CC BY
57
И. А. ТАРАСОВА,
доцент кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент (Московский областной филиал Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя) Е-шаИ: [email protected]
I. A. TARASOVA,
Candidate of Law, Associate Professor,
Associate Professor at the Department
of the State Law Disciplines
(Moscow Regional Branch of Moscow University
the Interior Ministry of Russia named
after V.Ya. Kikotya)
E-mail: [email protected]
12.00.01
Научная специальность: теория и история права и государства; история учений о праве и государстве.
УДК 351.779:94(47).07
Scientific speciality:
12.00.01 — Theory and History of Law and State; History of Doctrines about Law and State.
Некоторые аспекты деятельности Министерства внутренних дел Российской империи по организации системы ветеринарно-эпизоотического надзора в России в первой половине XIX в.
Some Aspects of the Interior Ministry of the Russian Empire's Activity of the Veterinary Epizootic System's Organization of Supervision in Russia at the First Half of the 19th Century
В статье анализируются организационно-правовые основы деятельности Министерства внутренних дел Российской империи и его структурных подразделений по развитию ветеринарии и обеспечению ветеринарно-эпи-зоотического надзора в дореформенный период, делаются выводы об эффективности этой деятельности. На основе ряда фактов показывается, что организация системы ветеринар-но-эпизоотического надзора являлась одной из основных задач Министерства внутренних дел, равно как и функция обеспечения санитарно-эпидемиологического надзора.
Министерство, полиция, эпизоотии, ветеринария, ветеринарное дело, ветеринарно-эпизоо-тический надзор.
The article analyzes the organizational legal basis of the activities of the Interior Ministry of the Russian Empire's Activity and its structural units for development of the veterinary and support the veterinary epizootic supervision in the pre-reform period, the conclusions about the effectiveness of this activity. On the basis of a number of facts it is shown that a system organization of the veterinary epizootic supervision was one of the main tasks of the Interior Ministry, as well as the function of sanitary epidemiological supervision.
Ministry, police, epizootics, veterinary, veterinary science, veterinary epizootic supervision.
На современном этапе развития человеческого общества одной из важнейших социальных функций государства является функция обеспечения здравоохранения. Составной и неразрывной частью сложного
и разнообразного комплекса здравоохранения, подразумевающего государственную охрану физического, социального, психического и духовно-нравственного здоровья людей, является ветеринария.
Не секрет, что в СССР действовала одна из лучших в мире систем ветеринарно-сани-тарного надзора, а уровень постановки ветеринарного дела был недосягаем для большинства стран. Однако распад СССР и цепь последовавших за этим побочных негативных явлений привели к тому, что современное российское государство оказалось не в состоянии выполнять свои прежние функции в сфере организации ветеринарного дела в полном объеме.
На состоявшемся 14 июня 2017 г. «правительственном часе» 414-го заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации был заслушан доклад руководителя Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору С. В. Данквер-та на тему «Эпизоотические риски и правовые проблемы обеспечения биологической безопасности и животноводства России». В своем докладе С. В. Данкверт заявил, что в настоящий момент в сфере обеспечения биологической и продовольственной безопасности серьезными препятствиями являются правовые и структурные проблемы, возникшие в ходе реализации административной реформы 2004 г., национальной ветеринарной службы, а также сложившаяся в связи с этим неблагополучная эпизоотическая ситуация по ряду особо опасных болезней животных. При этом докладчик напомнил, что 80 % инфекционных заболеваний являются общими для человека и животных. Так, в 2016 г. в России были зарегистрированы такие опасные эпизоотические заболевания, как африканская чума свиней, грипп птиц, сибирская язва, ящур, бешенство, оспа овец и коз.
Кроме того, было отмечено, что «в ряде субъектов Российской Федерации органы управления ветеринарией упразднены как таковы, что связано с некомпетентностью местных властей в сфере ветеринарии вообще и в сфере ветеринарного надзора в частности. Принятые решения ведут к созданию «карманного» надзора вместо реального, а также к деградации ветслужбы региона и возникновению существенных рисков в области биологической безопасности» [7]. Также указывалось, что в ряде субъектов Российской Федерации отсутствуют самостоятельные органы государственной власти в области ветеринарии, а руководители иных органов, на которых возложены обязанности в этой сфере деятельности, по своему статусу и полномочиям не в состоянии в должной мере исполнять обязанности главных государственных ветеринарных инспекторов субъектов Российской Федерации [7].
В докладе руководителя Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору были озвучены практически те же проблемы состояния и развития ветеринарного
дела и ветеринарно-эпизоотического надзора, которые были крайне актуальны в Российской империи в XIX — начале XX в. Поэтому и обращение к дореволюционному опыту решения подобных проблем также нельзя не считать актуальным.
