CC BY
62
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.С. МОРОЗОВА, соискатель кафедры конституционного права
Уральского юридического института МВД России,
Научный руководитель - кандидат юридических наук, профессор А.Т. КАРАСЕВ
Аннотация. В данной статье проведен анализ прав, обязанностей и ответственности субъектов Федерации, закрепленных в учредительных документах субъектов, в федеральных законах, а также в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, на основании которого дана характеристика конституционно — правовой ответственности субъектов РФ.
Ключевые слова: субъект РФ, конституционно-правовой статус, конституционно-правовая ответственность, устав, Конституция, республика, край, область, автономный округ.
SOME ASPECTS OF THE CONSTITUTIONAL LAW RESPONSIBILITY OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
A.S. MOROZOVA,
competitor for scientific degree of the department of constitutional law, Ural Law Institute of the Ministry of Interior Affairs of Russian Federation
Аnnotаtion. In the article the problem analysis of wrights and duties and responsibility of the subjects of Russian Federation, which are based on the constitutive documents and on the decisions of the Constitutional Court of Russian Federation, is given. Basing on which the constitutional law characteristics of the subjects of Russian Federation is made.
Key words: subject of Russian Federation, the constitutional law status, regulations of the subjects, Constitution, republic, krai, region, autonomous district.
Одним из важнейших элементов, характеризующих конституционные основы взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами, является конституционная ответственность субъектов РФ.
Исходя из приоритета федеральной Конституции и федерального законодательства субъекты РФ должны соблюдать общефедеральные конституционные принципы. Тем не менее у них «остается» довольно широкий спектр действий по определению видов, статуса, форм деятельности и названий своих органов государственной власти. Это вполне демократично и позволяет учесть специфику соответствующего субъекта России1. Определение в Конституции Российской Федерации всего объема компетенции законодательных органов субъектов повлекло бы нарушение принципа их самостоятельности в установлении своей системы органов власти2.
Федеральная власть активно заявляет о своих притязаниях на осуществление исходного правового регулирования нормативов и механизмов конституционной ответственности органов и должностных лиц публичной власти субъектов Российской Федерации. В этом аспекте очень важным представляется закрепление законодательством в качестве одного из элементов конституционного механизма государства
системы норм, предполагающих различные средства правового принуждения со стороны Федерации в отношении ее субъектов3. Федеральное вмешательство предполагает необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, определяет субординацию в деятельности федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, основанной на разграничении предметов ведения и полномочий, и верховенством федерального законодательства на всей территории страны4.
Свидетельством тому являются: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями), Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 4 августа 2000 г. Федеративное государство независимо от конституционного или договорного характера своего образования функционирует на основе общей государственности и суверенитета, федеральной конституции, в которой разграничены предметы ведения и полномочия органов государственной власти Фе-
дерации и субъектов, определен механизм взаимного контроля и ответственности. Этот механизм не исключает равноправия Федерации и ее субъектов в осуществлении своих конституционно очерченных предметов ведения и полномочий. В то же время он предполагает определенную подчиненность субъектов Федерации федеральной власти. Только за счет этого обеспечиваются эффективное функционирование федеративного государства как целостного государства и совместное осуществление Федерацией и ее субъектами общегосударственной суверенности. Важным фактором является ответственность законодательных органов субъектов РФ за результаты своей деятельности, которая направлена против концентрации власти, против злоупотребления ею, и обеспечивает защиту содержащихся в ст. 3 Конституции Российской Федерации норм, закрепляющих принцип народовластия. Особенностью конституционно-правовой ответственности является то, что она может наступить без вины самого законодательного органа. Она также наступает при отказе совершить определенные действия, что свидетельствует о ее политической направленности 5.
Необходимость введения института федерального вмешательства определяется тем, что далеко не всегда, как показывает практика, «договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Российской Федерацией и ее субъектами, являются оптимальными. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Российской Федерации требований и законных интересов Федерации последняя была вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны6. Федеральный контроль направлен на защиту демократических принципов, закрепленных в Конституции РФ, тем самым определяя конституционно-правовую ответственность субъектов Российской Федерации. Определение данного вида ответственности термином «конституционно-правовая ответственность», как отмечает С.А. Авакьян, обусловлено тем, что обеспечение норм конституционного права осуществляется не только конституциями, но и другими нормативными правовыми актами7.
Особенности конституционно-правовой ответственности субъектов РФ можно изложить следующим образом.
Во-первых, сфера применения меры ответственности реализуется в ответ на правонарушения в области основных элементов системы государственной власти, закрепленных Конституцией и федеральными законами.
Во-вторых, существует особый состав субъектов указанной ответственности, т.е. инстанциями применения ответственности и правонарушителями, как правило, выступают государственные органы, должностные лица, депутаты, общественные объединения, т.е. носители публичных полномочий, участники публичных отношений и лишь в редких случаях физические лица (отказ в регистрации кандидата в депутаты, лишение статуса беженца и др.).
