CC BY
81
аспирантский вестник
О. О. Зацепа*
некоторые аспекты реализации народного суверенитета в федеративном государстве: мировой и российский опыт
Ключевые слова: федерализм, народовластие, суверенитет, источник власти, избирательные права.
Аннотация: В статье исследуются особенности реализации юридического принципа народовластия в федеративном государстве; раскрывается определение носителя суверенитета в федеративном государстве, рассматриваются особенности развития федеративных отношений в России в новейший исторический период, анализируется проблема реализации принципа народовластия на региональном уровне, в том числе существующий в настоящее время в России механизм наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации.
Key words: federalism, democracy, sovereignty, the source of power, the electoral law.
Summary: In the article features the implementation of the legal principle of democracy in a federal state; disclose certain bearer of sovereignty in a federal state, considered the features of the development offederative relations in Russia in the recent historical period, analyzes the problem of implementing the principle of democracy at the regional level, including existing at present in Russia mechanism for empowerment of senior officials of the Federation.
Согласно утвердившемуся в современной правовой науке подходу юридическая характеристика носителя власти - народа как в федеративном, так и в унитарном государстве является в целом идентичны.
* Аспирант кафедры теории и истории государства и права Северо-Западной академии государственной службы.
Однако, обратившись к теории федерализма в ретроспективном аспекте, мы можем увидеть, что такая точка зрения возобладала не сразу. Так, ряд российских авторов в одной из фундаментальных работ по проблематике федерализма указывают на то, что «в мировой литературе и конституционной практике существуют три основных подхода к вопросу о государственном суверенитете федерации и ее субъектов: сочетание государственного суверенитета федерации и государственного суверенитета каждого субъекта; распределение государственного суверенитета по разным уровням управления в федерации, признание принадлежности государственного суверенитета только федерации». В то же время, авторы работы отмечают, что «в современном конституционном праве утвердился третий подход, о котором сказано выше: в федерации государственный суверенитет принадлежит только федеративному государству».1
Следует признать, что становление отечественного федерализма сопровождалось конкуренцией перечисленных подходов. Более того. «плюрализм» взглядов на проблему единства государственного суверенитета нашел отражение в региональном законодательстве. Как справедливо подчеркивает Е. С. Новоселова-Чурсина, «для существования и эффективного функционирования любого государства, в том числе и Российской Федерации, жизненно важным является неукоснительное следование принципу единства системы государственной власти. В 1990-х годах широкое распространение получила идея суверенитета республик как составных частей России, подрывавшая государственную и территориальную целостность страны».2
Обратившись к практике органов конституционной юстиции различных государств, мы также не увидим единообразия. Как замечает А. М. Фарукшин, «В позициях конституционных судов зарубежных федеративных государств заметны колебания то в сторону заботы в первую очередь об интересах федерации, представленной федеральными органами государственной власти, то в сторону защиты интересов субъектов федерации от неправомерных посягательств со стороны федерального центра».3 К примеру, позиции Высшего Суда Австралии по рассматрива-
1 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) /Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 81, 87.
2 Новоселова-Чурсина Е.С. Принципы федерализма в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 3.
3 ФарукшинА.М. Проблемы федеративных отношений в решениях конституционных
емому вопросу менялись несколько раз - от признания полноты суверенитета Австралийского Содружества и штатов в пределах своего ведения до существенного расширения полномочий Содружества.4
Отчасти приведенные противоречия можно объяснить различными историческими корнями современных федеративных государств. Большинство ныне существующих федераций (в частности, США, ФРГ, Швейцария) возникли в результате объединения прежде разрозненных территорий, на которых функционировала самостоятельная государственная власть. В связи с этим в литературе можно встретить упоминание о конфедеративных корнях многих федеративных государств - к примеру, Ю. П. Бойко отмечает: «Современный федерализм в том виде, в каком он представлен в ряде стран Европы, Америки, Азии и других континентов, является плодом длительного развития, результатом осуществления метода проб и ошибок. И первоначально федерации формировались на основе ранее образовавшихся конфедеративных союзов, а важнейшим фактором подталкивания к такому выбору становилась внешняя угроза».5 Приведенная позиция, основанная на анализе общих закономерностей возникновения и развития старейших на планете федераций, позволяет нам ответить на вопрос о происхождении существующих на Западе так называемых «концепций двойного суверенитета».
Новый виток дискуссий о возможности придания государственного суверенитета субъектам федерации связан с происходящим в настоящее время процессом федерализации Европейского союза. Кто на сегодняшний день является носителем суверенитета в рамках ЕС? Народ Европейского союза (если о таковом вообще можно говорить) или народы стран, входящих в Евросоюз? Рассматривая данную проблему Ю.А. Клочкова указывает на то, что «в институционально-правовой структуре ЕС наглядно проявляется противоборство национальной, наднациональной и субнациональной тенденций. Это порождает вопрос о формах осуществления государственного суверенитета в рамках межгосударственного сотрудничества и существования международных организаций».6
судов // Журнал российского права. 2007. № 6.
