Некоторые аспекты экологической политики в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

М. А. Гурьева, соискатель, кафедра экономики, организации и управления производством, Тюменский государственный нефтегазовый университет, г. Тюмень, Россия, dorosheva [email protected]

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Экологические проблемы в XXI в. приобрели глобальный характер и стали требовать безотлагательного решения. Экономически развитые страны взяли курс на создание экологизированного общества, и в мировой экономике появилась прогрессивная тенденция, получившая название экологизации.

В основу экологической политики положена концепция устойчивого развития, получившая распространение на всех уровнях управления. В развитых странах началом формирования государственной экологической политики считаются 70-х гг. ХХ в., когда решение экологических проблем потребовало безотлагательных мер и во многих странах появились специальные министерства и ведомства, занимающиеся вопросами охраны окружающей природной среды. =

Основные направления природоохранной деятельности наделены действенными апробированными подходами, методами, инструментами. В развитых странах они заключаются в развитии и внедре- = нии ресурсосберегающих технологий; государственной поддержке исследований в области экологии; контроле и регулировании антропогенных воздействий; экологическом образовании населения.

Экологические проблемы значительно углубились и обострились, потенциал окружающей природной среды под возросшим антропогенным воздействием значительно снизился.

В РФ вопросам экологии стали уделять внимание гораздо позже — в 90-х гг. ХХ в. — к этому времени экологические проблемы значительно углубились и обострились, потенциал окружающей природной среды под возросшим антропогенным воздействием значительно снизился.

При этом нельзя не отметить, что высокая природоемкость и ресурсо-сырьевая ориентация отечественной экономики требуют особого учета экологического фактора в проведении хозяйственной деятельности в условиях формирования и развития рыночных отношений1.

Опыт зарубежных стран показывает, что государственная политика не может проводиться без эффективного государственного управления. За два последних десятилетия в РФ природоохранные органы были подвержены постоянной реорганизации и потеряли свою эффективность, так, в 1996 г. Министерство по охране окружающей среды и природным ресурсам преобразовано с понижением правового статуса в Государствен-= ный комитет по охране окружающей среды (Госкомэкология); в 2000 г. она была упразднена, функции передали Министерству природных ресурсов РФ. В 2008 г. последнее наделено функциями государственного управления в области охра-

ны окружающей среды и получило название Министерство природных ресурсов и экологии, хотя вопросам экологии до сих пор уделяется недостаточно внимания.

Анализ результатов государственной экологической политики РФ за последние 14 лет (1998-2012) показывает, что:

— не сокращается, а растет удельное потребление энергии, воды и других природных ресурсов, одновременно увеличивается удельное загрязнение водоемов, воздуха, почв;

— стало нормой расточительное использование невозобновляемых природных ресурсов, слабое внимание уделяется воспроизводству возобновляемых ресурсов;

— массовое нарушение градостроительных норм в городах обостряет проблемы городской экологии;

— неудовлетворительное природо-защитное законодательство — почти полностью уничтоженные государственный и общественный контроль и экспертиза, ослабленный экологический мониторинг в итоге ведут к тому, что не обеспечиваются конституционные экологические права граждан Российской Федерации2.

Ранее существовавшие сильные стороны экологической политики в настоявший

момент времени находятся в упадке и потеряли свою эффективность (табл. 1). В целом можно сказать, что сфера экологии в РФ находится в кризисном состоянии, государственная экологическая политика неудовлетворительна.

Перечисленные причины деэкологи-зации государственного управления прямо или косвенно связаны с ликвидацией системы органов исполнительной власти, основной функцией которых являлась охрана окружающей среды1.

Реализация экологической политики в современном обществе должна проходить не только на государственном уровне, подразумевающем решение исключительно своих задач, но и осуществляться извне, формироваться на уровне общественных неправительственных экологических организаций, региональных экологических ведомств и самих граждан. В РФ переход к устойчивому развитию возможен лишь при обеспечении развития всех регионов страны.

