CC BY
335
Хахалева Елена Владимировна
доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин
Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия
(тел.: +78612536104)
Некоторые новеллы административного судопроизводства в Российской Федерации
В статье рассматриваются новеллы административного судопроизводства, связанные с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ. К таким новеллам отнесены концептуальные положения кодекса о введении административного искового производства, о сроках производства, о групповых административных исках и т.д.
Ключевые слова: административный истец, административный ответчик, административное судопроизводство.
E.V. Hahaleva, Doctor of Law, Professor of the Chair of State and Legal Disciplines of the North Caucasian branch of the Russian State University of Justice; tel.: +78612536104.
Some novels of administrative proceedings in the Russian Federation
The article discusses the novels of administrative proceedings related to the adoption of the Administrative procedure code of the Russian Federation. Such novels related conceptual provisions of the code on the introduction of administrative action proceedings, the timing of production, group administrative claims, etc.
Key words: administrative plaintiff, defendant, administrative proceedings.
В марте 2014 г. принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - Кодекс) [1]. Он вступает в силу с 15 сентября 2015 г., за исключением отдельных его положений. Безусловно, принятие Кодекса является значительным шагом в упорядочивании правового регулирования административного судопроизводства. На многие вопросы Кодекс дает ответы, созвучные суждениям ученых-теоретиков и сложившейся судебной практике. Рассмотрим некоторые новеллы кодекса.
1. Концепция Кодекса основана на исковом характере административного судопроизводства. Это значит, что законодатель воспринял позицию ученых, настаивавших на введении такой правовой категории, как административный иск.
Научный спор по поводу того, исковой или неисковой характер должно носить административное судопроизводство, сводился к трем позициям.
По мнению ученых первой группы, административное судопроизводство должно быть исковым, но средством защиты по-прежнему должна выступать жалоба, а не исковое заявление [2, с. 9; 3, с. 323]. Надо отметить, что в проекте Кодекса в качестве средства защиты
указывалась жалоба (в исключительных случаях применительно к должностным лицам органов государства и органов местного самоуправления, обращающихся в суд, использовалось заявление как средство защиты) [4].
Вторая группа ученых в принципе отрицала исковой характер спора [5, с. 145; 6, с. 14; 7, с. 188; 8, с. 23-25; 9, с. 153-155].
И наконец, представители третьей группы ученых как в начале прошлого века [10, с. 19; 11, с. 40-44; 12, с. 55], так и в настоящее время [13, с. 211; 14, с. 21-22; 15, с. 281-283; 16, с. 52] полагают, что административный иск может иметь место.
Нам представляется, что отнесение административного судопроизводства к видам исковых производств подкреплено сутью производства. Специфика всех административных дел такова, что их разбирательство требует особых организационно-правовых форм и особой квалификации судей. С учетом того, что сущность этой категории дел состоит в административно-правовом споре, то очевиден исковой характер спора.
Обратим внимание, что современное административное судопроизводство и наличие заявления (жалобы) как его процессуального средства, видимо, обусловлено суждением о
273
том, что в порядке судебного контроля суды осуществляют в первую очередь проверку законности управленческих действий (бездействия) органа исполнительной власти. Однако, заметим, эта проверка проводится путем разрешения административно-правового спора.
Разрешая спор в порядке искового производства, разве суды фактически не проверяют законность действий субъектов спора, даже если этими субъектами являются физические лица? Безусловно, проверка законности действий (бездействия) органа исполнительной власти или физического лица осуществляется разными способами и средствами, с разных позиций, но суть разногласий, представляемых как спор между лицами, от этого не меняется. Разрешить спор - это значит привести в соответствие с законодательством действия сторон спора, независимо от того, каков характер данного спора. Поэтому в случае рассмотрения и административно-правового (и в целом публично-правового), и частноправового споров проверяется законность действий (бездействия) сторон споров. Значит, при разрешении этих видов споров применимо такое средство защиты, как исковое заявление или административное исковое заявление (ст. 124 Кодекса).
2. Сторонами по делу являются административный истец и административный ответчик.
В качестве административного истца могут выступать те лица, которые считают, что их права и законные интересы нарушены: физические или юридические лица, прокурор, органы, осуществляющие властные полномочия, должностные лица, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций (ст. 38 Кодекса).
