CC BY
160
УДК 342.95
ЗИБОРОВ Олег Валентинович, кандидат юридических наук, доцент, г. Краснодар, Россия [email protected]
НЕИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ (О ЧРЕЗВЫЧАЙНОМ И ВОЕННОМ ПОЛОЖЕНИИ НА УКРАИНЕ НАЧАЛА 2014 г.)
В статье автор анализирует содержание чрезвычайных правовых режимов в соответствии с украинским законодательством, понятие и основания введения чрезвычайного и военного положения на Украине применительно к событиям начала 2014 г., формулирует собственную позицию относительно значения военного и чрезвычайного положения в обеспечении суверенитета и безопасности современного государства.
Ключевые слова: военное положение, чрезвычайное положение, безопасность, права граждан, право, закон, административно-правовой анализ.
ZIBOROV Oleg Valentinovich, Candidate for Doctorate in Law, Associate Professor,
Krasnodar city, Russia e-mail: [email protected]
UNTAPPED OPPORTUNITIES: FACTS (ABOUT THE STATE OF EMERGENCY AND MARTIAL LAW IN UKRAINE AT THE BEGINNING OF 2014)
The paper explored the details on the legitimate routine of emergency set up in compliance with the Ukrainian legislation; the author examined the concept of and grounds for imposing the curfew and the martial law in Ukraine having responded to the events of the early 2014, and formulated his private position on relevance of wartime and the state of emergency for the sake of ensuring sovereignty and security for the modern State.
Key words: martial law, state of emergency, security/ safety, citizens' rights, right, law, administrative and legal survey.
Мировое развитие на современном этапе характеризуется наличием значительного числа региональных конфликтов, с сохранением тенденции к их силовому разрешению, в том числе в регионах, граничащих с Российской Федерацией [1]. В целом ряде сопредельных с Россией государств вспыхивают очаги массовых беспорядков, сопровождающихся насилием, погромами, захватом и блокированием работы органов государственной власти, а зачастую указанные события перерастают в открытые военные действия. Из подобных событий последних лет необходимо вспомнить чрезвычайные обстоятельства, возникшие в 2010 г. в Киргизии, в 2011 г. в Казахстане, в 2013-2014 гг. на Украине.
Аналитический отдел британского журнала The Economist на основе анализа политических и социальных проблем и прогнозов составил список стран, в которых велик риск народных волнений, бунтов и восстаний в 2014 г. Из всех бывших постсоветских республик Узбекистан вошел в группу стран с «очень высокой степенью риска», Казахстан, Киргизия, Туркменистан и Таджикистан оказались в группе стран с «высоким риском» народных волнений в 2014 г. Всего в этот список внесены 46 стран, в том числе Иран, Китай, Пакистан, Турция, а также Белоруссия и Украина. Россия вместе с другими республиками бывшего СССР оказалась в списке стран со средним уровнем риска бунтов и восстаний [2].Столь опасные факторы, влияющие на национальную безопасность только по внутригосударственным причинам, а также наличие непрекращающейся внешнеполитической нестабильности делают исследование вопросов, связанных с использованием всего арсенала государственных средств чрезвычайного законодательства, особенно актуальным, а исследование законодательства о чрезвычайном и военном положении приобретает новое звучание и нуждается в постепенном перераспределении усилий с общетеоретического анализа к непосредственному изучению правоприменительной практики.
С древнейших времен до наших дней человечество пытается создать эффективные механизмы выхода из кризисных ситуаций. К сожалению, возникновение таких ситуаций, несмотря на развитие и совершенствование государственных механизмов, а может быть и благодаря этому, является неизбежным. Современные реалии ясно показывают, что никакие государственные меры не могут гарантировать отсутствие международных и внутригосударственных угроз. Как указывает Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, между государствами обострились противоречия, связанные с неравномерностью развития в результате глобализационных процессов, углублением разрыва между уровнями благосостояния стран. Ценности и модели развития стали предметом глобальной конкуренции. Возросла уязвимость всех членов международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз [3].
В отличие от нормативно-правовой разработанности военного и чрезвычайного положений недалекой исторической перспективы, когда сама идея формирования данного законодательства в условиях мирного времени рассматривалась мировым сообществом как одна из форм подготовки государства к военным действиям, сегодня многие страны абсолютно верно, на наш взгляд, включили институт чрезвычайного законодательства в свои правовые системы.