4 Там же.
5 Бойко Ю. П. Конфедеративные истоки федерализма // История государства и права. 2008. № 22.
6 Клочкова Ю.А. Институционально-правовые особенности федерализма Европейского союза // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 7.
Нам представляется, что о едином народе и, соответственно, о монолитном народном суверенитете возможно будет говорить лишь после полной передачи внешней политики, вопросов войны и мира в ведение ЕС. В настоящее время государства - члены ЕС самостоятельно реализуют свой суверенитет в отношениях с иными государствами, в связи с чем говорить о народе Европейского союза как о носителе суверенитета полагаем преждевременным.
Разумеется, в федерациях, образовавшихся на базе унитарных государств (в том числе и в Российской Федерации), теоретический подход к определению носителя суверенитета в принципе иной. В сложный период российской истории, когда подвергалось угрозе само существование единого государства, в региональном законодательстве (особенно это касается республик в составе Российской Федерации) были закреплены положения, провозглашавшие государственный суверенитет субъекта Федерации. Однако по мере становления новых конституционных основ отечественной государственности такого рода государственно-правовые нормы утратили свою актуальность, а их противоречие общему контексту и основным принципам конституционного законодательства стало очевидным.
Окончательным подтверждением неделимости суверенитета Российской Федерации следует считать Постановление Конституционного Суда России от 7 июня 2000 года № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.7 Конституционный Суд России разъяснил, что Основной закон Российской Федерации не допускает иного носителя суверенитета, помимо многонационального народа Российской Федерации, а следовательно не предполагает какого-либо государственного суверенитета, кроме суверенитета России.
Рассматривая структуру государственной власти в Российской Федерации, В.Е. Чиркин приходит к выводу о некорректности употребления в правовой науке такого термина как «государственная власть субъекта Федерации».8 Позиция В. Е. Чиркина представляется интересной и откры-
7 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.
8 Чиркин В. Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. № 7. С. 3.
вает новую страницу в научной дискуссии о структуре государственной власти и субъекте государственного суверенитета в федеративном государстве. Вместе с тем, в общем контексте цитируемой нами работы В.Е. Чир-кина не вполне оправданными выглядят рассуждения ее автора о том, что «во-первых, население, жители того или иного субъекта РФ понимаются как часть многонационального народа РФ; во-вторых, сообщество людей в субъекте РФ - это народ субъекта РФ, такая формулировка, видимо, более верна, чем, например, жители.. ,».9 В то же время, в силу различий в устройстве аппарата государственной власти, механизмы реализации принципа народовластия в федерации и в унитарном государстве безусловно также различаются. Как отмечается в литературе, единство и разделение властей в условиях федеративного государства имеют свою специфику. Она связаны с тем, что помимо горизонтального разделения единой власти самой федерации, в ней есть вертикальное разделение единой государственной власти в федерации на власть федерации и ее субъектов.10
Рассматривая особенности российского федерализма и, в частности, вопрос разграничения предметов ведения между уровнями государственной власти, С.А. Авакьян подчеркивает: «модель федерализма в нашей стране надо строить на том, что именно от Федерации должно исходить как можно больше нормативно-правового регулирования соответствующих сфер общественных отношений, субъектам же следует оставить как можно меньше вопросов нормативно-правового регулирования (оставив его лишь для тех случаев, когда это требуется по местным условиям), сконцентрировав в остальном их на правоприменении».11
Говоря о становлении федеративных отношений в России, нельзя не упомянуть о том, что, на более раннем этапе развития отечественного конституционализма Конституционный Суд Российской Федерации высказывал правовую позицию, согласно которой схема взаимоотношений между высшими органами и должностными лицами регионов России должна была в целом повторять аналогичную модель, закрепленную Конституцией
9 Там же. С. 7.
10 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое
исследование). С. 97.
11 Авакьян С. А. Рецензия (Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия) // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.
для федеральной власти.12 Последующая трансформация российского законодательства, правовой доктрины, да и самой практики Конституционного Суда России показала, что такая трактовка положений Конституции Российской Федерации не была рассчитана на длительную перспективу.13
Вместе с тем, у приведенного нами подхода к организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации нашлось и немало сторонников. Критикуя реформу законодательства, регулирующего порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, а также соответствующие изменения судебной практики и юридической доктрины (в первую очередь - правовую позицию Конституционного Суда России, высказанную в постановлении от 21 декабря 2005 года № 13-П), некоторые специалисты назвали произошедшие изменения отступлением от принципов федерализма и народовластия.
Так, судья Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононов в своем особом мнении к упомянутому постановлению пишет следующее: «Конституционный Суд почему-то утверждает, не обосновывая этот тезис как само собой разумеющееся, что статус высшего должностного лица и основы порядка формирования исполнительных органов субъекта Российской Федерации содержатся в понятии «общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации . т. е. относятся к предмету совместного ведения и потому регулируются федеральными законами .. Однако ни демократия, ни федерализм в таком понимании духа Конституции не присутствуют».14
Судья Конституционного Суда Российской Федерации В. Г. Ярославцев, оценивая правовые позиции, высказанные в том же постановлении,
12 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409.
