CC BY
218
муниципальное право
Д. В. Попов
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ
правового регулирования наделения
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
отдельными государственными полномочиями
Исследуется ряд теоретических проблем правового характера, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления, реализуя делегированные им отдельные государственные полномочия субъектов РФ и Российской Федерации, а также органы государственной власти, наделяя их соответствующей компетенцией. По некоторым проблемам, возникающим в рассматриваемой сфере, предлагаются возможные варианты их решения.
Ключевые слова: полномочия органа местного самоуправления, нормативно-правовое регулирование процесса наделения полномочиями органов местного самоуправления.
Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в соответствии с Конституцией РФ они наделяются собственной компетенцией, которая включает в себя вопросы местного значения. Перечень таких вопросов, имеющий не исчерпывающий характер, определен в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Во исполнение положений Конституции РФ
об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ установления общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72) принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, который посредством дифференциации правового регулирования, исходя из видов муниципальных образований, расширил перечень вопросов местного значения. Однако собственная компетенция органов местного самоуправления может дополняться осуществлением ими отдельных государственных полномочий, которыми они могут быть наделены федеральными законами и законами субъектов РФ с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Такое правовое регулирование свидетельствует о той важности, которую придает государство указанному правовому институту. В то же время в обозначенной сфере имеются определенные проблемы, которые заслуживают более подробного рассмотрения.
В первую очередь, необходимо отметить, что единственно возможной формой нормативного правового акта о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления выступает закон, издание которого входит в исключительную компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. С учетом этого вполне уместно мнение М. Ю. Дитятковского о неточности ч. 2 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой не допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами. При этом в указанном Федеральном законе почему-то отсутствует запрет на наделение органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями правовыми актами ненормативного характера2.
Исходя из нормативно определенных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметов их совместного ведения, до недавних пор считалось, что в случае передачи органам местного самоуправления части государственных полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации, принимается соответствующий федеральный закон. В случае же передачи им отдельных государственных полномочий субъекта РФ издается соответственно закон субъекта РФ. Однако принятый 29 декабря 2006 г. Федеральный закон № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»3 пересмотрел этот порядок. Такие изменения непосредственно коснулись ч. 2 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которой теперь наделение органов местного самоуправления отдельными федеральными государственными полномочиями возможно на основе не только федерального закона, но и закона субъекта РФ. Предписание о передаче органам местного самоуправления некоторых государственных полномочий субъектов РФ законами указанных субъектов осталось без изменений.
Вопрос заключается в другом: к компетенции какого уровня государственной власти относится издание закона, если возникла необходимость передачи органам местного самоуправления государственных полномочий, относящихся к предмету совместного ведения? Ответ на поставленный вопрос можно найти, обратившись к ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, которая предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, федеральные законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями определяют основы правового регулирования, но могут дополняться и законами субъектов РФ, конкретизирующими отдельные правовые вопросы с учетом особенностей субъекта РФ и в единстве с федеральными актами, регулирующими определенный круг вопросов, составляющих сферу совместной компетенции. Но, с другой стороны, на региональном уровне возможна практика опережающего нормотворчества, когда по предмету совместного ведения может быть издан закон субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при отсутствии федерального нормативно-правового регулирования. Затем по аналогичному вопросу может быть издан федеральный закон, вступающий в противоречие с ранее принятым законом субъекта РФ в рассматриваемой области. Само по себе отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения, как отмечается Конституционным Судом РФ, не препятствует субъекту РФ принять собственный нормативный правовой акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом закон субъекта РФ после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из ч 5 ст. 76 Конституции РФ4.
Следует обратить внимание на то, что содержание изданных в рассматриваемой сфере федеральных законов и законов субъектов РФ в полной мере должно соответствовать всем тем требованиям, которые нашли свое отражение в ч. 6 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что является одним из условий правомерности делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В частности, такие законы должны содержать: вид или наименование муниципального образования, органы местного
самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты и т. д. В случае отступления хотя бы от одного из законодательно закрепленных требований к содержанию закона органы местного самоуправления могут отказаться от исполнения переданных им полномочий, но при условии признания судом содержания такого закона не соответствующим вышеуказанным требованиям. Иными словами, пока суд не установил иное, органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия.
Положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащие перечень требований к законам о делегировании государственных полномочий муниципальным образованиям, на наш взгляд, обнаруживают неясность в отношении того, носит ли данный перечень исчерпывающий характер. Так, вполне логичным было бы указание в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, к примеру, срока действия делегированных полномочий; перечня нормативных правовых актов, подлежащих изменению или отмене; особенностей исполнения отдельных видов полномочий, переданных органам местного самоуправления, и иных не менее важных положений. С нашей точки зрения, следует законодательно закрепить норму о том, что перечень требований к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предусмотренный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является обязательным, но не исчерпывающим, предоставив тем самым возможность уполномоченным субъектам законодательной деятельности расширительно интерпретировать положения указанного нормативного правового акта.
В отношении конституционной нормы о возможности наделения органов местного самоуправления лишь отдельными государственными полномочиями справедлива позиция Е. Ю. Бархатовой, заключающаяся в том, что по своему характеру они должны быть обязательно связаны с непосредственными интересами местного населения5. Вместе с тем органы местного самоуправления наделяются достаточно широким спектром государственных полномочий, причем в разнообразных сферах: социальной, медицинской, природоохранной, правоохранительной и во многих других. Вопрос о пределах делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий неоднократно был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти Республики Коми» говорится о недопущении передачи органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий6. Очевидно, давно назрела необходимость разработать и принять законы, устанавливающие предельный перечень государственных полномочий, которыми органы государственной власти могут наделять органы местного самоуправления, поскольку, подчеркнем еще раз, в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ говорится о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. В противном случае неизбежна ситуация, когда бюджет некоторых
муниципальных образований будет формироваться только посредством государственных поступлений, что противоречит федеральному законодательству, а также самой конституционной концепции местного самоуправления.
В этой связи целесообразно затронуть положение о допустимости реализации органами местного самоуправления полномочий, не входящих ни в группу вопросов местного значения, ни в категорию отдельных делегированных органам местного самоуправления государственных полномочий. Ранее Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»7 не исключал такую возможность при соблюдении некоторых условий, но правовая природа такой компетенции органов местного самоуправления оставалась не совсем ясной. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» внес некоторые изменения в ряд законов, в том числе и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пересмотрев при этом не только перечень вопросов местного значения всех видов муниципальных образований, но и наделив органы местного самоуправления правом на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Появились отдельные нормы, в которых речь идет об участии органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на постоянной основе.
С другой стороны, возможна такая постановка вопроса: допустима ли передача полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения органам государственной власти? На данную проблему обращается внимание в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области», где отмечено, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление8. Изложенное, однако, не исключает возможности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Как справедливо отметил Н. С. Тимофеев, предусмотренная автономия органов местного самоуправления все же полностью не ставит их вне государственной политики, местное самоуправление является конституционным элементом и в такой же степени нужно государству, как центральные и региональные органы9.
Еще одна проблема состоит в отсутствии в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указания на то, что требуется согласие органов местного самоуправления на осуществление передаваемых им государственных полномочий. Именно на это обращает внимание и М. Н. Кудилинский10, ибо согласно Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Кроме
того, в соответствии с п. 6 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом, в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся11. Такой ратифицированный международный правовой акт налагает определенные обязательства на Российскую Федерацию, в том числе относящиеся к наделению органов местного самоуправления государственными полномочиями. Следовательно, такое наделение государственными полномочиями можно расценивать как вмешательство и, соответственно, ограничение прав местного самоуправления, составляющих одну из основ конституционного строя российского государства. Существует вполне обоснованное мнение о том, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без их согласия не будет способствовать повышению эффективности их осуществления12. Поэтому в рамках совершенствования законодательства о местном самоуправлении следует, по нашему мнению, предусмотреть порядок согласования, связанный с наделением органов местного самоуправления государственными полномочиями.
Отдельного внимания заслуживает важное конституционное положение, выступающее условием правомерности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которое заключается в необходимости передачи соответствующих субвенций из федерального бюджета либо из бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год раздельно по каждому из делегированных государственных полномочий посредством создания региональных и федерального фондов компенсаций.