Именно наличие, а на сегодняшний день уже не только наличие, но и детальная проработанность законодательства о военном и чрезвычайном положении в условиях мирного времени, является одной из гарантий ликвидации возникшей для государства угрозы. Как показывает опыт ликвидации последствий кризисных ситуаций, недостаточно иметь разработанный пакет федеральных или федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении». Минимальные временные границы реагирования на чрезвычайную ситуацию требуют от должностных лиц, наделенных правом применять данное законодательство, отработанного алгоритма действий по осуществлению всех мероприятий, предусмотренных для военного и чрезвычайного положений. Это, в свою очередь, обуславливает необходимость научного анализа имеющегося законодательства в данной области, а также правоприменительной практики в рассматриваемых условиях.
Еще одним немаловажным, а, может быть, и основным фактором эффективности предпринимаемых в рассматриваемых условиях мер является осознанный и объективный подход к чрезвычайному законодательству как к единственному правовому способу устранения возникшей опасности. Зачастую должностные лица государства в большей степени прислушиваются к негативно настроенной части общественности и с целью недопущения осложнения складывающейся обстановки игнорируют ранее утвержденные правовые предписания о чрезвычайном и военном положении.
Наиболее ярко неверное восприятие чрезвычайного законодательства можно проследить на примере конфликтной ситуации, складывающейся на Украине в конце 2013 - начале 2014 гг.
Украина - одна из тех стран, которые имеют в своем арсенале разработанное законодательство о военном и чрезвычайном положениях. Закон Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения» был принят 16 марта 2000 г. [4], а закон Украины «О правовом режиме военного положения» - 6 апреля 2000 г. [5]. Оценка событий, происходящих на Украине, не является предметом настоящей статьи, однако с точки зрения чрезвычайного законодательства и его роли в ликвидации чрезвычайной ситуации - это один из наиболее типичных примеров.
В соответствии с вышеуказанными законами приведем определения чрезвычайного и военного положения. Под чрезвычайным положением понимается особый правовой режим, который может временно вводиться на Украине либо в отдельных ее местностях при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного или природного характера не ниже общегосударственного уровня, повлекших или могущих повлечь человеческие и материальные потери, создающих угрозу жизни и здоровью граждан, или при попытке захвата государственной власти либо изменения конституционного строя Украины путем насилия и предусматривает предоставление соответствующим органам государственной власти, военному командованию и органам местного самоуправления в соответствии с настоящим Законом полномочий, необходимых для предотвращения угрозы и обеспечения безопасности и здоровья граждан, нормального функционирования национальной экономики, органов государственной власти и органов местного самоуправления, защиты конституционного строя, а также допускает временное, обусловленное угрозой, ограничение в осуществлении конституционных прав и свобод человека и гражданина и прав и законных интересов юридических лиц с указанием срока действия этих ограничений. Военное положение-это особый правовой режим, вводимый на Украине или в отдельных ее местностях в случае вооруженной агрессии или угрозы нападения, опасности для государственной независимости Украины, ее территориальной целостности, который предусматривает предоставление соответствующим органам государственной власти, военному командованию и органам местного самоуправления полномочий, необходимых для предотвращения угроз и обеспечения национальной безопасности, а также временное, вызванное угрозой, ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов юридических лиц с указанием срока действия этих ограничений.
Противники введения чрезвычайного или военного положения позволяют себе удобные извлечения из действующего украинского законодательства с преломлением под свои политические интересы. В частности, встречается мнение относительно того, что «...подписание указа о чрезвычайном положении будет подписью под сотнями жертв, подписью под кровопролитием и уничтожением страны» [6]. Позволим не согласиться с данной цитатой и провести анализ украинского законодательства с позиций потенциальной возможности минимизировать последствия кризисной ситуации.
Вот небольшое извлечение из приведенных выше определений чрезвычайного и военного положений:
«.попытка захвата государственной власти либо изменения конституционного строя Украины путем насилия;
.опасность для государственной независимости Украины, ее территориальной целостности;
.предотвращение угроз и обеспечения национальной безопасности;
.полномочия, необходимые для предотвращения угрозы и обеспечения безопасности и здоровья граждан, нормального функционирования национальной экономики, органов государственной власти и органов местного самоуправления, защиты конституционного строя».
На наш взгляд, вышесказанное в полной мере можно отнести к обстановке в украинских городах в рассматриваемый период. Это то, что касается оснований введения чрезвычайного и военного положений. Далее остановимся на процедуре их введения.
Чрезвычайное положение на Украине или в отдельных ее местностях вводится Указом Президента Украины, подлежащим утверждению Верховной Радой Украины в течение двух дней с момента обращения Президента Украины.