13 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года № 13-П по делу о проверке конституционно сти отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 3. Ст. 336.
14 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. № 1.
отмечает, что «внешне «демократичная» декоративность нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации . не может скрыть основной цели преобразований - отторжение народа от свободных выборов указанного должностного лица, что прямо противоречит принципу народовластия, так как в закрепленной в данном Федеральном законе «схеме» наделения полномочиями должностных лиц народ как самостоятельный субъект конституционных правоотношений отсутствует».15
Приведенные мнения уважаемых судей Конституционного Суда России разделяются и рядом отечественных ученых. В частности, В. А. Черепанов указывает на то, что «решение Конституционного Суда РФ не устранило возникшую правовую неопределенность. Интерпретация конституционных норм, проведенная на основе доктрины «превращения», «преобразования» Конституции, адаптации ее к изменившимся социальноправовым условиям, привело к корректирующему, приспосабливающему толкованию Основного закона. В результате многие правовые позиции не выдерживают критики, а в итоговом документе в большей степени рассматриваются не вопросы права, а делается попытка, причем не вполне удачная, разрешить возникшую политическую ситуацию в интересах правящей политической элиты».16
Позволим себе поспорить с перечисленными позициями. Мы исходим из того, что основу федерализма составляют следующие особенности государственного устройства:
- разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта федерации;
- двухуровневая система законодательства;
- наличие у субъектов федерации собственных бюджетов и источников их доходов (можно назвать этот принцип «бюджетно-налоговым федерализмом»);
15 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г. Ярославцева по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. № 1.
16 Черепанов В.А. Конституционный Суд РФ о реформе государственной власти в субъектах РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5.
- двухпалатный федеральный парламент, одна из палат которого формируется на основе регионального представительства.
При этом, на наш взгляд, не является обязательным признаком федерализма копирование на региональном уровне механизма формирования органов государственной власти, существующего на уровне федерации. Данный вывод основан на высказанном нами тезисе о некорректности понятия «народ субъекта федерации». Учитывая, что в любом государстве субъектом народовластия является вся совокупность граждан, население отдельного региона не может считаться «народом» в государственно-правовом значении данного слова, ввиду чего и воспроизводить в субъекте федерации существующий в масштабах государства механизм реализации принципа народовластия не требуется.
Важно также учитывать то обстоятельство, что отечественные законодательство и судебная практика 1990-х годов вряд ли могут быть признаны выражением «эталонного» федерализма. Как справедливо замечает О. В. Кистринова, «российский федерализм стремительно развивался в направлении конфедерализма».17 Характеризуя тот же исторический период, Д. А. Ивайловский цитирует послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2000 года: «В России федеративные отношения недостроены и неразвиты... у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство».18
Необходимо отметить, что данное соображение согласуется с позициями, высказываемыми по данному вопросу в правовой доктрине и судебной практике других федеративных государств. Например, А. М. Фарукшин, исследуя одно из решений Конституционного Суда Австрии, приводит мнения ряда австрийских ученых, полагающих, что «тот простой факт, что федеральный конституционный закон включает несколько положений, относящихся к процедурам прямой демократии, не обязательно подразумевает, что земельные конституции должны содержать те же самые положения» и «нет окончательного и исчерпывающего ответа на вопрос о демократической однородности между федерацией и землями».19
Критика, раздающаяся в адрес современной системы наделения
17 Кистринова О.В. Перспективы развития федерализма в России // Право и политика. 2007. № 5.
18 Ивайловский Д.А. К вопросу о повом этапе развития российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.
19 Фарукшин А.М. Проблемы федеративных отношений ...
полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации выглядит тем более неубедительной в свете произошедших изменений в отечественном законодательстве.
Как известно, в соответствии со статьей 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правом предлагать кандидатуры высшего должностного лица региона Президенту Российской Федерации наделены политические партии, получившие в результате выборов большинство в региональном парламенте. Таким образом, высшие должностные лица российских регионов будут наделяться делегированной легитимацией по сложной системе, предполагающей трансляцию им государственной власти из двух источников -от представительного органа субъекта Федерации и от Президента России.
Из изложенного можно сделать вывод, что на уровне субъектов Российской Федерации фактически происходит внедрение элементов парламентского правления, при том, что на федеральном уровне функционирует сильная президентская власть. Такому механизму осуществления народовластия в федеративном государстве вряд ли можно найти аналог в мировой государственно-правовой истории. Его конституционно-правовая обоснованность уже установлена, а будет ли он стабильным - покажет время.
Обобщая изложенное, мы можем утверждать, что механизмы реализации принципа народовластия в федеративном и унитарном государстве имеют определенные различия, связанные с более сложным устройством системы публичной власти, построенной на началах федерализма. Вместе с тем, говорить о дуализме источников государственной власти в федеративном государстве и связанной с этим «иерархии суверенитетов», на наш взгляд, ошибочно.