Региональный фонд компенсаций формируется в составе бюджета субъекта РФ за счет субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами, и иных доходов указанного бюджета, необходимых для осуществления органами местного самоуправления полномочий, переданных законами субъектов РФ. При этом в соответствии со ст. 140 Бюджетного кодекса РФ использование при распределении субвенций из региональных фондов компенсаций показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается13. Иначе это может негативно сказаться, к примеру, на реализации права органов местного самоуправления дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им государственных полномочий. Законы о наделении государственными полномочиями вводятся в действие ежегодно соответствующим законом о бюджете, если последним предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. В этой связи возникает вопрос: возможно ли выделение органам местного самоуправления средств на больший период, чем один финансовый год, или их необходимо предоставить на весь срок действия соответствующего закона
о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями? В противном случае, если государственная власть не предоставляет органам местного самоуправления необходимые для осуществления государственных полномочий ресурсы, они вправе отказаться от их реализации или быть освобождены от их исполнения в определенном законом порядке. С другой стороны, более эффективным был бы иной подход: истребовать на основании судебного решения из бюджета субъекта РФ либо из федерального бюджета средства, необходимые для выполнения делегированных полномочий органами местного самоуправления.
В заключение хотелось бы остановиться на проблеме контроля за реализацией переданных органам местного самоуправления полномочий. Согласно ст. 8 Европейской
хартии местного самоуправления любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать. В ч. 1 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено положение о том, что органы государственной власти производят контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставляемых на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Важной формой такого контроля в соответствии со ст. 48 вышеупомянутого Федерального закона выступает отмена муниципальных нормативных актов или приостановление их действия уполномоченными на то органами государственной власти в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ. Кроме того, государственный контроль в соответствии с ч. 3 ст. 21 Федерального закона может проявляться в следующих формах: дача органами государственной власти письменных предписаний по устранению нарушений требований соответствующих законов, представление органами местного самоуправления отчетов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий. Интересной в этом плане является правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»14. В постановлении говорится о том, что Конституция РФ предусматривает подконтрольность государству вопросов реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, то есть при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления. Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления. В связи с вышеизложенным возникает вопрос о правомерности предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 75 положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вопрос заключается в следующем: если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом, могут ли отдельные полномочия органов местного самоуправления временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ? На наш взгляд, такая правовая норма является неоправданным вмешательством в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и прямо свидетельствует о нарушении конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Таким образом, реализуя государственный контроль, следует продумать и четко определить ответственность органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных государственных полномочий. При этом вполне разумно нормативно закрепить тот круг оснований, при наличии которых такая ответственность будет взаимной, то есть солидарной.
В целом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выступает в качестве важного правового института, нашедшего сегодня
достаточно широкое освещение в юридической литературе и закрепление в ряде нормативных правовых актов. Такой институт охватывает своим правовым регулированием различные по характеру общественные отношения и разнообразные сферы взаимодействия государственной и муниципальной власти, способствуя тем самым удовлетворению потребностей и интересов населения муниципального образования. Вместе с тем все же существует ряд проблем в рассматриваемой нами сфере, объективно требующих дальнейшего научного осмысления и детальной правовой регламентации.
Примечания
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ (в ред. от 21 июля 2007 г. № 187-ФЗ) // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 См.: ДитятковскийМ. Ю. Формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Конституц. и муницип. право. 2007. № 2. С. 34.
3 Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 1. Ст. 21.
4 Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области от 1 февраля 1996 г. № 3-П // Собр. законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.
5 См.: Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2005. С. 231.
6 Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти Республики Коми» от 15 января 1998 г. № 3-П // Собр. законодательства РФ. 1998. № 4. Ст. 532.
7 Федеральный закон РФ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 10.
8 Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» от 30 ноября 2000 г. № 15-П // Собр. законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4953.
9 См.: Тимофеев Н. С. Местное самоуправление — кризис развития или кризис идеи? // Вестн. МГУ. Право. Сер. 11. 2002. № 6. С. 10.
10 См.: КудилинскийМ. Н., Шевелева Н. А. Муниципальное право России: Учеб. СПб., 2005. С. 81.
11 Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собр. законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
12 См.: Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. № 3. С. 177.
13 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 25 апреля 2007 г. № 63-ФЗ) // Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