Причем до введения чрезвычайного положения Президент Украины обращается через средства массовой информации или иным способом к группам лиц, организациям, учреждениям, являющимся инициаторами либо участниками действий, которые могут быть поводом для введения чрезвычайного положения, с требованием прекратить свои противоправные действия в течение установленного в обращении срока и предупреждением о возможности введения чрезвычайного положения. То есть само обращение Президента к участникам массовых беспорядков может стать превентивной мерой и, возможно, в дальнейшем введение самого чрезвычайного или военного положения не потребуется.
В условиях, требующих неотложных мер для спасения населения или недопущения гибели людей, чрезвычайное положение может быть введено без предупреждения.
Интересной, на наш взгляд, является норма закона, в соответствии с которой предложения относительно введения военного положения на Украине или в отдельных ее местностях Президенту Украины подает Совет национальной безопасности и обороны Украины, а о введении чрезвычайного положения предложение может подать и Кабинет министров Украины.
26 января 2014 г. активисты гражданского движения «Спильна справа» захватили здание Министерства юстиции Украины. После этого Министр юстиции Украины Е. Лукаш в телеобращении попросила протестующих, захвативших здание, освободить помещение, в противном случае она намерена обратиться в Совет национальной безопасности и обороны Украины относительно обсуждения вопроса о введении в стране чрезвычайного положения. То есть здание государственного министерства уже захвачено, работа целого министерства блокирована, а министр угрожает (причем без определения каких-либо конкретных сроков) обратиться в Совет, где потом еще будут обсуждать вопрос о введении чрезвычайного положения, чтобы только потом направить подобное предложение президенту для оформления соответствующего указа. Возникает вопрос - позволит ли подобная процедура эффективно использовать меры чрезвычайного или военного положения в условиях подобных временных затрат?
В соответствии со ст. 4 Закона «О правовом режиме чрезвычайного положения» данный режим может быть введен при:
1) возникновении особо тяжелых чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера (стихийного бедствия, катастроф, особо крупных пожаров, применения средств поражения, пандемий, панзоотий и т.п.), создающих угрозу жизни и здоровью значительных слоев населения;
2) осуществлении массовых террористических актов, сопровождаемых гибелью людей или разрушением особо важных объектов жизнеобеспечения;
3) возникновении межнациональных и межконфессионных конфликтов, блокировании или захвате отдельных особо важных объектов или местностей, что угрожает безопасности граждан и нарушает нормальную деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4) возникновении массовых беспорядков, сопровождаемых насилием над гражданами, ограничивающих их права и свободы;
5) попытке захвата государственной власти или изменения конституционного строя Украины путем насилия;
6) массовом переходе государственной границы с территории сопредельных государств;
7) необходимости восстановления конституционного правопорядка и деятельности органов государственной власти.
Таким образом, минимум три основания применения чрезвычайных норм из семи предусмотренных законодательством Украины составляли, по сути, полноценное основание для введения данного административно-правового режима. Если же рассматривать обстановку с точки зрения опасности для государственной независимости Украины, ее территориальной целостности, то речь могла идти не только о чрезвычайном, но и военном положении.
Одной из наиболее типичных претензий к мерам военного или чрезвычайного положения является потенциальная возможность безграничного ущемления прав и свобод граждан. Остановимся подробнее на данном аспекте.
Юридическим фактом, который является основанием для применения военного или чрезвычайного положения, является указ главы государства о введении одного из рассматриваемых режимов. Большая часть современных законов, регламентирующих данные обстоятельства, предъявляет достаточно четкие требования и к административной процедуре разработки и принятия данного документа, и к его содержанию.
В Указе Президента Украины о введении военного положения прописаны:
обоснование необходимости введения военного положения;
границы территории, на которой вводится военное положение, время введения и срок, на который оно вводится;
задания военного командования, органов государственной власти и органов местного самоуправления по внедрению и осуществлению мер правового режима военного состояния;
исчерпывающий перечень конституционных прав и свобод человека и гражданина, которые временно ограничиваются в связи с введением военного положения, а также перечень временных ограничений прав и законных интересов юридических лиц с указанием срока действия этих ограничений;
другие вопросы.
Таким образом, необходимым является требование, касающееся обязанности указать обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения, дату и время, с которых начинает действовать военное положение, а также границы территории, на которой оно вводится. Обоснованной видится позиция украинских законодателей, которые в качестве обязательного требования указали необходимость раскрытия исчерпывающего перечня конституционных прав и свобод человека и гражданина, которые временно ограничиваются в связи с введением военного положения, а также перечня временных ограничений прав и законных интересов юридических лиц с указанием срока действия этих ограничений.
Еще один практический аспект исследования чрезвычайного законодательства современного периода - изучение феномена подмены действующих норм о чрезвычайном или военном положении аналогичными, но не включенными в данную правовую категорию.