К числу административных ответчиков относятся органы государства, органы местного самоуправления, их должностные лица, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные лица, наделенные властными полномочиями. Так, в настоящее время приняты нормативные правовые акты, согласно которым органы исполнительной власти могут делегировать свои властные полномочия иным субъектам (например, государственным бюджетным учреждениям, многофункциональным центрам). Очевидно, в случае обращения гражданина в суд в порядке административного судопроизводства на действия должностных лиц многофункционального центра административным ответчиком необходимо считать этот центр.
Данный вывод соответствует и позиции Верхового Суда РФ [17].
Статус административного ответчика предполагает наличие властных полномочий у субъекта, за исключением тех случаев, когда административным истцом является должностное лицо надзорного органа, подающее иск к невластному субъекту.
3. К числу новелл и достоинств Кодекса следует отнести возможность предъявления групповых административных исков и наличия нескольких административных ответчиков одновременно (ст. 41 Кодекса). Другими словами, Кодекс допускает процессуальное соучастие.
При этом отдельно в Кодексе обращается внимание на возможность подачи гражданами коллективного административного искового заявления в случае многочисленного числа членов группы и при затруднении разрешения требования индивидуально или группой истцов (при соучастии).
4. Кодекс воспринял практически все подин-ституты гражданского процесса: оставление заявления без рассмотрения, без движения, возвращение заявления (ст. 129, 130 Кодекса) и др.
Так, ст. 128 Кодекса вводит правило об отказе в принятии административного иска, если, например, это заявление подлежит рассмотрению в порядке уголовного или гражданского судопроизводства или из содержания заявления не следует, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушаются (затрагиваются) права, законные интересы административного истца и т.д. Такой отказ препятствует повторному обращению в суд с аналогичным административным исковым заявлением, в связи с чем определение судьи об отказе исключает доступ к правосудию. На это определение может быть подана частная жалоба.
5. Одним из достоинств Кодекса необходимо считать возможность электронной подачи административного искового заявления путем заполнения специальной формы в сети «Интернет» (ст. 125 Кодекса), а также электронного оформления документов, являющихся приложением к иску. Аналогичные требования отнесены и к апелляционной, кассационной жалобам. Эти положения Кодекса вводятся в действие с 15 сентября 2016 г. Другими словами, через год после введения Кодекса суды общей юрисдикции перейдут отчасти на электронный документооборот. Это упростит пода-
274
чу административных исковых заявлений, их рассмотрение, принятие решения.
6. В Кодексе сохраняется возможность подачи административного искового заявления прокурором. И если в ст. 45 ГПК РФ указано, что оно может быть в определенных случаях подано прокурором в защиту прав и законных интересов конкретных лиц, то в ст. 125 Кодекса эта возможность очерчена четкими рамками: в заявлении прокурор должен указать причины, по которым сам гражданин не может подать иск. Это существенная новелла, не позволяющая прокурорам произвольно, без подтверждения соответствующих обстоятельств подавать иски в суд.
7. В Кодексе впервые четко прописана обязанность административного истца, обладающего властными полномочиями (например, должностное лицо надзорного органа), направить копии иска со всеми материалами, являющимися приложениями к иску, лицам, участвующим в деле. Направление указанных документов должно сопровождаться доказательствами этого действия, которые впоследствии предъявляются суду. Если же административный истец не обладает публичными полномочиями, то направлять заявление с приложенными к нему документами он может, но не обязан. В этом случае суд направит их (документы) самостоятельно.
8. По сравнению с исковым производством в ГПК РФ Кодекс устанавливает 3-дневный срок
для принятия административного искового заявления к производству (ст. 127 Кодекса).
9. В соответствии со ст. 141 Кодекса срок рассмотрения административного дела составляет до 2 месяцев (исключения - дела, рассматриваемые и разрешаемые Верховным Судом РФ, - до 3 месяцев) со дня поступления заявления в суд. В этом правиле нет ничего нового. Новелла состоит в том, что Кодекс предоставляет право председателю суда по сложным категориям дел продлить этот срок, но не более чем на один месяц.
