использоваться. Так, общие нормы предусмотрены ст. 5.59 (нарушение порядка рассмотрения обращений граждан) и ст. 5.39 (отказ в предоставлении информации) КоАП РФ. В 2010 г в КоАП РФ введена специальная ст. 19.32, устанавливающая ответственность за нарушение законодательства об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Часть 1 указанной статьи предусматривает административные наказания для должностных лиц в виде предупреждения или штрафа (от 500 до 1000 руб.) за воспрепятствование осуществлению в соответствии с законодательством Российской Федерации общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.
По всей вероятности, с принятием закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в ст. 19.32 КоАП РФ потребуется внести изменения, предусматривающие распространение действия нормы, закрепленной в ее ч. 1, на все виды общественного контроля.
ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
Субъекты общественного контроля и его участники, по мысли разработчиков законопроекта (ч. 2 ст. 26), должны нести ответственность за необоснованное вмешательство в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и за оказание неправомерного воздействия на перечисленные органы и организации.
По нашему мнению, данные нормы сформулированы неудачно. Во-первых, не совсем понятно, кто является потенциальным субъектом правонарушения. Субъекты общественного контроля в том виде, как они представлены в ст. 7 законопроекта, — это общественные формирования, многие из которых не имеют статуса юридического лица (общественные палаты субъектов Российской Федерации8, общественные палаты (советы) муниципальных образований9, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Кроме того, понятие «участник общественного контроля» не имеет легального толкования в законопроекте. В этой связи установление административной ответственности субъектов общественного контроля и его участников очень проблематично.
Во-вторых, использованные в законопроекте термины «необоснованное вмешательство» и «неправомерное воздействие», характеризующие объективную сторону возможных правонарушений, не имеют точного юридического содержания, носят оценочный характер.
Таким образом, применение норм об ответственности субъектов общественного контроля и его участников на практике столкнется с большими трудностями. Для их преодоления предлагается ввести в нормативный оборот понятие «лйца, осуществляющие общественный контроль». Это понятие включает различные по статусу субъекты общественного контроля: граждане; должностные лица; юридические лица.
Соответственно ч. 2 ст. 26 законопроекта целесообразно сформулировать следующим образом: «2. Воспрепятствование законной деятельности лицам, осуществляющим общественный контроль в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также нарушение указанными лицами при осуществлении общественного контроля требований законодательства Российской Федерации влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации». Подобную формулировку можно применить в новой редакции ст. 19.32 КоАП РФ:
«Статья 19.32. Нарушение законодательства об общественном контроле
1. Воспрепятствование осуществлению в соответствии с законодательством Российской Федерации общественного контроля
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятисот до одной тысячи рублей.
2. Нарушение лицами, осуществляющими общественный контроль, требований законодательства Российской Федерации
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц — от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей».
8 Закон Московской области от 10.04.2009 № Э0/2009-СЗ (ред. от 29.04.2009) «Об Общественной палате Московской области» // СПС «КонсультантПлюс».
9 Например: Положение об Общественной палате городского округа Коломна, утв. решением Совета депутатов городского округа Коломна МО от 25.03.2014 № 15-РС. Ст. 3 // СПС « КонсультантПлюс».
