CC BY
35
НЕКОТОРЫЕ ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФЗ «О ПОЛИЦИИ» СУБЪЕКТАМИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
Н.В. ЩЕГОЛЕВА,
адъюнкт кафедры конституционного и муниципального права Московского Университета МВД России;
Н.В. САВЕЛЬЕВ, соискатель Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор И.Н. Зубов
Аннотация. В соответствии с законодательством РФ функции охраны общественного порядка являются первостепенными для государства. Именно поэтому конституционно-правовые функции в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка возлагаются на федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел, на субъекты РФ и на муниципальные образования.
Ключевые слова: Конституция РФ, субъекты РФ, органы местного самоуправления, МВД, полиция, милиция общественной безопасности, муниципальная милиция, охрана общественного порядка.
SOME LEGAL ASPECTS OF REALIZATION OF THE FEDERAL LAW «ABOUT POLICE» SUBJECTS OF LOCAL GOVERNMENTS IN THE FIELD OF PUBLIC ORDER PROTECTION
N.V. SHCHEGOLEVA,
an applicant for the department of constitutional and municipal law of Moscow university of Ministry of Home Affairs of Russia
N.V. SAVELEV,
an applicant of Moscow university of Ministry of Home Affairs of Russia,
Annotation. According to the legislation of the Russian Federation of function of protection of a public order are paramount for the state. For this reason constitutionally-legal functions in sphere of the prevention of offenses and law and order maintenance are assigned to federal enforcement authority in sphere of internal affairs, on subjects of the Russian Federation and on municipal unions.
Keywords: the Constitution of the Russian Federation, subjects of the Russian Federation, local governments, the Ministry of Internal Affairs, police, militia of public safety, municipal militia, public order protection.
В Конституции РФ функция охраны общественного порядка является важной социальной функцией, возложенной на государство. Данная функция имеет, образно выражаясь, двойственный характер1. Так, согласно ст. 72 Конституции РФ, защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Именно такое установление совместного ведения в этой сфере связано с тем, что защита прав и свобод человека и гражданина в полной мере возможна только тогда, когда в ней участвуют государственные органы федерального уровня и субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления. При этом осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, меры по борьбе с преступностью отнесены и к полномочиям правительства РФ (п. «е» ст. 114 Конституции РФ)2.
В научной литературе функцию охраны общественного порядка характеризуют как первую основную функцию исполнительной ветви государственной власти. В то же время, в ч. 1 ст. 132 Конституции РФ прописано: органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка3. Конституционное положение о том, что они вправе самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка раскрывается также в Федеральном законе «0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3. В нем охрана общественного порядка названа вопросом местного значения и отнесена к ведению муниципальных образований (в п. 9 ст. 16 написано «организация охраны общественного порядка на территории город-
1 Бельский К.С. «О функциях исполнительной власти» // Государство и право. 2007. № 3. С. 15.
2 Комментарий к Конституции РФ. М., 1996.
3 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность; 2-е изд. М., 2000.
ского округа муниципальной милицией»)4. Вместе с тем, Конституция РФ возлагает обязанность осуществлять меры по охране общественного порядка; на Уголовный кодекс РФ — уголовную ответственность за преступления против общественной безопасности и общественного порядка; на Кодекс РФ об административных правонарушениях — административную ответственность за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. Это позволяет сделать выводы о том, что охрана общественного порядка — важнейшая функция государства, но ведь существуют острые, не решенные конституционно-правовые проблемы в реализации субъектами органов местного самоуправления ФЗ «О полиции»5.
Под охраной общественного порядка, прежде всего, понимается обеспечение общественной безопасности на улицах, транспорте и в иных общественных местах, и решаться данные задачи должны силами муниципального органа охраны общественного порядка, т.е. силами муниципальной милиции6. Наименование муниципального органа охраны общественного порядка, его компетенция, структура и штатная численность могут и должны определяться уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ7. Муниципальные органы охраны общественного порядка по своей сущности могут быть отнесены к исполнительным органам местного самоуправления и поэтому не должны входить в систему органов государственной власти, в том числе и в обновленную систему МВД России.