В рамках концепции устойчивого развития регион, образующий территориальную, организационную, экономическую и правовую основы страны, необходимо рассматривать как объект управления, име-

Таблица 1

Аспекты деэкологизации управления в РФ

№ п/п Год Название аспекта деэкологизации Характеристика аспекта деэкологизации

Нормативы носят формальный характер;

х 1 Несовершенная нормативы не отражают реального антропогенного

1 о система воздействия на окружающую среду;

экологического оценка ограничена тремя воздействиями: на атмосферу,

с нормирования воду и почву, не учитывается остальная совокупность наносимого загрязнения

Неэффективная Отсутствие единой системы государственного

2 о система экологического мониторинга экосистем и источников

экологического загрязнения природной среды;

с мониторинга ослабление экологического контроля

X 1 Отсутствие интереса со стороны государства к прикладным

3 о Разрушение отраслевой и фундаментальным исследованиям в области экологии;

с экологической науки упразднение специализированных научных организаций; сворачивание прикладных исследований в области экологии

Неудовлетворительное

X 1 развитие Практически прекращено развитие системы ООПТ;

4 о в направлении особо недостаточное федеральное финансирование;

охраняемых сокращение площади имеющихся ООПТ;

с природных территорий (ООПТ) недостаточность развития экологического туризма

Продолжение табл. 1

5 с 1990-х Отсутствие проработанного эффективного экологического налогообложения Отсутствие эффективного механизма налогообложения; в существующем законодательстве масса противоречий; нет единого подхода к урегулированию экологических отношений; проблематика практического применения

6 2000 Упразднение Госкомэкологии Постепенное разрушение природоохранных органов и структур; упразднение специализированных государственных органов в области охраны окружающей среды; ликвидация структур исполнительной власти на всех уровнях управления

7 с 2000-х Слабое развитие экологической сертификации, аудита, лицензирования Недостаточное развитие в данных направлениях является упущением и влияет на качество государственного контроля и регулирования воздействия на ОПС

8 с 2000-х Слабое развитие экологической стандартизации Стандарты международной системы ИСО 14000 в области экологического менеджмента приобретают всю большую значимость и распространение. В РФ большинство продукции и технологий не соответствуют применяемым стандартам и не могут составить реальную конкуренцию на международном рынке, что наносит существенный ущерб экономике страны

9 с 2000-х Отсутствие эффективного механизма стимулирования природопользования Нет гибких механизмов финансирования природоохранных мероприятий; отсутствие заинтересованности предприятий в решении экологических проблем и внедрении наилучших доступных технологий

10 2000-2001 Ликвидация Федерального экологического фонда Устойчивая тенденция снижения объема финансирования целевых экологических программ; сокращение бюджетных расходов на охрану окружающей среды; упразднение федеральных экологических программ; развал системы платежей за загрязнение окружающей природной среды

11 с 2002 Неэффективная система природно-ресурсных платежей Неоднозначный законодательный статус платежей за негативное воздействие на окружающую природную среду; платежи не являются налоговыми, а носят характер фискального сбора; отказ от целевого использования средств; низкий уровень налоговых ставок; отсутствие платежей для физических лиц; неэффективность системы платежей; слишком сложная методика расчета

12 с 2004 Негативные изменения в государственной экологической экспертизе Практически упразднена экспертиза проектов нового строительства, что повлекло за собой потерю действенного инструмента в области регулирования экологической деятельности хозяйствующих субъектов

13 2004-2007 Разрушение системы экологического контроля Ликвидирован муниципальный экологический контроль; экологический надзор носит формальный характер; устаревшая материально-техническая база; несогласованность действий и отсутствие четких полномочий между Росприроднадзором и Ростехнадзором

ющий свои особенности в развитии и требующий разработки индивидуальной программы.