Отечественная ветеринария прошла многовековой сложный и противоречивый путь развития. С начала XIX в. этот путь был тесно и неразрывно связан с деятельностью Министерства внутренних дел (далее — МВД) Российской империи, понятием «ветеринарная полиция».
Сущность реформы государственного аппарата власти и управления в Российской империи начала XIX в. заключалась в создании Манифестом от 8 сентября 1802 г., вместо многочисленных коллегий и канцелярий с недостаточно определенной компетенцией, стройной системы министерств. Созданное МВД стало самым объемным по количеству выполняемых им функций. Среди этих функций в компетенцию министерства вошла функция обеспечения здравоохранения, в том числе и развития ветеринарного дела.
Автор фундаментального труда по истории МВД С. А. Адрианов писал: «В начале XIX века ветеринарной части в России почти не существовало, и Министерству приходилось полагать первое основание этому делу, т. е. создать ветеринарный персонал» [1, с. 30]. Действительно, наметившиеся в первой половине XVIII в. серьезные позитивные сдвиги в деле ветеринарного образования и подготовки квалифицированных кадров в сфере коневодства в 60-е гг. XVIII в. были аннулированы решением о закрытии конюшенных школ и переноса подготовки специалистов ремесленным путем при конюшнях и в полках [3, с. 5].
Как считают авторы учебного пособия «Развитие ветеринарного образования в России», началом организации специального ветеринарного образования в нашей стране «видимо, следует считать 25 августа 1803 г.», когда императором Александром I был утвержден доклад министра внутренних дел графа В. П. Кочубея «О заведении в Санкт-Петербурге, Москве и Лубнах трех скотоврачебных училищ с приложением каждому из них особого штата». Поскольку скорое открытие вышеуказанных училищ было невозможно ввиду отсутствия необходимых преподавательских кадров, в учебные планы медицинских факультетов ряда университетов было введено преподавание ветеринарных дисциплин. В Московском университете уставом 1805 г. была предусмотрена кафедра «скотолечения», которую возглавил доктор медицины И. С. Андреевский, аналогичная кафедра в том же году была создана при Харьков-
ском университете, а в 1806 г. — при Виленском университете. Однако, по мнению Т. И. Мине-евой, данные кафедры были плохо оборудованы, не имели достаточной клинической базы, поэтому преподавание на них носило зачастую теоретический характер [6, с. 117].
Тем не менее введение курса ветеринарии в систему высшего медицинского образования по инициативе МВД Российской империи было несомненным прорывом в организации ветеринарного дела. Само по себе это вызывало необходимость подготовки соответствующих профессорских кадров, разработки научных проблем в сфере ветеринарии, способствовало популяризации ветеринарной науки среди медицинских работников, то есть положило начало научной разработке вопросов ветеринарии в России. Вопросы борьбы с эпизоотиями рассматривались и в Медицинском Совете МВД [9].
Несмотря на множество сложностей, МВД продолжало прилагать усилия в решении проблемы ветеринарных кадров. Ветеринарной частью ведали подчиненные с 1811 г. Медицинскому департаменту Министерства полиции (с 1819 г. — Министерства внутренних дел) губернские врачебные управы во главе с медицинскими инспекторами, на которые возлагалась обязанность иметь «попечение о предупреждении и пресечении скотских падежей, исследование свойств заразительных болезней и обнародование мер к их предупреждению и излечению». В состав врачебной управы входили инспектор, акушер и оператор, т. е. лицо, уполномоченное производить хирургические операции. В сибирских губерниях и в Кавказской области в состав врачебных управ был включен ветеринарный врач. В связи с отсутствием ветеринарных кадров в уездах исполнение ветеринарных обязанностей возлагалось на земских начальников. Волостные правления обязывались информировать население, «предостерегать... о предосторожностях от прилипчивых болезней скотского падежа». В селах и деревнях это входило в обязанность выборных старост и десятских [6, с. 134].
В 1811 г. была учреждена должность ветеринарного врача при Московском полицейской управе, затем — при полицейской управе Санкт-Петербурга. Это свидетельствовало о стремлении придать деятельности полиции в части предупреждения и пресечения эпизоотических заболеваний более профессиональный характер. В 1821 г. МВД получило право «определять в губернии по одному ветеринарному врачу в каждую с жалованием, какое положено уездным врачам». Тем самым в части денежного содержания уездные ветеринарные врачи были приравнены к уездным врачам-медикам, что, несомненно, повышало и статус их должности.