В специальной и научной литературе много говорится о том, что деятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка — часть деятельности всей системы правоохранительных и судебных органов, а также различных государственных служб, инспекций, осуществляющих функции государственного надзора и контроля и обеспечивающих режим законности в государстве. При этом надо иметь в виду, что охрана общественного порядка как предмет деятельности органов местного самоуправления, как предмет ведения муниципальных образований должна иметь конкретное содержание, а также правовые границы, которые в настоящее время, к сожалению, на законодательном уровне не определены8.
До реформы МВД РФ 2011 г. муниципальной милицией иногда называли милицию общественной безопасности. После реформы милиция общественной безопасности перестала существовать вовсе, поскольку термин «милиция» был заменен термином «полиция», а разделение на криминальную милицию и милицию общественной безопасности было прекращено. Впервые в Правитель-
стве РФ о реформе МВД РФ заговорили осенью 2002 г. В соответствии с планом реформы, полиция должна была быть разделена на федеральную полицию и параллельно ей действующую муниципальную милицию. Именно так в полной мере может быть реализовано конституционное право субъектами РФ самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка на должном уровне, что было невозможно при существовавшей централизации внутри МВД РФ. По четко выработанному плану реформирование МВД РФ должно было быть проведено еще в 2003 г., но по ряду достаточно объективных причин реформа в указанном году проведена не была.
В отличие от милиции, частично подчиненной власти субъекта федерации, полиция с субъектом Федерации, согласно ФЗ «О полиции», не связана. Только в июне 2011 г. на уровне субъектов органов местного самоуправления стало возможным создание нового органа — муниципальной милиции, представляющей собой объединение граждан для охраны общественного порядка. В п. 6 ст. 10 ФЗ «О полиции» говорится, что полиция оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка. В некоторых Российских регионах в настоящее время уже существуют добровольные народные дружины. Возможно, именно такие дружины будут положены в основу при формировании милиционных отрядов. А термин милиция, таким образом, будет соответствовать своему первоначальному историческому значению. Например, с июля 2011 г. муниципальная милиция функционирует в городе Ижевске. Новое для РФ Управление создано путем объединения Отдела административно-технического контроля и Отдела по работе с правоохранительными органами. У сотрудников муниципальной милиции имеются все полномочия по реализации административных норм в отношении нарушителей: от выявления нарушения до конечного результата — взыскания наложенного штрафа с правонарушителя.
В прошлом, ведущую роль в охране общественного порядка на территории муниципального образования играла милиция общественной безопасности (местная милиция) городских, районных отделов (управлений) внутренних дел. Перед милицией общественной безопасности стояли задачи по обеспечению безопасности личности, общественной безопасности, охране собствен-
4 Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5 Закон РФ от 7 февраля 2011 г. «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
6 Свободная энциклопедия «Википедия». http://ru.wikipedia.org.
7 ПостовойН.В. Муниципальное право России. М.,2000.
8 Нудненко Л.А. Конституционные права и свободы личности в России. М., 2010. С. 78.
ности, общественного порядка, обязанности по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, раскрытию преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление местонахождения которых отнесено к компетенции МОБ9. В районах, городах милиция общественной безопасности создавалась и функционировала в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел. МОБ была составной частью милиции РФ и входила в ранее действующую структуру МВД России. Последнее обстоятельство существенно ограничивало право органов местного самоуправления в решении вопросов, связанных с охраной общественного порядка в целом. Прежде всего, речь идет о том, что данные органы фактически лишены своих законных функций руководства в отношении местной милиции. Выходом из данной ситуации может стать разработка договора по сотрудничеству между органом местного самоуправления и городским, районным органом внутренних дел, в котором были бы отражены права и обязанности сторон по вопросам, связанным с обеспечением охраны общественного порядка на территории конкретного муниципального образования. В ст. 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяются вопросы местного значения, которые должны решаться на уровне муниципального района. Руководство муниципального района ответственно за организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (п. 8 ч. 1 ст. 15 указанного нормативного документа). Однако, в ст. 83 закона предусмотрено, что п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 настоящего ФЗ вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. Таким образом, в настоящее время и вплоть до вступления в силу закона о муниципальной милиции, охрана общественного порядка на территории муниципального образования не входит в сферу полномочий власти муниципального образования. Из этого следует, что охрана общественного порядка все так же будет осуществляться силами муниципальной милиции, входящей в систему органов государственной власти, т.е. в ныне действующую систему МВД РФ.