Экологический рейтинг, составленный <^геепРа1го1» (табл. 2), включает в себя 15 индикаторов по трем основным сферам:

♦ экосфера — охрана окружающей среды;

♦ социосфера — защита и улучшение среды обитания, здоровья человека;

♦ техносфера — состояние и развитие промышленности с учетом требований экологической безопасности.

Согласно экологическому рейтингу субъектов РФ, построенному на основании расчета природоохранного, социально-экологического, промышленно-экологиче-ского и сводного индексов, ХМАО-Югра и ЯНАО, территориально входящие в Тюменский регион, характеризуются как регионы с катастрофическим состоянием экологии и природопользования. По итоговой оценке 2011 г. Тюменская область в целом перешла в разряд относительно благополучных регионов РФ.

Основная экологическая проблема, требующая решения, заключается в отсутствии эффективной экологической системы, подразумевающей решение комплекса разнообразных проблем.

Далее предлагается рассмотреть выявленные в ходе исследования экологические проблемы, особенности развития и сам процесс экологизации на примере Тюменского региона.

Долгосрочные интересы Российской Федерации, состоящие в создании современной устойчивой экономики инновационного типа, определяют особую роль Сибири в силу не только ее географического положения, но и наличия значительного

ресурсного, производственного и научного потенциала. Минерально-сырьевые ресурсы являются основным фактором регионального развития в Западной Сибири.

Темпы развития промышленного производства в ХМАО-Югре и ЯНАО, территориально входящих в Тюменскую область, превосходят общероссийский показатель, доля в общем объеме произведенной промышленной продукции РФ составила около 12 %.

В 2009 г. 46,4 % загрязнений окружающей среды в Уральском федеральном округе (УрФО) пришлось на добычу полезных ископаемых, также на долю добычи полезных ископаемых, в целом по РФ, приходится максимальное количество отходов производства - 88,44 % (1 469,4 млн т) в 2009 г., при этом на добычу топливно-энергетических ресурсов приходится 77,07 % (1 132,5 млн т) отходов.

По официальным данным Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, УрФО занимает лидирующее место по загрязнению окружающей среды на территории РФ.

К основным источникам экологического неблагополучия в Западной Сибири относятся:

1) разработка месторождений полезных ископаемых;

2) нефтегазопроводы;

3) опасные ядерно-химические объекты;

4) промышленность;

5) неэффективное природопользование.

Все это, в совокупности с территориально-климатическими особенностями территорий Крайнего Севера, порождает основные экологические проблемы:

— загрязнение атмосферы промышленными источниками;

Таблица 2

Сводные данные по индикаторам экологического рейтинга в 2011 г.3

Регион Индексы региона Рейтинг региона Сводный рейтинг региона

Природоохранный Промышленно-экологический Социально-экологический

Тюменская область +39/-61 +57/-43 +52/-48 31 51 49

ХМАО-Югра +30/-70 + 17/-83 +67/-33 53 48 52

ЯНАО +29/-71 +46/-54 +54/-46 67 46 54

— неудовлетворительное положение

— удовлетворительное положение

— загрязнение водных объектов промышленными и бытовыми отходами, в том числе минерализованными стоками;

— опустынивание и деградация земель;

— производственные и бытовые отходы;

— нефтяное загрязнение земель;

— качественное истощение минеральных ресурсов нефтегазодобывающей промышленности.

Основные проблемы региона в направлении экологизации подразделяются на группы по следующим факторам:

1) международные (отсутствие концепции устойчивого развития; низкий уровень международного сотрудничества в области экологизации; отсутствие процессов глобализации в регионе);

2) социальные (невысокий уровень экологической культуры и сознания у населения; низкий уровень социальной ответственности и мотивации населения); =

3) правовые (отсутствие нормативной базы устойчивого развития региона; низкий уровень проработанности экологического законодательства; ограниченность исполнением федерального природоохранного законодательства);

4) экономические (низкий уровень самофинансирования природоохранных мероприятий; ограниченность инструментов регулирования — исключительно только экологическими платежами и штрафами);

5) экологические (высокий уровень загрязнения окружающей природной среды; несоответствие нормативов обеспеченности зелеными насаждениями общероссийским нормам; проблема утилизации ТБО; плохое качество питьевой воды; высокий уровень экологических преступлений; сокращение биоразнообразия);

6) организационно-технологические (слабая экологическая инфраструктура; низкий потенциал экоинноваций, уровень экологического предпринимательства; частичное отсутствие или низкая развитость систем экологического менеджмента).