В 1836 г. был утвержден штат ветеринарных врачей в Российской империи: в 33 губерниях по два врача, в 16 — по одному. В сибирские губернии и в Причерноморье врачи назначались по особым распоряжениям. При этом старшим ветеринарным врачам назначались довольно высокие оклады от 700 до 900 рублей в год, младшим — от 500 до 600 рублей. Таким образом, утвержденным в 1836 г. штатом было предусмотрено 84 должности губернских ветеринарных врачей, кроме тех, кто назначался по особым представлениям. При этом в сельских уездах ветеринарных врачей катастрофически не хватало, в окраинных регионах империи они вообще отсутствовали и их обязанности возлагались на медицинских врачей. В 1845 г. МВД были установлены звания «ветеринар» (ветеринарный врач) и «ветеринарный помощник», а также ученая степень для данной специальности — магистр ветеринарных наук. В 1859 г. в Российской империи числилось 530 ветеринаров и 209 ветеринарных помощников. Кроме того, частной ветеринарной практикой занималось 282 вольнопрактикующих ветеринарных врача [6, с. 135]. ^
Результаты неудовлетворительной постанов- и ки ветеринарного дела в Российской империи ^ в дореформенный период наиболее ярко про- ^ являлись в борьбе с эпизоотиями, под которы- Зз ми принято понимать широко распространен- ^ ные среди животных заразные болезни, передающиеся от одного организма к другому [12, ^ с. 13]. В связи с большими экономическими по- < терями и негативным влиянием на благососто- ^ яние населения эпизоотии всегда относились к категории тяжелых народных бедствий. Болезни и падеж скота в значительной мере оказывали влияние на производительность крестьянских и помещичьих хозяйств. Потеря скота была страшным бичом для крестьянского населения и небогатых помещиков, доводя их порой до полного разорения [11, с. 1].
С самого начала века на просторах империи свирепствовали эпизоотии сибирской язвы и чумы крупного рогатого скота. В 1807 г. сибирская язва охватила Центральную Россию и Царство Польское, в 1821—1822 гг. — Сибирь. В результате этой эпизоотии только в Литве в 1835 г. пало 25 % наличного состава быков и 12 % всех коров. В 1820 г. чума поразила крупный рогатый скот в Томской губернии, погибло 4 000 коров [13, с. 250]. В 1826 г. от чумы в Псковской губернии погиб весь крупный рогатый скот. Только в Томской и Тобольской губерниях в 1829— — 1830 гг. от сибирской язвы пало 30 166 лошадей, / \ 4 066 голов крупного рогатого скота, 940 овец, заразилось и умерло 452 человека [6, с. 137, 144].
По данным МВД, за 1837 г., 1844-1845 гг., 1847-1849 гг. и 1852 г. в Российской импе-
рии от эпизоотических болезней (преимущественно от чумы крупного рогатого скота и сибирской язвы) пало более 3,6 млн голов крупного и мелкого рогатого скота и лошадей. По данным Министерства государственных имуществ, за 1844—1848 гг. пало 3 млн домашних животных, а по сведениям Министерства уделов, в 1833-1840 гг., 1842-1846 гг., 1852— 1860 гг. погибло до 300 тыс. голов сельскохозяйственных животных разных видов. В отчетах МВД за 1841 г. указывалось, что экономический ущерб от падежа только за тот год составил 1 млн рублей, по данным Министерства госимуществ за 1848 г. сумма ущерба от эпи-зоотий исчислялась в размере 1,7 млн рублей, а за 1849 г. — 3,2 млн рублей [6, с. 32]. Столь значительные расхождения в статистических сведениях лишь показывают, что деятельность по предупреждению и борьбе с эпизоотиями находилась одновременно в ведении разных ведомств, и на тот момент не существовало общегосударственного статистического учета заболеваемости, падежа и выздоровления животных. Сам по себе этот факт свидетельствовал о неправильном подходе в вопросах противоэпизо-отической работы.
В первой половине XIX в. в борьбе с эпизоо-тиями применялись те же меры и способы, которые сложились еще в XVIII в.: изоляция больных животных от здоровых, уничтожение заболевших животных с последующей утилизацией трупов, введение карантинов в местностях, где начинался падеж. Лечение заболевших животных в случаях заражения чумой в тот период, как правило, не приносило положительных результатов. В изданном в 1832 г. XIII томе Свода законов Российской империи в специальном разделе «О мерах к пресечению скотских падежей» Устава медицинской полиции указывалось, что в случае выявления какой-либо эпизоотии на основе клинического осмотра сельскохозяйственные животные подразделялись на три группы: здоровые, больные, подозреваемые в заражении. Больные и подозреваемые в заражении животные должны были изолироваться и подвергаться лечению в карантинном помещении. В животноводческих помещениях при этом предусматривалась дезинфекционная обработка: «омывание» горячим раствором щелочи, «хлорированной известью», «окуривание химическими газами», в частности серой [10]. В дополнение к основной нормативной правовой базе, касающейся организации борьбы с эпизоотиями, МВД Российской империи рассылало циркулярные распоряжении по вопросам ветеринарии.
