CC BY
189
13S
вектор юридической науки
ввоитин шивЕРеи^и™
имени D.E. Кутафина (МГЮА)
Людмила Владимировна СТАНДЗОНЬ,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
В статье рассмотрены направления деятельности органов прокуратуры в сфере противодействия коррупции. Автором освещены некоторые проблемы, возникающие при реализации полномочий прокуратуры на практике. В их числе проблемы нормативного правового регулирования антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной экспертизы. Вниманию читателей представлены предложения, способные существенно снизить коррупционные риски. Ключевые слова: полномочия органов прокуратуры, противодействие коррупции, антикоррупционный мониторинг, антикоррупционная экспертиза.
L. V. STANDZON,
Senior Lecturer of the Administrative Law and Procedure Department of the Kutafin Moscow State University of Law (MSAL), Ph.D. in Law
SOME PROBLEMS OF EXERCISE OF AUTHORITY BY THE PROCURATOR'S OFFICE IN THE SPHERE OF COUNTERACTION TO CORRUPTION
Areas of procurator's office activities in the sphere of corruption control are considered in this article. The author illustrates some problems that occur in the course of practical exercise of powers by the procurator's office. These include problems of normative legal regulation of anticorruption monitoring and expertise. The article offers ways to significantly reduce risks of corruption.
Keywords: powers of the procurator's office, counteraction to corruption, anticorruption monitoring, anticorruption expertise.
Коррупция представляет собой серьезную угрозу для любого правового государства, защиты прав человека, обеспечения справедливости. В целях эффективного противодействия коррупции должны активно и гармонично функционировать и взаимодействовать определенные государственные и международно-правовые механизмы и средства.
Одним из них являются органы прокуратуры, которые обладают полномочиями в сфере противодействия коррупции. Для этого в системе органов прокуратуры образована вертикально интегрированная независимая структура — сформированы специализированные подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции.
К их компетенции относятся вопросы борьбы с коррупцией в сфере государственной и муниципальной службы, включая коррупцию среди лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, руководителей регионов и муниципальных образований, депутатов, судей, прокуроров и других публичных должностных лиц.
В состав управления входят отдел по надзору за соблюдением федерального законодательства и отдел по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-разыскной деятельностью, обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, а © Л. В. Стандзонь, 2014 также организационно-методическая группа.
ВВОИПИН ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
Стандзонь Л. В.
Некоторые проблемы осуществления полномочий прокуратуры в сфере противодействия коррупции
Основные направления деятельности этих подразделений можно разбить на следующие группы:
— выявление коррупционных проявлений и проведение по ним соответствующих проверок;
— надзор за соблюдением законности при осуществлении оперативно-разыскной деятельности по делам коррупционной направленности;
— надзор за соблюдением уголовно-процессуального законодательства в процессе расследования уголовных дел о фактах коррупции;
— поддержание государственного обвинения в стадии судебного производства по таким уголовным делам;
— участие в международном сотрудничестве с антикоррупционными и иными структурами других стран;
— мониторинг и анализ исполнения законодательства о борьбе с коррупцией и выработка предложений по его совершенствованию.
Не умаляя положительных сторон в деятельности органов прокуратуры по противодействию коррупции, можно выделить некоторые трудности и проблемы, которые хотелось бы осветить в указанной статье. Особым направлением является антикоррупционный мониторинг. Следует отметить, что его правовое регулирование не ограничивается лишь включением этого инструмента антикоррупционной политики в антикоррупционное законодательство, осуществляемое прокуратурой. Как показывает практика регионального и муниципального правотворчества, правовое регулирование антикоррупционного мониторинга активно формируется в рамках двух направлений.
Первое направление формируется и развивается как самостоятельная область регионального и (или) муниципального правового регулирования антикоррупционного мониторинга. Второе активно используется как инструмент измерения и контроля результативности (эффективности) государственных региональных, ведомственных, муниципальных целевых среднесрочных и долгосрочных антикоррупционных программ. Также следует отметить, что первое направление подразумевает подготовку, издание и исполнение уполномоченными на то органами государственной власти, например прокурором, подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение антикоррупционного мониторинга на территории субъекта РФ и (или) муниципального образования, а также эффективное использование его результатов.