В-третьих, реализация мер конституционной ответственности возможна как через судебную процедуру (Конституционный Суд), так и во внесудебных формах (Президент, парламент, иные уполномоченные государственные органы, должностные лица). В некоторых случаях решение о применении мер ответственности принимается непосредственно населением (отрешение от должности (путем проведения референдума) главы местного самоуправления, отзыв депутата и т.д.).
Очевидно, что конституционные коллизии, содержащиеся в конституциях республик (что следует из многих решений Конституционного Суда РФ), являются конституционными правонарушениями конституционного регулирования, а следовательно, могут иметь различную степень общественной опасности8. В то же время меры ответственности, определенные в федеральном законодательстве Российской Федерации, позволяют за совершенно разные с этой точки зрения конституционные правонарушения применять одинаковые меры ответственности: имеется в виду роспуск законодательного органа и отстранение от должности главы исполнительной власти. Для разрешения этой проблемы Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с изменениями и дополнениями) вводит следующие критерии в качестве общего условия ответственности органов государственной власти субъектов Федерации: принятие в субъектах Федерации нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, если они повлекли за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности России, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства9.
Поскольку разработать какие-либо точные критерии общественной опасности применительно к таким видам правонарушений чрезвычайно сложно, каждое конкретное правонарушение следует рассматривать через призму политической оценки их опасности, что, по сути, является прерогативой соответствующих органов государственной власти Федерации.
Указанные меры могут быть классифицированы по различным критериям: в зависимости от органов, их применяющих; по правовому результату; по степени государственного принуждения. Но главным остается вопрос, какая совокупность указанных мер и какие иные средства позволят обеспечить соответствие конституций и уставов субъектов Федерации Конституции государства.
Природа, формы и механизм ответственности Федерации и ее субъектов приобрели особую актуальность применительно к современным российским условиям. Разделение государственной власти между Федерацией и ее субъектами по действующей Конституции РФ не было подкреплено необходимой системой ответственности сторон федеративных отношений за ненадлежащее ее осуществление. Это в немалой мере, в свое время, обусловило развитие дезинтег-
рационных процессов в конституционно-правовом пространстве России и кризисных явлений конституционной законности в системе правовых отношений между Федерацией и ее субъектами 10.
Конкретные основания и процедуры конституционно-правовой ответственности законодательных органов субъектов РФ закреплены в Федеральном законе № 184-ФЗ. Согласно ст. 9 возможен досрочный роспуск законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Решение об этом указанное лицо вправе принять в случае принятия законодательным органом конституции (устава), закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Однако такую форму обеспечения законности в деятельности законодательных органов федеральный законодатель признал недостаточной. Иначе невозможно объяснить причину принятия Федерального закона от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ, которым Президенту РФ было дано право инициировать роспуск законодательных органов, если они не выполняют решения судебного органа об отмене незаконного нормативного правового акта в установленные сроки. В случае возникновения такой ситуации Президенту РФ предоставлялось право выносить предупреждение законодательному органу. Если в течение трех месяцев со дня вынесения предупреждения указанный орган не принимал мер по исполнению решения суда, Президент РФ мог внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа. После вступления в силу такого федерального закона полномочия законодательного органа субъекта РФ прекращались.
Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ Президенту РФ было предоставлено право самому распускать законодательный орган, если последний не отреагировал на президентское предупреждение о необходимости исполнения судебного решения об отмене незаконного нормативного правового акта. Этим же законом Федеральный закон № 184-ФЗ был дополнен п. 4.1, в соответствии с которым Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ в случае, если после представления в третий раз кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ законодательный орган принял решение о ее отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Следует отметить, что наделение Президента РФ полномочиями по роспуску законодательных органов субъектов РФ по указанным выше основаниям на сегодняшний день не применялось на практике.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П право высшего должностного
лица субъекта РФ и Президента РФ на досрочный роспуск законодательного органа субъекта РФ было признано не противоречащим Конституции Российской Федерации.
Следует отметить, что данные полномочия Президента РФ не предусмотрены Конституцией Российской Федерации. Нам представляется, что предоставление права на роспуск законодательного органа высшему должностному лицу субъекта РФ не соответствует конституционной концепции приоритета принципа народовластия во взаимоотношениях между законодательными и исполнительными органами государственной власти. Поэтому, на наш взгляд, следовало бы обеспечить приоритет данного принципа в Федеральном законе № 184-ФЗ применительно к привлечению к ответственности законодательных органов субъектов РФ. Этому способствовало бы изменение соответствующих законодательных норм таким образом, чтобы высшее должностное лицо субъекта РФ и Президент РФ не имели право распускать законодательный орган субъекта РФ по обозначенным выше основаниям, а могли лишь инициировать решение этого вопроса перед избирателями соответствующего субъекта РФ.
