CC BY
132
Бизнес в законе
4’2014
5.3. НЕКОТОРЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ ЛЕСОВ
Шерснева Екатерина Юрьевна, помощник прокурора ЗАТО г. Зеленогорск Красноярского края, аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации Место работы: ЗАТО г. Зеленогорск Красноярского края
Место учебы: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации
katerina_1511@bk.ru
Аннотация: Статья посвящена проблемам организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны и защиты лесов, как одному из приоритетных направлений деятельности. Основной причиной освещения указанной темы является несомненная актуальность и важность лесов России, и их варварское уничтожение в последние десятилетия.
В ходе написания данной статьи автором были использованы такие общенаучные методы, как анализ, обобщение и другие, а также был использован социологический метод анкетирования прокурорских работников по заданной теме. В результате чего автор приводит и комментирует имеющиеся недостатки в осуществлении и организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны и защиты лесов, учитывая практику работы органов прокуратуры.
Данная статья подготовлена в ходе проведения автором диссертационного исследования по теме «Прокурорский надзор за исполнением законов об охране и защите лесов».
Высказанные в данной статье предложения по совершенствованию указанного направления прокурорского надзора могут быть использованы в дальнейшем в научной и практической работе органов прокуратуры
Ключевые слова: надзор, прокуратура, организация прокурорского надзора, законы об охране и защите лесов, недостатки в организации и осуществлении надзора, направления совершенствования
SOME WAYS OF IMPROVEMENT OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OF EXECUTION OF LAWS IN THE FIELD OF FOREST CONSERVATION AND PROTECTION
Shersneva Ekaterina Yuryevna, assistant Public Prosecutor, Town of Zelenogorsk, Krasnoyarsk Territory, PhD Candidate, Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation
Work place: Town of Zelenogorsk, Krasnoyarsk Territory
Study place: Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation
katerina_1511@bk.ru
Annotation: This article deals with the problems of organization and implementation of prosecutorial supervision of execution of laws in the field of protection of forests as one of the priorities. The main reason for this topic is lighting undoubted relevance and
importance of forests in Russia, and their barbaric destruction in recent decades.
In the course of writing this article, the author has used scientific methods such as analysis, synthesis, and others, and has also been used sociological method of questioning prosecutors on a given topic. As a result, the author cites and comments of the defects in the implementation and organization of prosecutorial supervision of execution of laws in the field of protection of forests, taking into account the practice of prosecutors.
This article was prepared in the course of the author of the dissertation research on "Prosecutorial Supervision of execution of laws on forest protection."
The views expressed in this article are suggestions for the improvement of the direction of prosecutorial supervision can be used in the future in the scientific and practical work of the prosecution
Keywords: supervision, prosecution, organization of Prosecutor's supervision, the laws on the conservation and protection of forests, defects in the organization and supervision, areas for improvement
«Леса занимают 69 процентов территории России, это 25 процентов, четверть мирового лесного покрова» [7].
Для России леса - это общее достояние граждан страны, ее стратегический единственный возобновляемый природный ресурс, эффективность использования которого определяет благосостояние государства и благополучие граждан.
Развитие рыночных отношений, усиление антропогенного давления на леса, как важнейший компонент природной среды, и научно-технический прогресс неизбежно приводят к обострению сложившейся экологической ситуации: истощаются запасы лесных ресурсов, ухудшается физическое и нравственное здоровье людей, загрязняются леса, утрачивается естественная связь между человеком и природой, теряются эстетические ценности, обостряется экономическая и политическая борьба за лесные сырьевые рынки и жизненное пространство. Вследствие урбанизации и техногенного освоения новых территорий снижается климатообразующая и средообразующая роль лесной растительности, что приводит к глобальным изменениям климата и другим неблагоприятным изменениям в окружающей среде.
По данным причинам и в связи с провозглашением России себя правовым государством вопрос об охране и защите лесов является одним из наиболее актуальных проблем нашего государства и приобрел особую значимость.
Органы прокуратуры, как государственный институт, занимают особое место в механизме гарантий законности и соблюдения прав и свобод. Целями прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [1]).
Проанализировав практику осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов можно сделать вывод о наличии некоторых проблем, возникающих при его осуществлении, что может повлечь недостатки в обеспечении законности в этой сфере.
Одной из проблем при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов является отсутствие постоянного надзора за деятельностью государственных органов, органов местного
52
Шерснева Е. Ю.
НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ ЛЕСОВ
самоуправления, осуществляющих полномочия в сфере охраны и защиты лесов, в том числе по выявлению и пресечению нарушений в указанной области правоотношений. Кроме того, имеются случаи подмены прокурорами указанных органов. «Подобная практика подмены устарела и должна быть искоренена» [6, с. 10].
В каждом случае бездействия органов государственного надзора прокурор должен устанавливать конкретных виновных лиц, не выполнивших свои должностные обязанности, принципиально ставить вопрос об ответственности как этих лиц, так и их руководителей [6, с. 10].
Основным ориентиром в работе прокуроров должна быть не деятельность лесопользователей, как это является в настоящее время (так, согласно результатов опроса прокурорских работников, количество прокуроров, относящих лесохозяйствующих субъектов - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к лицам, в отношении которых наиболее часто проводятся прокурорские проверки по надзору за исполнением законов об охране и защите лесов и количество прокуроров, относящих к объектам указанных проверок органов, осуществляющих управление в сфере охраны и защиты лесов, примерно на одном уровне: 64,6 и 73,7 % соответственно), а сама система управления лесами, полнота и эффективность работы должностных лиц, уполномоченных на осуществление лесного контроля. Как справедливо отмечает прокурор Кировской области Берижицкий С.П., что «именно наличие существенных недостатков в данной сфере является ключевой причиной неудовлетворительного состояния охраны лесов» [3, с.5].
«Главное - крайне низкий уровень текущего контроля за состоянием лесов со стороны лесничеств и лесных отделов» [3, с.5]. Одним из возможных путей указанной проблемы видится проведение ежеквартальных проверок прокурорами деятельности лесничих и иных должностных лиц органов управления в сфере охраны и защиты лесов, обращая при этом особое внимание на факты бездействия и отсутствия принципиальной оценки нарушениям. При проведении таких проверок прокурорам следует в обязательном порядке изучать материалы контрольно-надзорной деятельности, протоколы о привлечении виновных лиц к административной ответственности или постановления о прекращении административных производств, проводить сверки информации и незаконных рубках и лесных пожарах, использовать информации дистанционного космического мониторинга состояния лесов.
Прокурорам следует принимать во внимание тот факт, что должностными лицами органов уполномоченных в сфере лесного контроля (надзора) допускаются нарушения административного законодательства при составлении протоколов и вынесении постановлений по делам об административных правонарушениях.
Все еще не изжиты факты ненадлежащего извещения лиц о составлении протоколов об административных правонарушениях, случаи несоблюдения сроков проверки, непроведения проверок в порядке контроля исполнения предписания, а устранение выявленных нарушений надлежащим образом не контролируется. Допускаются случаи ненадлежащего уведомления о проведении плановых выездных проверок, нарушения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 23.06.2014) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципально-
го контроля» при проведении проверок, например при оформлении распоряжений о проведении проверок.
Одно из первостепенных значений прокурорами должно придаваться выяснению вопросов достаточности финансирования мероприятий по охране и защите лесов. Нередки случаи, когда соответствующими бюджетами не планируется достаточный объем средств на указанные мероприятия. Так, в ряде населённых пунктов Республики Саха (Якутия), Хабаровского, Приморского и Камчатского краев, Амурской, Сахалинской и Еврейской автономной областей и других субъектов Российской Федерации в 2011 г. в бюджетах не были запланированы достаточные средства для выполнения противопожарных мероприятий. В результате не все населённые пункты обеспечены необходимыми первичными мерами пожарной безопасности, источниками противопожарного водоснабжения.
При этом прокурорам необходимо обратить пристальное внимание на надзор за расходованием бюджетных средств, выделяемых на осуществление мероприятий в сфере охраны и защиты лесов. Прокурорам следует осуществлять мониторинг исполнения целевых программ, проверять правомерность использования выделяемых на их реализацию средств, законность размещения и проведения государственных и муниципальных заказов. Ежегодно достаточно большое количество средств выделяется на указанные цели. Если проанализировать статистику в период с 2008-2012 гг., то можно сделать вывод о его значительном ежегодном росте.
Так, если в 2008 г. выделено 11 487,6 млн. рублей на выполнение мероприятий по охране и защите лесов на землях лесного фонда в целом по Российской Федерации, то в 2012 г. сумма выделенных средств увеличилась более чем в 2,4 раза и составила 28 594,7 млн. рублей [2]. Значительное увеличение объемов финансирования разделов по охране лесов от пожаров и защите лесов, прежде всего локализации очагов вредных организмов, объясняется большим количеством лесных пожаров в 2010 г. и возникновением очагов стволовых вредителей в пострадавших от пожаров лесных насаждениях.