4 июня 1841 г. МВД был издан «Устав ветеринарной полиции, или правила для предупреждения и прекращения повальных заразительных
болезней домашних животных» [5, с. 33]. Однако врачебные губернские управы с задачами противоэпизоотической борьбы явно не справлялись, а разъяснительная работа с населением велась крайне слабо, поэтому многие установленные в плане противоэпизоотических мероприятий правила значительным массам крестьянства были неизвестны [6, с. 137]. Само МВД зачастую лишь констатировало факты падежа скота, принимая при этом весьма формальные меры. Например, в 1843 г. чиновники МВД отмечали, что от «чумы, сибирской язвы, воспаления легких, хромоты, оспы и коросты» в стране пало 50 тыс. 585 голов разного скота. Эпизоотии происходили в 46 губерниях и областях России, причем «сибирская язва была особенно сильна». Для борьбы с ней в разные губернии были откомандированы чиновники МВД (которые, разумеется, не могли прекратить падежи), в Якутскую область направлен один ветеринарный врач, а во врачебные управы всех губерний разослан журнал ветеринарной медицины [2, с. 105—107].
Следует отметить, что эпизоотические ситуации осложнялись также и тем, что население часто не выполняло элементарных противоэпи-зоотических правил. В сельской местности по-прежнему доминировала народная ветеринария с ее религиозно-мистическими представлениями о причинах заболеваемости домашних животных и способах борьбы с падежами скота. Н. Ф. Высоцкий, описывая эти крестьянские представления, указывал, что в XIX в. сибирскую язву в Томской губернии воображали в виде высокого мохнатого человека с копытами на ногах, который появляется, если услышит фразу «язви те!». Оспу в Сибири представляли в образе некоего нечистого духа с клювом, питающегося трупами и «пятнающего» людей и скот «щедринками». Чума, по народным поверьям, олицетворялась с женщиной огромного роста с распущенными волосами, ездившей на повозке. Ночью она открывала окна изб и кропила «скверной» помещения, после чего все умирали [4, с. 39—44]. Соответственно подобным образом населением избирались и средства борьбы с «нечистой силой». При этом, как представляется, несоблюдение населением элементарных противоэпизоотических правил объяснялось не только суеверием, отсталостью и отсутствием необходимого количества специалистов-ветеринаров в сельской местности. Уровень развития ветеринарной науки был еще невысок, лекарственные средства и методы лечения, бывшие в распоряжении ветеринарных врачей, далеко не всегда давали желаемый позитивный результат. Малочисленный контингент квалифицированных ветеринарных врачей был не в состоянии проводить какую-либо систе-
матическую борьбу с заразными заболеваниями. Роль этих специалистов, по сути, сводилась к констатациям фактов развития той или иной эпизоотии. Правительство это прекрасно осознавало. В обзоре деятельности Департамента сельского хозяйства Министерства государственных имуществ за 1844-1849 гг. говорилось: «К исчисленным нуждам отечественного скотоводства должно присоединить еще недостаток у нас хороших ветеринаров, помощь которых необходима для отвращения и пресечения скотских болезней» [8, с. 98].
Неудовлетворительное состояние ветеринарного дела в стране осознавали и сами члены ветеринарного сообщества. 24 декабря 1846 г. по инициативе преподавателей Санкт-Петербургского ветеринарного училища было основано первое в России общество ветеринарных врачей, сыгравшее большую роль в развитии отечественной научной и практической ветеринарии [6, с. 136].
Подводя итог, следует отметить, что в дореформенный период МВД Российской империи был предпринят ряд мер в деле совершенствования отечественной ветеринарии, созданы правовые и структурно-организационные основы ее дальнейшего развития. Это проявлялось в первую очередь не всегда в успешных попытках создания системы подготовки ветеринарных кадров и их расстановке. Небольшой по количеству контингент ветеринарных кадров был разбросан по разным ведомствам. В стране отсутствовала единая ветеринарная служба и единый руководящий орган организации ветеринарии. Кроме того, недостаточность финансирования ветеринарной работы, сложности в подборе и подготовке кадров ветеринарных специалистов не позволяли в первой половине XIX в. достичь значимых результатов как в организации ветеринарного дела, так и в обеспечении ветеринарно-эпизоотиче-ского надзора.
