CC BY
292
Измалков А.В.
РАТИФИКАЦИЯ И ДЕНОНСАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ
3.25. НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ПРОЦЕДУР, СВЯЗАННЫХ С РАТИФИКАЦИЕЙ И ДЕНОНСАЦИЕЙ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Измалков А.В., аспирант
Елецкий государственный университет
Говоря о ратификации того или иного международного договора, имеется ввиду его утверждение верховной властью соответствующего государства с целью придания юридической силы на территории страны, в соответствии и на основании четко зафиксированной конституционной процедуры.
Историко-правовой анализ российской правовой базы позволяет говорить о том, что вопросы ратификации международных договоров РФ всегда были предметом особого конституционного регулирования. Такое закрепление, в частности, содержится в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. Кроме того, российская правовая система знает и непосредственное урегулирование данного вопроса отдельными нормативными актами. Это: Постановление ЦИК СССР 21 мая 1925 г. «О порядке заключения и ратификации международных договоров Союза ССР»1; совместное постановление ЦИК СССР и СНК 1925 г. «О порядке предоставления международных договоров и соглашений, заключаемых от имени Союза ССР, на одобрение, утверждение и ратификацию Правительства Союза ССР»2; Закон 1938 г. «О порядке ратификации и денонсации международных договоров СССР»3; Закон СССР от 6.07.1978 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР»4; постановление Совмина СССР от 28.08.1980 г. № 743 «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР межведомственного характе-
ра»5.
Современная российская правовая система закрепляет норму, согласно которой: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и договоры РФ являются составной частью ее правовой системы»6. Вместе с тем, принят и действует специальный акт, регулирующий правовое положение данного вида источника права - Феде-
1 См.: О порядке заключения и ратификации международных договоров Союза ССР: Постановление ЦИК СССР 21 мая 1925 г // СЗ СССР. - 1925. - № 35. - Ст. 258.
2 См.: О порядке предоставления международных договоров и соглашений, заключаемых от имени Союза ССР, на одобрение, утверждение и ратификацию Правительства Союза ССР: Совместное постановление ЦИК СССР и СНК от 1925 г. // СПС «Консультант Плюс».
3 См.: О порядке ратификации и денонсации международных договоров СССР: Закон от 1938 г. // СПС «Консультант Плюс».
См.: О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР: Закон СССР от 6.07.1978 г. // Ведомости ВС СССР. - № 28. - Ст. 439
5 См.: О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР межведомственного характера: Постановление Совмина СССР от 28.08.1980 г. № 743 // СП СССР. - 1980. - № 22. - Ст. 136.
6 См.: Конституция Российской Федерации // Российская газета. -
1993. - № 237.
ральный закон от 15.07.1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах РФ»7. Кроме того, Российская Федерация с 29 мая 1986 является участником Венской конвенции о праве международных договоров8 на основании Указа Президиума ВС СССР от 04.04.1986 № 4407-Х1 «О присоединении СССР к Венской конвенции о праве международных договоров»9.
При этом, известно, что несмотря на заключение того или иного международного договора, он не будет обладать юридической силой на территории РФ до момента ратификации.
На основании норм Конституции РФ, указанная деятельность отнесена к компетенции Федерального Собрания РФ. Причем, в соответствии с п. «г» ст. 106 Основного закона, вопросы ратификации и денонсации международных договоров РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, что еще раз свидетельствует об особой значимости и роли международных соглашений в правовой системе России.
Главной отличительной процедурной особенностью рассматриваемого вида законодательных процедур является то, что ратификация, по своей сути, представляет собой одновременное рассмотрение двух документов: самого текста международного договора и федерального закона о его ратификации.
Следует помнить, что не всякого рода межгосударственные соглашения подлежат рассмотрению Федеральным Собранием РФ. Анализ норм ФЗ «О международных договорах РФ» позволяет вывести перечень таких международных соглашений, подлежащих обязательной ратификации. К ним относятся:
- международные договоры, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации;
- договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятие новых федеральных актов;
- соглашения, предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;
- международные договоры о территориальном разграничении РФ с другими государствами, включая договоры
о прохождении Государственной границы РФ, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
- об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;
- об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.
Порядок предоставления ратификационных материалов заключается в следующем. Президент РФ или Правительство РФ предоставляют в Государственную Думу ФС РФ текст международного договора, проект федерального закона о его ратификации, пояснительную записку и иные
7 См.: О международных договорах Российской Федерации: Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ // СЗ РФ. - 1995. - № 29. - Ст. 2757.
8 См.: Венская конвенция о праве международных договоров, заключена в г. Вене 23.05.1969 // Международное публичное право. Сборник документов. - М.: Издательство «БЕК». - 1996. - Т. 1.- С. 67 - 87.
9 См.: О присоединении СССР к Венской конвенции о праве международных договоров: Указ Президиума ВС СССР от 04.04.1986 № 4407-XI // Ведомости ВС СССР. - 1986. - № 16. - Ст. 263.