Все перечисленные выше элементы экологизации являются зеркальным отображением действующих на национальном

Высокая природоемкость и ресурсо-сырьевая ориентация отечественной экономики требуют особого учета экологического

фактора в проведении хозяйственной деятельности.

уровне, и, следовательно, несут на себе весь комплекс недостатков, носящих характер деэкологизации.

С целью достижения устойчивого развития в регионе предлагается следующий комплекс решений:

— внедрение механизма по экологизации экономики;

— создание внебюджетного экологического фонда;

— разработка индикативной методики оценки уровня и степени экологизации.

Для оценки целей экологизации экономики в Тюменском регионе разработана авторская система комплексной оценки (прилож. 1).

- Построение механизма экологизации на региональном уровне с учетом комплексной оценки экологизации сводится к следующей алгоритмической модели (прилож. 2).

= Предложенная алгоритмическая модель построения механизма экологизации экономики в совокупности с системой комплексной оценки экологизации соблюдает долгосрочный паритет экологических и экономических интересов, интегрирует совокупность экологических требований современности с инновационной деятельностью и научно-техническим прогрессом. Таким образом, экологическая политика, выстроенная с учетом механизма экологизации, становится универсальным инструментом для разрешения эколого-эко-номических проблем и повышения устойчивости экономической системы региона. ^

1. Бурматова О. П. Тенденции трансформации механизма управления природоохранной деятельностью // Регион: экономика и социология. 2010. № 1. С. 216-234.

2. Башорина О. В., Темкина И. М. Экологизация экономики России: проблемы и перспективы // Известия Уральского государственного университета. Серия 3: Общественные науки. Том 94. 2011. № 3. С.94-102.

3. Общероссийская общественная организация. Рейтинг субъектов РФ [Электронный ресурс] URL: http://www.greenpatrol.ru/regions (дата обращения: 30.04.2012).

Система комплексной оценки экологизации в Тюменском регионе

ОСНОВНЫЕ ИСТО ЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО НЕБЛАГОПОЛУЧИЯ РЕГИОНА

- разработка месторождений полезных ископаемых;

- нефтегазопроводы;

- опасные ядерно-химические объекты;

- промышленность;

- неэффективное природопользование

СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНА

- загрязнение атмосферы промышленными источниками; - загрязнение водных объектов промышленными и бытовыми отходами, в том числе минерализованными стоками;

- опустынивание и деградация земель;

- производственные и бытовые отходы;

- нефтяное загрязнение земель; - качественное истощение минеральных ресурсов нефтегазодобывающей промышленности

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНА В НАПРАВЛЕНИИ ЭКОЛОГИЗАЦИИ

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ФАКТОРЫ

- отсутствие концепции устойчивого развития;

- низкий уровень международного сотрудничества в области экологизации;

- отсутствие процессов глобализации в регионе

СОЦИАЛЬНЫЕ ФАКТОРЫ

- невысокий уровень экологической культуры и сознания у населения; - низкий уровень социальной ответственности и мотивации населения

ПРАВОВЫЕ ФАКТОРЫ

- отсутствие нормативной базы устойчивого развития региона;

- низкий уровень проработанности экологического законодательства;