Такой подход, по мнению С.А. Авакьяна, к решению весьма серьезного вопроса свидетельствовал бы о максимальной приверженности федерального законодателя обеспечению принципа народовластия, устанавливал бы прямую ответственность законодательного органа перед населением соответствующего субъекта РФ, способствовал бы расширению участия граждан РФ в реализации конституционного права на участие в управлении делами государства11.
Указанных норм об ответственности недостаточно для обеспечения соответствия конституций и иных нормативных актов республик Конституции России. Требуется установить дополнительные меры ответственности для законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, предусмотрев, что в случае неоднократных, повторяющихся нарушений федеральной Конституции, когда была применена ответственность в виде роспуска законодательного органа, но вновь выбранный парламент либо не устраняет существующие противоречия, либо создает новые, что подтверждается решениями Конституционного Суда РФ, Государственная Дума РФ вправе принять решение о временном ограничении прав законодательного органа субъекта Федерации и о перераспределении в свою пользу полномочия по изменению и дополнению конституции (устава) данного субъекта Федерации. Такая позиция полностью соответствует п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, который относит к совместному ведению вопросы обеспечения соответствия конституций, уставов субъектов Федерации Конституции России12.
Конституционно-правовые санкции имеют ряд особенностей, отличающих их от мер других видов юридической ответственности, что позволяет выделить их в самостоятельный вид13. Во-первых, меры конституционной ответственности имеют четко выраженный политический характер и по основаниям применения, и по кругу субъектов. В связи с этим есть
опасность того, что конституционная ответственность может превратиться из правового инструмента в политический. Поэтому осуществление мер конституционной ответственности должно ограничиваться конституционно-правовой сферой. Во-вторых, конституционно-правовые санкции применяются широким кругом уполномоченных субъектов (органами законодательной, исполнительной, судебной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами, например в случае отзыва, и др.). Меры конституционной ответственности могут применяться органами и должностными лицами в отношении не подчиненных и неподотчетных им субъектов, тем самым отличаясь от дисциплинарных взысканий. В-третьих, высшие органы государственной власти и должностные лица во многом определяют собственную ответственность. При установлении конституционно-правовых санкций в отношении этих субъектов следует исходить из принципа «сдер-жек и противовесов» таким образом, чтобы меры конституционной ответственности были взаимно сбалансированы, а обязанность одного была бы подкреплена полномочиями другого органа (должностного лица или иной инстанции ответственности, например избирателей) на случай ее неисполнения. В-четвертых, применение конституционно-правовых санкций не влечет судимости или иного состояния наказанности.
Таким образом, ответственность субъекта Федерации за нарушение федеральной Конституции и федерального законодательства можно определить как последствия нарушения федеральной дисциплины и прежде всего за ненадлежащее осуществление публичной власти.
Общефедеративные интересы заключаются в поддержании целостности государства, сохранении общего экономического пространства. Подобное обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является нормальным правовым инструментом, но только в том случае, если меры подобного принуждения предварительно прописаны в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия14.
Конституция РФ предусматривает возможность передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации и наоборот (ч. 2 и 3 ст. 78), т.е. речь идет о перераспределении полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ. Следует отметить, что если Конституция РФ в ст. 78 устанавливает возможность передачи осуществления части полномочий лишь между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов, то Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государс-
твенной власти ее субъектов» значительно расширяет возможный субъектный состав участников договора. Данный закон предусматривает возможность закрепления ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора, возможность одностороннего расторжения договора, а также обязанность возмещения ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением договора15.
На основании вышеизложенного можно констатировать очевидность детального изучения механизмов конституционной ответственности субъектов в составе Российской Федерации, так как эти механизмы выступают как обязательное условие утверждения в России институтов правового государства и народовластия. Выработка методов федерального воздействия представляется одной из существенных задач современной российской юридической науки.
1 См.: Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 54.
2 См.: Тихомиров Ю.А., Постников А.Е. Концепция развития конституционного законодательства. М., 1998. С. 35.
3 См.: Лебедев В.А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Челябинск, 2000. С. 18.
4 См.: Овсепян Ж.И. Критерии конституционной ответственности РФ // Северо-Кавказский юридический вестник. 2001. № 4.»
5 См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: Проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 14-15.
6 См.: Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 2. С. 62.
7 См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности... С. 14-15.
8 См.: Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1. С. 14-19.
9 См.: Овсепян Ж.И. Указ. оч. № 4.
10 См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 236.
11 См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности... С. 16.
12 См.: Гаранкин И.В. Роль Конституции РФ федерального законодательства в определении компетенции законодательных органов субъектов РФ. М., 2006. С. 28.
13 См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000. С. 110.
14 См.: Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5.
15 См.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности... С. 14-15.