ПРОБЕЛЫ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
№ 1
материалы, необходимые для идентификации международного договора (например: текст в оригинале, если договор заключался на иностранном языке и т.д.). Регламентом Государственной Думы10 предусмотрено, что Совет Государственной Думы ФС РФ, исходя из содержания поступившего на рассмотрение договора, должен определить ответственный комитет, по подготовке договора к ратификации, в который должны быть направлены текст международного договора РФ и сопроводительная документация. Государственная Дума рассматривает предложения о ратификации договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях принимает соответствующее решение.
Вместе с тем, после прохождения комитетской стадии, ответственный комитет обязан представить для рассмотрения в Государственной Думе свое заключение и проект ФЗ о ратификации, а также заключения комитета по международным делам и иных комитетов, в случае, если они имеют возражения против ратификации.
Заметим, что процедура принятия ФЗ о ратификации (поскольку принимается только данный документ, а не сам международный договор) осуществляется путем простого (неквалифицированного) большинства голосов палаты.
Далее, на основании п. «г» ст. 106 Конституции РФ и ч.
1 ст. 17 ФЗ «О международных договорах РФ», федеральный закон о ратификации международного договора РФ, принятый Государственной Думой ФС РФ в течение 5 дней передается в Совет Федерации, где подлежит обязательному рассмотрению.
Обратим внимание еще на одну особенность. В случае если на основании ст. 125 Конституции РФ в Конституционный Суд РФ будет направлен запрос о соответствии Основному закону РФ ратифицируемого договора, то до момента принятия Конституционным Судом РФ решения по этому вопросу, парламент обязан приостановить дальнейшее рассмотрение ФЗ о ратификации международного договора.
Принятый Федеральным Собранием РФ федеральный закон о ратификации международного договора, на основании п. 2 ст. 17 ФЗ «О международных договорах РФ» направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
Действительно, рассматриваемый вид законодательного процесса весьма специфичен. Он включает в себя в достаточной степени усложненный порядок реализации. Однако, несмотря на форму голосования, осуществляющуюся простым большинством голосов, имеют место специфические элементы в ходе прохождения документа через законотворческие процедуры, выделяющие данный процесс в особый вид. Это, в частности.
1. Ст. 22 ФЗ «О международных договорах РФ» предусмотрен особый порядок выражения согласия на обязательность для РФ международного договора, который заключается в том, что если нормы международного соглашения содержат правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, то указывается на необходимость внесения поправок в Основной закон или пересмотр его положений, только после этого будет возможным вынесение решения об обязательности соответствующего договора.
2. Обязательное рассмотрение в верхней палате парламента - Совете Федерации ФС РФ, подчеркивающее важность принимаемого акта для государства в целом.
10 См.: О Регламенте Государственной Думы ФС РФ: Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД // СЗ РФ. - 1998. - № 7. - Ст. 801.
3. Допустимость участия Конституционного Суда РФ в процессе рассмотрения законопроекта в парламенте (по общему же правилу, зафиксированному в постановлении от 6.04.1998. № 11-П11 указывается, что Конституционный Суд РФ на основании ст. 125 Конституции РФ и статей 36, 84, 87, 94 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»12, не осуществляет предварительный контроль законов, не вступивших в законную силу, т.е. не подписанных и не обнародованных Президентом РФ).
4. Особый порядок официального опубликования международного договора РФ:
- во-первых, до момента официального обнародования международного договора должна быть осуществлена обязательная государственная регистрация в Министерстве иностранных дел РФ, которое, в свою очередь, осуществляет подобную процедуру в Секретариате ООН и в соответствующих органах других международных организаций;
- во-вторых, субъектом официального опубликования является не глава государства, а Министерство иностранных дел РФ;
- в-третьих, обязательная публикация одновременно осуществляется в 2 источниках: «Собрании законодательства РФ» и «Бюллетене международных договоров».
5. Особенность процедуры подписания заключается в следующем. На основании федерального закона о ратификации одновременно должна быть подписана ратификационная грамота, которая скрепляется печатью Президента РФ и подписью министра иностранных дел РФ.
6. Не следует забывать и о норме п. 4 ст. 15 Конституции РФ, предусматривающей, что в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. То есть устанавливается приоритет положений международного соглашения по отношению к национальному законодательству.
7. Имеет место возможность применения норм не ратифицированного международного договора. Так, ст. 23 ФЗ «О международных договорах РФ» установлено, что: «Международный договор или часть договора до его вступления в силу могут применяться Российской Федерацией временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор». Причем решение о временном применении находится в ведении органа, принявшего решение о подписании международного договора без уведомления об этом парламента РФ. Закон предусматривает лишь необходимость представления в Государственную Думу соответствующего договора в срок не позднее 6 месяцев с момента начала его временного применения.
Все это служит неоспоримым подтверждением особой роли международного акта. Как следствие, наличие специальной процедуры для подтверждения обязательности норм данного акта для Российской Федерации, отличающейся коренным образом от иных видов и форм законотворчества.
11 По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Государственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 6.04.1998. № 11-П // СЗ РФ. - 1998. -№ 16. - Ст. 1879.
12 О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. - 1994. -№ 13. - Ст. 1447.