В целях создания правовых, организационных и материальных основ реализации положений Закона Президентом РФ был издан Указ. Предполагалось разработать и принять законы, предусматривающие комплексный подход к решению задач, связанных с формированием муниципальных органов охраны обществен-
ного порядка вне системы МВД РФ, с учетом определения условий и порядка контроля со стороны государства за реализацией муниципальными органами охраны общественного порядка своих полномочий, их взаимодействия с ОВД РФ10. В качестве наглядного эксперимента правительство РФ рекомендовало ряду субъектов и муниципальных образований разработать и осуществить, по согласованию с МВД РФ (согласно указу Президента, Министерства, главные управления, УВД субъектов РФ — так же участники эксперимента, направленного на реализацию мер по охране общественного порядка.). Субъектам РФ и муниципальным образованиям рекомендовалось так же предусмотреть в издаваемых ими уставах муниципальных образований возможность выборности населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка и их заместителей.
Межведомственная комиссия на заседаниях Совета по местному самоуправлению РФ, подводила как промежуточные, так и окончательные итоги данного экспе-римента11. По итогам работы межведомственная комиссия, МВД РФ и Министерство региональной и национальной политики РФ обобщили все результаты и еще в январе 2000 г. внесли Президенту РФ ряд предложений по решению проблем, связанных с реализацией органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка.
Ценные данные эксперимента необходимо учесть при разработке и принятии в ближайшее время федерального закона о муниципальных органах охраны общественного порядка (муниципальной милиции), дабы не повторять предыдущие ошибки в области охраны общественного порядка.
Для определения роли и места органов местного самоуправления в решении вопросов охраны общественного порядка, необходимо установить, какая часть отношений, составляющих общественный порядок подлежат регулированию и должна охраняться на общегосударственном уровне, а какая на муниципальном.
Функция охраны общественного порядка имманентно присуща местному самоуправлению: полнокровное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения населения в должном общественном порядке. Вместе с тем, вопросы охраны общественного
-' Официальный интернет-сайт МВД РФ. http://www.mvd.ru
10 Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2651.
11 Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2571.
порядка имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления, несомненно, оставаясь при этом частью общегосударственного дела обеспечения правопорядка в стране12. Таким образом, под муниципальными органами охраны общественного порядка следует понимать правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, которые призваны защищать в пределах установленной компетенции, на территориях обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных противоправных посягательств, так как в Конституции РФ, функция охраны общественного порядка названа важной социальной функцией13.
Литература
1. Конституция РФ (принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1933 г.) // Рос. газета. 1933. 25 дек.
2. Комментарий к Конституции РФ. М., 1996.
3. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп., вступающими в силу с 8 ноября 2011 г.).
4. УК РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (с изм. и доп., вступающими в силу с 7 декабря 2011 г.).
5. Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» // СЗ РФ. 1991. № 1026. Ст. 2163 (ред. от 1 января 2011 г.).
6. Закон РФ от 7 февраля 2011 г. «О полиции» // СЗ РФ 2011. № 7. Ст. 900.
7. Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного само-
управления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
8. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2651.
9. Указ Президента РФ от 29 мая 1997 г. № 531 «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2571.
10. Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2571.
11. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность; 2-е изд. М., 2000.
12. Бельский К. С. «О функциях исполнительной власти» // Государство и право. 2007. № 3. С. 15.
13. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000.
14. Кононов А.М. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право. 2007. № 12. С. 33—36.
15. Нудненко Л.А. Конституционные права и свободы личности в России. М., 2010. С. 78.
16. Официальный интернет-сайт МВД РФ. ЬН;р:// www.mvd.ru.
17. Свободная энциклопедия «Википедия». ЬН;р:// ru.wikipedia.org.
12 Указ Президента РФ от 29 мая 1997 г. № 531 «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2571.
13 Кононов А.М. Роль и место органов местного самоуправления в осуществлении охраны общественного порядка // Государство и право. 2007. № 12. С. 33—36.