Второе направление является необходимым элементом системы контроля за результативным исполнением антикоррупционных программ субъектами региональной антикоррупционной политики, к числу которых относится и прокуратура как контролирующий орган, регулирующий исполнение программ противодействия коррупции. Это обоснованное требование к разработке (содержанию и структуре) и реализации федеральных государственных программ: мониторинг реализации государственной программы предусматривается и методическими указаниями федеральных органов исполнительной власти РФ.
Еще хотелось бы обратить внимание на такую проблему. Регулярно возбуждаемые уголовные дела о взяточничестве среди работников правоохранительных органов позволяют сделать вывод о том, что должностные лица (дознаватели, следователи, прокуроры), пользуясь своими широкими процессуальными правами, направляют ход следствия та-
ким образом, чтобы взяткодатель избежал уголовной ответственности или же существенно □
"О
смягчают вину обвиняемого, например переквалифицировав его действия с более тяжкого преступления на менее тяжкое. Дознаватель, следователь имеют право самостоятельно
выбирать способы расследования уголовного дела, назначать определенные экспертизы, и
проводить следственные действия, приобщать к уголовному делу доказательства. И
Если бороться с проблемой коррупциогенных факторов исключительно путем зако- I
нодательного ограничения свободы принятия должностным лицом процессуальных реше- п
ний, то качество правоприменения существенно снизится. С учетом исторически сложив- □
шейся доктрины наказание должно быть дифференцированным и разнообразным, чтобы ^
правоприменитель имел возможность по своему усмотрению выбрать наиболее подходя- науки
140
вектор юриди1еской науки
ВВОИНЕШ ШИВВРЭО'П'З™
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
щий вид наказания в каждом конкретном случае. Однако данные дискреционные полномочия правоприменителя являются коррупциогенными факторами и должны исключаться из нормативных правовых актов. Эта коллизия на данный момент не имеет решения.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что критерии, изложенные в законодательстве, посвященном антикоррупционной экспертизе, во многом не применимы к законодательству.
Антикоррупционная экспертиза, устраняя все элементы дискреционных полномочий и полномочия выбора оснований для принятия решений, делает закон «сухим». Если рассматривать антикоррупционную экспертизу как неизбежную меру борьбы с коррупцией, имеющей целью снижение ее уровня, даже путем ухудшения качества законодательства, то вопрос об использовании антикоррупционной экспертизы не возникает. Но если законодателем ставится цель соблюсти баланс между гибкостью нормативных правовых актов, подразумевающей определенную свободу действий должностных лиц, и минимизацией коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, то необходимо модернизировать законодательство об антикоррупционной экспертизе для определения тех дискреционных полномочий и оснований для принятия решения, которые имеют право на существование в нормативных правовых актах. Можно предположить, что избежать коррупционных рисков в законодательстве позволит соблюдение основ законодательной техники, а также продуманность, обоснованность и логичность законопроекта.
Для достижения цели оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность прокуратура использует следующие методы:
— логический;
— социологический (направлен на выявление общественного мнения по поводу эффективности действующих или предложенных положений. С его помощью изучаются многие практические вопросы, например количество и характер жалоб, факторы, влияющие на вынесение судебных решений, и т.д. Следует отметить, что социально-правовые исследования имеют сложности, такие как трудоемкость, затратность, необходимость высокого профессионализма лиц, занимающихся данными исследованиями);
— функциональный;
— аксиологический (позволяет выявить наиболее ценностные, полезные свойства правоотношений);
— экстраполяции (перенесение прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние. Это может позволить устранить из законодательства возможные риски, в том числе коррупционные);
— системный;
— экспертных оценок (с его помощью можно выявить коррупциогенные элементы в проектах нормативных актов, а также спрогнозировать последствия их неустранения. Однако необходимо учитывать квалификацию и компетентность экспертов, исследующих проекты нормативных актов, т.к. качество экспертиз в процессе правоприменения часто вызывает существенные нарекания);
— статистический;
— сравнительного правоведения (посредством него можно понять, как работает антикоррупционная экспертиза в законодательствах зарубежных стран и т.д. Можно привести такой пример: в законодательстве большинства зарубежных стран дискреционные полномочия, а также полномочия должностного лица в выборе оснований для принятия решений традиционно не считаются коррупционными критериями).