Список литературы:
References:
1. Адрианов С. А. Министерство внутренних дел. 1802—1902 гг. Исторический очерк. СПб., 1902.
2. Варадинов Н. В. История Министерства внутренних дел. СПб., 1862. Ч. III. Кн. 3.
3. Воронин Е. С., Коробов А. В., Чекан В. А., Ко-лесниченко И. С. Развитие ветеринарного образования в России: учеб. пособ. М., 2000.
4. Высоцкий Н. Ф. Очерки народной медицины // Записки Московского археологического института. М., 1911. Т. XI.
5. История ветеринарии России и ее субъектов. Казань, 2017. Т. 1.
6. Минеева Т. И. История ветеринарии: учеб. пособ. СПб., 2005.
7. О состоянии эпизоотической обстановки в Российской Федерации и предпринимаемых противоэпизоотических мероприятия по недопущению массовых заболеваний сельскохозяйственных животных (к «правительственному часу» 414-го заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 14 июня 2017 г.): аналитический вестник / под общ. ред. В. Д. Кри-вова. 2017. № 17 (674).
8. Обзор действий Департамента сельского хозяйства в течение пяти лет с 1844 по 1849 год (Извлечение из ежегодных отчетов Департамента сельского хозяйства и других официальных документов). СПб., 1849.
9. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1294. Оп. 2. Д. 662.
1. Adrianov S. A. Ministerstvo vnutrennih del. 1802-1902 gg. Istoriche-skij ocherk. SPb., 1902.
2. Varadinov N. V Istoriya Ministerstva vnutrennih del. SPb., 1862. Ch. III. Kn. 3.
3. Voronin E. S., Korobov A. V., Chekan V. A., Kolesnichenko I. S. Razvitie veterinarno-go obrazovaniya v Rossii: ucheb. posob. M., 2000.
4. Vysockij N. F. Ocherki narodnoj mediciny // Zapiski Moskovskogo arheologicheskogo insti-tuta. M., 1911. T. XI.
5. Istoriya veterinarii Rossii i ee sub"ektov. Kazan', 2017. T. 1.
6. Mineeva T. I. Istoriya veterinarii: ucheb. posob. SPb., 2005.
7. O sostoyanii ehpizooticheskoj obstanovki v Ros-sijskoj Federacii i pred-prinimaemyh protivoeh-pizooticheskih meropriyatiya po nedopushche-niyu massovyh zabolevanij sel'skohozyajstvennyh zhivotnyh (k «pravitel'stvennomu chasu» 414-go zasedaniya Soveta Federacii Federal'nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii 14 iyunya 2017 g.): analiticheskij vestnik / pod obshch. red. V. D. Krivova. 2017. № 17 (674).
8. Obzor dejstvij Departamenta sel'skogo hozyajst-va v techenie pyati let s 1844 po 1849 god (Izv-lechenie iz ezhegodnyh otchetov Departamenta sel'skogo hozyajstva i drugih oficial'nyh do-kumentov). SPb., 1849.
9. Rossijskij gosudarstvennyj istoricheskij arhiv (RGIA). F. 1294. Op. 2. D. 662.
10. Svod zakonov Rossijskoj imperii. SPb., 1832. T. HIII. Ch. 3. St. 7.
10. Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. XIII. Ч. 3. Ст. 7.
11. Тарасова И.А. Деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по созданию системы надзора и контроля за санитарно-эпизоотической обстановкой во второй половине XIX века // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2012. № 4.
12. Фельдман Ф. Э. О родине чумы рогатого скота и мерах против этой эпизоотии. СПб., 1882.
13. Щеглов И. В. Хронологический перечень важнейших данных из истории Сибири 1832—1882. Сургут., 1993.
11. Tarasova I. A. Deyatel'nost' Ministerstva vnu-trennih del Rossijskoj imperii po sozdani-yu sistemy nadzora i kontrolya za sanitarno-ehpizooticheskoj obstanovkoj vo vtoroj polo-vine XIX veka // «Chernye dyry» v rossijskom zakonodatel'stve. 2012. № 4.
12. Fel'dman F. Eh. O rodine chumy rogatogo skota i merah protiv ehtoj ehpizootii. SPb., 1882.
13. Shcheglov I. V. Hronologicheskij perechen' vazhnejshih dannyh iz istorii Sibiri 1832—1882. Surgut., 1993.
и
H
2
^
x
л
<
£ H
bS
<
< X
78