Изучив докладные прокуроров субъектов Российской Федерации за период с 2009 по 2014 гг. и проанализировав практику осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов можно сделать вывод о том, что основными направлениями прокурорского надзора в этой сфере являются охрана лесов от пожаров, законность расходования бюджетных средств, выделенных на охрану и защиту лесов, законность размещения государственных и муниципальных заказов в данной сфере и заключения и исполнения контрактов по результатам их проведения. Данные выводы подтверждаются также и результатами опроса прокурорских работников.
При этом действующий Лесной кодекс Российской Федерации, являющийся основополагающим документом в сфере лесного законодательства, предусматривает охрану лесов не только от пожаров, но и от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также предусматривает защиту от вредных организмов.
Из анализа практики осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны и защиты лесов следует, что защите лесов от вредных организмов (только 1,1% респондентов уделяют этому
53
Бизнес в законе
4’2014
направлению внимание) и охране от иного негативного воздействия уделяется крайне мало внимание, установлены только единичные случаи проведения проверок и принятия мер прокурорского реагирования в данной сфере.
При этом если обратиться к статистическим данным о состоянии лесных ресурсов (данная формулировка применяется на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики), то видно, что площадь лесов, подвергнувшаяся негативному воздействию вредных организмов, больше площади лесных земель, пройденных пожарами.
Так, в 2012 г. площадь лесных земель, пройденных пожарами, составила 2 101 184 га. При этом общая площадь очагов вредных организмов (данные из раздела защиты лесов) на конец отчетного года составила 2 620 629 га, что на 514 445 га больше площади лесных земель, пройденных пожарами. Площадь очагов вредных организмов, требующих мер борьбы, по состоянию на конец 2012 г., составила 1 365 861 га [9].
Если проанализировать площадь очагов вредных организмов в период с 2008г. то можно сделать вывод, что указанная площадь все годы является достаточно обширной. Так, в 2008г. она составляла 3 602 132 га., в 2009г. - 4 183 010 га., в 2010г. - 3 910 825 га., в 2011г. - 2 502 644га [9].
Все вышеуказанное выше свидетельствует о необходимости принятия мер государственными органами и органами местного самоуправления по защите лесов от вредных организмов, а также о необходимости принятия соответствующих мер органами контроля и надзора.
Органам прокуратуры, как и органам государственной власти, осуществляющим контроль (надзор) за исполнением законов в сфере охраны и защиты лесов, необходимо немедленно активизировать надзор в данной сфере, а именно за своевременностью и полнотой мероприятий, принятых уполномоченными органами по защите лесов от вредных организмов.
Кроме того, при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов прокурорам необходимо обратить внимание на предоставление государственных услуг в области охраны и защиты лесов.
В качестве положительного примера можно назвать опыт прокуратуры республики Башкортостан. Так, в 2012 г. проведенной проверкой в Министерстве лесного хозяйства Республики установлено, что министром утвержден перечень и стоимость услуг, оказываемых государственными бюджетными учреждениями и лесничествами юридическим и физическим лицам на платной основе, которым предусмотрено взимание платы за оказание также государственных услуг.
«Согласно названному перечню, стоимость услуги за составление акта выбора участка лесного фонда и акта натурного технического обследования участка лесного фонда составляла 5 750 руб. за каждый акт. При этом выбор участка лесного фонда и составление акта выбора участка лесного фонда, а также составление акта натурного технического обследования участка лесного фонда относятся к функциям государства и являются государственной услугой Минлесхоза Республики, которая в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» должна предоставляться на бесплатной основе. Установлено, что только в 2012 г. лесничествами было заключено свыше 24 тыс. незаконных договоров оказа-
ния платных услуг на общую сумму 123 млн. руб.» [3, с.79].
Таким образом, в условиях негативных тенденций в сфере охраны и защиты лесов в стране и общих экологических тенденций нарастает социальная значимость прокурорского надзора за исполнением законов об охране и защите лесов. При этом растет объем работы прокуроров, повышается уровень их ответственности в условиях решения важных общегосударственных задач. Прокурорам при таких обстоятельствах требуется глубоко и комплексно анализировать все проблемы в данной сфере правоотношений, своевременно и взвешено в рамках предоставленных законом полномочий принимать правовые решения, ориентированные на качество и результативность.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // «Российская газета». 1992. № 39.
2. Ежегодный доклад о состоянии и использовании лесов Российской Федерации за 2012 г. // URL: http://www.rosleshoz.gov.ru/
3. Организация прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране, защите и воспроизводстве лесов, противодействии преступности в лесопромышленной сфере: сб.докладов / материал семинара прокуратур субъектов, входящих в Приволжский федеральный округ 17 мая 2013. Киров, 2013. - 144 с.