- ограниченность исполнением федерального природоохранного

законодательства

ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ

- высокий уровень загрязнения окружающей природной среды; - несоответствие нормативов обеспеченности зелеными насаждениями общероссийским нормам; - проблема утилизации ТБО; - плохое качество питьевой воды; - высокий уровень экологических преступлений; - сокращение биоразнообразия

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ

- низкий уровень самофинансирования природоохранных мероприятий; - ограниченность инструментов регулирования исключительно только экологическими платежами и штрафами

ОРГАНИЗАЦИОННО-ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ

- слабая экологическая инфраструктура; - низкий потенциал экоинноваций; - низкий уровень экологического предпринимательства; - частичное отсутствие или низкая развитость систем экологического менеджмента

о со

ДЕЙСТВ УЩПЕ ЭЛЕМЕНТЫ ЭКОЛОГИЗАЦИИ В РЕГИОНЕ

экологическое законодательство

освещает небольшой круг вопросов, включающих в себя: охрану окружающей среды, экологическую экспертизу, создание и контроль над особо охраняемыми природными территориями, порядок ведения Красной книги

целевые экологические программы

- «Основные направления охраны окружающей среды»;

- «Основные направления развития гражданской обороны и защиты населения и территории Тюменской области

от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

- «Основные направления развития жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области»;

- «Основные направления развития лесного комплекса» и др.

государственный экологический надзор

осуществляются следующие виды надзора:

- за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

- в области обращения с отходами;

- в области охраны атмосферного воздуха;

- в области использования и охраны водных объектов;

- в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;

- земельный надзор;

- лесной надзор;

- в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания

госу дарс твеиная экологическая экспертиза

является инструментом предупредительного экологического контроля, организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов РФ

экологическое нормирование

заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на нее (сбросы, выбросы), иных нормативов в области охраны окружающей среды

экологическое воспитание и образование

- отслеживается преемственность экологического образования и воспитания, внедрялись программы воспитательной деятельности классных коллективов, включающие разделы, посвященные вопросам экологии;

- расширяется число детских и молодежных объединений, деятельность которых направлена на решение различных социальных и гуманитарных аспектов экологического воспитания и эколого-просветительской деятельности;

- ведется подготовка и переподготовка педагогических кадров по связанным с экологией предметам;

- осуществляется системная работа с родительской общественностью по повышению информированности в области охраны окружающей среды;

- размещаются материалы о деятельности экологических добровольческих объединений образовательных учреждений в муниципальных средствах массовой информации

СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПЛАТЕЖЕЙ И ШТРАФОВ

а> >

го

~1 <

о —I

м о

ПУТИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ

- внедрение механизма по экологизации экономики; - создание внебюджетного экологического фонда; - разработка индикативной методики оценки уровня и степени экологизации

§ ¡X

ж Г)

| П 1 ^

IV дискуссия

■ журнал научных публикаций

Приложение 2

Алгоритмическая модель построения механизма экологизации экономики

в Тюменском регионе

БАЗА СТАТИСТИЧЕСКОМ ИНФОРМАЦИИ

>

1 ЭТАП

ДИАГНОСТИКА И АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ РЕГИОНА

X

Экономическое развитие

I

Экологическая обстановка

1

Социальная сфера

НАЛИЧИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ политики экологизации ЭКОНОМИКИ

->/ ^

АНАЛИЗ СПЕЦИФИЧЕСКИХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ РЕГИОНА

АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ ПРОБЛЕМ РЕГИОНА В НАПРАВЛЕНИИ ЭКОЛОГИЗАЦИИ

разработка программ по интенсификации процесса экологизации

АНАЛИЗ ДЕИСТВУЩИХ ЭЛЕМЕНТОВ ЭКОЛОГИЗАЦИИ В РЕГИОНЕ

2

Э Т А П

разработка и внедрение региональной

программы экологизации

3

Э Т А П

Совершенствование стратегии социально-экономического развития региона

Разработка и интенсификация региональных программ экологизации

Развитие региона согласно концепции устойчивого развития

}Э

А П