В целом можно сделать вывод о том, что законодательство, регулирующее антикоррупционную экспертизу, является несовершенным и содержит пробелы.
С одной стороны, дискреционные полномочия, а также возможность выбора оснований для принятия решений являются важными элементами в России, а с другой стороны, широта полномочий, а также уровень коррупции в правоохранительных органах и судебной системе делают антикоррупционную экспертизу важнейшим барьером, направленным против коррупции. И отсутствие баланса приводит лишь к коллизии права и росту коррупции.
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имени П.Е. Кутафина (МГЮА]
Стандзонь Л. В.
Некоторые проблемы осуществления полномочий прокуратуры в сфере противодействия коррупции
Решение проблемы видится в более четком и последовательном соблюдении методологии права, которая позволяет существенно снизить коррупционные риски, обоснованно и логично установить пределы дискреционных полномочий и основания для принятия решений. Законодательство об антикоррупционной экспертизе, основываясь на методологии права, повысит свою эффективность и не будет нарушать баланс между доктринальными позициями и основными направлениями антикоррупционной экспертизы.
Общее количество специальных подзаконных региональных нормативных актов по организации и проведению антикоррупционного мониторинга на территории субъектов РФ, размещенных для общего пользования, составило 42. Более чем в 2 раза больше принято нормативных правовых актов, посвященных правовому регулированию организации и проведения антикоррупционного мониторинга в муниципальных образованиях РФ, — 95.
По итогам проверок за 2012 г прокуратура принесла 792 протеста, направила по проектам нормативных правовых актов 117 информаций, внесла 48 требований об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора, направила 12 заявлений в суд, внесла 4 представления. Акты прокурорского реагирования по результатам их рассмотрения удовлетворены, содержащиеся в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы исключены.
В целом анализ результатов и статистических показателей надзорной деятельности позволяет сделать вывод о наличии у органов прокуратуры достаточных и действенных полномочий по защите прав, свобод человека и гражданина, позволяющих добиваться реального устранения нарушений закона и коррупционных проявлений.
Социальная направленность затрагиваемых вопросов способствует реализации одной из приоритетных функций органов прокуратуры — правозащитной — и при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов).
Анализ подзаконных нормативных правовых актов прокуратуры по организации и проведению антикоррупционного мониторинга и проведению антикоррупционной экспертизы позволяет сделать некоторые выводы. Прежде всего антикоррупционный мониторинг как самостоятельный «измерительный» инструмент региональной антикоррупционной политики используется менее чем в одной трети субъектов РФ, что свидетельствует о некой избирательности его применения.
Также в регионах нет единого подхода к правовому регулированию, организации и проведению антикоррупционного мониторинга, поскольку этот вид профессиональной деятельности регулируется различными по юридической силе нормативными правовыми актами.
Следует отметить, что даже в тех субъектах РФ, где имеется правовое регулирование антикоррупционного мониторинга, не всегда в его « измерительное поле» попадают все необходимые объекты, что приводит к неполноте такого измерения и искажению реального состояния дел.
И наконец, избирательность использования антикоррупционного мониторинга в субъектах РФ, отсутствие единого подхода к его правовому регулированию, организации и проведению и неполнота проведения (искажение реального положения дел) являются следствием отсутствия глубоких научных исследований этого инструмента антикоррупционной политики современными науками, в том числе и юридическими.
В связи с этим следует сделать вывод о необходимости совершенствования региональной системы антикоррупционного мониторинга. Для этого нужна дальнейшая разработка теоретических основ антикоррупционного мониторинга на основе положительного регионального опыта его организации и проведения для создания единого модельного нормативного правового акта по организации и осуществлению антикоррупционного мониторинга в субъекте РФ. Также система регионального антикоррупционного мониторинга должна формироваться одновременно с национальной системой антикоррупционного мониторинга и являться его составной частью.