4. Островская И.М. История становления и развития природоохранной деятельности государства в дореволюционной России // «Бизнес в законе», 2012, № 1. С. 197-203.
5. Паламарчук Н.С. Неудовлетворительная охрана лесов от пожаров в субъектах Российской Федерации как одна из самых глобально-актуальных и злободневных проблем современности: причины, пути решения // «Пробелы в российском законодательстве», 2012, № 2. С. 128-132.
6. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: пособие / под общ. ред. А.В. Паламарчука. М., 2014. - 336 с.
7. Стенограмма заседания президиума Государственного совета «О повышении эффективности лесного комплекса Российской Федерации» 11 апреля 2013 г. // URL: http://www.kremlin.ru/news/17876 .
8. Чубенко И.С. Институциональные решения в сфере защиты прав предпринимателей: омбудсмен или специальный прокурор // «Пробелы в российском законодательстве», 2012, № 3. С. 223-227.
.9. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/.
Reference list:
1. The federal Law from 17.01.1992 N 2202-1 «About the Prosecutor of the Russian Federation» // «Rossiyskaya Gazeta». 1992. № 39.
2. Annual report on the status and use of forests of the Russian Federation for 2012 year. // URL: http://www.rosleshoz.gov.ru/
3. Organization of prosecutorial supervision over the implementation of the legislation on the conservation, protection and reproduction of forests, combating crime in the area of timber: sb.dokladov / seminar material prosecutors subjects included in the Volga Federal District May 17 2013 Kirov, 2013. - 144 p.
4. Ostrovskaja I.M. The history of the formation and development of environmental activities of the state in pre-revolutionary Russia // «Business-in-law», 2012, № 1. P. 197-203.
5. Palamarchuck N.S. Inadequate protection of forests from fires in the Russian Federation as one of the most globally relevant and pressing issues of our time: the causes and solutions // «Gaps in the Russian legislation», 2012, № 2. P. 128-132.
6. Prosecutorial Supervision over the implementation of environmental legislation: manual / under total. ed. A.V. Palamar-chuk. М., 2014. - 336 p.
54
Шерснева Е. Ю.
НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ ЛЕСОВ
7. Transcript of the meeting of the Presidium of the State Coun-
cil, «On improving the efficiency of the forest complex of the Russian Federation» April 11, 2013 // URL:
http://www.kremlin.ru/news/17876 .
8. Chubenko I.S. Institutional solutions to protect the rights of entrepreneurs: the Ombudsman or a special prosecutor // «Gaps in the Russian legislation», 2012, № 3. P. 223-227.
.9. The official website of the Federal State Statistics Service. URL: http://www.gks.ru/.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью Е.Ю. Шерсневой «Некоторые несовершенства законодательства, выявленные в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны и защиты лесов»
Представленная аспирантом Шерсневой Е.Ю. рукопись статьи «Некоторые несовершенства законодательства, выявленные в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны и защиты лесов» подготовлена в рамках работы над диссертационным исследованием по теме «Прокурорский надзор за исполнением законов об охране и защите лесов». Статья основана на результатах изучения автором практики осуществления прокурорского надзора в сфере охраны и защиты лесов.
В результате проведенного автором анализа практики осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны и защиты лесов в статье изложены и прокомментированы имеющиеся несовершенства законодательства регламентирующего правоотношения в указанной сфере. Приведены возможные пути устранения имеющихся коллизий и пробелов в законах. Указанное обеспечивает должную репрезентативность с учетом ограниченного объема представляемых в публикуемый журнал тезисов. Подход к анализу имеющихся противоречий в законодательстве представляется приемлемым и отражает наиболее явные из них.
Выводы автора основаны на существе исследованного материала и могут быть использованы при дальнейшем изучении проблематики и поиске путей разрешения проблем противодействия средствами прокурорского надзора правонарушений в лесной сфере.
В целом можно констатировать, что содержание и оформление статьи соответствуют требованиям, предъявляемым к подобного рода работам, уровень изложения материала отвечает критериям актуальности.
С учетом изложенного полагаю, что статья Шерсневой Е.Ю. «Некоторые несовершенства законодательства, выявленные в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны и защиты лесов» может быть рекомендована к опубликованию в рецензируемом журнале, входящем в перечень ВАК Минобрнауки России.
Научный руководитель -
главный научный сотрудник
НИИ Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации
доктор юридических наук, профессор
А.Ю. Винокуров
55