10. Оформление движения административного дела в первой и апелляционной инстанциях детализировано письменным протоколом судебного заседания, включая предварительное судебное заседание, и аудиопротоколированием. Секретарь судебного заседания должен обеспечить стенографирование, аудио- (непрерывно) и видеопротоколирование, использование систем видеоконференц-связи. Все эти носители информации приобщаются к протоколу (ст. 204, 206 Кодекса).
Перечисленные выше новеллы Кодекса не являются единственными. Безусловно, их количество велико и отличается многообразием. Подчеркнем, что эти новеллы, несомненно, имеют прогрессивный характер, введение их в действие позволит усовершенствовать административное судопроизводство, сделать его более открытым и доступным.
1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 № 21-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
2. Жуйков В.М. Права человека и власть закона. М., 2006.
3. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. М., 2002. Т. 2.
4. URL: base.consultant.ru
5. Боннер А. Т. Судебная практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Государство и право. 1992. № 2.
6. Голиченко М.М. Правовая природа участия истца и ответчика в исковом производстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.
7. Исаенкова О.В., Демичев A.A., Соловьева Т.В., Ткачева Н.Н. Иск в гражданском судопроизводстве. М., 2009.
1. The Administrative procedure code of of the Russian Federation of March 8, 2015 № 21-FL // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2015. № 10. Art. 1391.
2. Zhuykov V.M. Human rights and the power of law. Moscow, 2006.
3. Starilov Yu.N. Course of general administrative law: in 3 vol. Moscow, 2002. Vol. 2.
4. URL: base.consultant.ru
5. Bonner A.T. Judicial practice in cases arising from administrative relations // State and law. 1992. № 2.
6. Golichenko M.M. Legal nature of the participation of the plaintiff and defendant in adversary proceedings: auth. abstr. ... Master of Law. Saratov, 2003.
7. Isaenkova O.V., Demichev A.A., Solovieva T.V., Tkacheva N.N. The claim in civil proceedings. Moscow, 2009.
275
8. Масленников М. Можно ли считать жалобу административным иском // Рос. юстиция. 1998. № 5.
9. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.
10. Елистратов А. И. Административное право: лекции. М., 1913.
11. Левин Р. Б. К вопросу об административной ответственности // Сов. государство и право. 1947. № 6.
12. Полумордвинов Д.И. Закон от 11 апреля 1937 года // Сов. государство и право. 1947. № 5.
13. Панова И. В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008.
14. Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретические проблемы). Краснодар, 2002.
15. Хазанов С.Д. Кодекс административного судопроизводства: концепция и юридический инструментарий // Теория и практика административного права и процесса: материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти профессора В.Д. Сорокина, пос. Небуг, 13-14 окт. 2006 г. / отв. ред. В.В. Денисенко, А. Г. Эртель. Краснодар, 2006.
16. Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001.
17. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февр. 2009 г. № 2 // Бюл. Верховного Суда РФ. 2009. № 4.
8. Maslennikov M. Can we consider complaint as administrative claim // Rus. justice. 1998. № 5.
9. Salishcheva N.G. The administrative process in the Soviet Union. Moscow, 1964.
10. Yelistratov A.I. Administrative law: lectures. Moscow, 1913.
11. Levin R.B. On the question of administrative liability // Soviet state and law. 1947. № 6.
12. Polumordvinov D.I. Act of April 11, 1937 // Soviet state and law. 1947. № 5.
13. Panova I.V. Administrative procedural law of Russia. 2nd ed., rev. and add. Moscow, 2008.
14. Popova Yu.A. Legal proceedings in cases arising from public relations (theoretical problems). Krasnodar, 2002.
15. Khazanov S.D. The Code of administrative procedure: the concept and the legal instruments // Theory and practice of administrative law and procedure: proc. of all-Russian sci. and pract. conf., dedicated to the memory of Professor V.D. Sorokin, Nebug, Oct. 13-14. 2006 / ed. by V.V. Den-isenko, A.G. Ertel. Krasnodar, 2006.
16. Hamaneva N.Yu., Salishcheva N.G. Administrative justice and administrative proceedings in the Russian Federation. Moscow, 2001.
17. On the practice of consideration court by cases challenging the decisions, actions (inaction) of state authorities, local self-government officials, state and municipal employees: resolution of the Supreme Court of the Russian Federation of Febr. 10, 2009 № 2 // Bull. of the Supreme Court of the Russian Federation. 2009. № 4.
276