Наглядным примером подобной юридической ситуации является принятие 22 января 2014 г. постановления Кабинета министров Украины № 12 «Об утверждении порядка проведения дополнительных мер защиты безопасности граждан» [7]. Принимая меры к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности и вместе с тем, не желая усугублять противоречия с противниками введения чрезвычайного или военного положения на территории Украины, руководство государства принимает новый, причем подзаконный акт, который по содержанию дублирует уже действующий закон.
Так, рассматриваемое постановление (которое состоит всего из пяти статей) говорит о том, что с целью обеспечения прав и свобод человека и гражданина, нормального функционирования органов государственной власти Украины, органы внутренних дел в случае наличия информации о возможных нарушениях общественного порядка, угрозы совершения экстремистских действий, нарушения законодательства при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций проводят следующие дополнительные меры с целью обеспечения прав и свобод человека и гражданина и нормального функционирования органов государственной власти Украины:
временное ограничение движения транспортных средств на улицах, дорогах, объектах (территориях);
временное ограничение доступа граждан на отдельные участки местности и объекты.
Дополнительные меры не распространяются на жителей, работников учреждений, предприятий и организаций, служебные транспортные средства, транспортные средства специализированного и специального назначения, и т.д.
Однако указанные выше ограничения дублируют содержание пп. 1 и 2 ст. 16 закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения», а учитывая, что они проводятся и прекращаются по решению соответствующего руководителя органа внутренних дел, а не главы
государства, непонятной являлась позиция противников объявления чрезвычайного или военного положения и практически нейтральное их отношение относительно рассматриваемого документа.
Выше изложенное позволяет сделать следующие выводы:
1. С целью качественной подготовки государства к деятельности в условиях чрезвычайных обстоятельств, в том числе военного времени, необходима заблаговременная детальная разработка законодательства, регламентирующего деятельность государственных органов, общественных объединений и граждан в рассматриваемых условиях.
2. В настоящее время большинство стран мира использует в своей правовой системе чрезвычайное и военное положение, а также режимы, являющиеся их аналогами, но, несмотря на это, не использует их или использует не в полной мере при возникновении соответствующих угроз.
3. Обязательным видится научный анализ военного и чрезвычайного положений, как эффективных мер противодействия возникшим угрозам не только с историко-правовых позиций, но и учетом событий, происходящих в современном мире, с преломлением полученного опыта зарубежных стран к российским реалиям.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ
1. Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» // «Российская газета» - Федеральный выпуск №5106 от 10 февраля 2010 г.
2. Подробнее: http://www.rosbalt.ru/blogs/2013/12/27/1216350.html (дата обращения - 03.02.2014 г.).
3. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
4. Закон Украины от 16 марта 2000 года № 1550-Ш «О правовом режиме чрезвычайного положения» (в редакции Законов Украины от 03.04.2003 г. №662-^, 15.05.2003 г. №743-^, 13.04.2012 г. №4652^1 (вступил в силу 19.11.2012 г.), 17.05.2012 г. №4765-У1, 16.10.2012 г. №5459-У, 16.05.2013 г. №245^11) // Ведомости Верховной Рады Украины от 09.06.2000.- 2000 г.- № 23. Статья 176.
5. Закон Украины от 6 апреля 2000 года №1647-111 «О правовом режиме военного положения» с изменениями и дополнениями, внесенными законами Украины от 3 апреля 2003 года № 662-М, от 25 декабря 2008 года №803^1, от 21 января 2010 года № 1836^1, от 7 октября 2010 года № 2592^1, от 13 апреля 2012 года № 4652^1, от 17 мая 2012 года № 4765^1, от 2 октября 2012 года № 5404^1 // Официальный вестник Украины от 12.05.2000.- 2000 г.- № 17.- С. 26, статья 691, код акта 15780/2000.
6. 1^1.: http://censor.net.ua/n268560 (дата обращения: 30.10.2014).
7. Постановление Кабинета министров Украины от 22 января 2014 года № 12 «Об утверждении порядка проведения дополнительных мер защиты безопасности граждан» // Правительственный курьер.-23 января.- 2014 г.- №13.
Информация об авторе
Зиборов Олег Валентинович, кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД ФГКОУ ВПО «Краснодарский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»,
г. Краснодар, Россия [email protected] Получена: 10.11.2014
Information about the author
Ziborov Oleg Valentinovich, Candidate for Doctorate in Law, Associate Professor, Head of the Chair of SIRTS Administration and Management (SIRTS - State Inspection of Road Traffic Safety), Federal Public State-Funded Educational Institution of Advanced Vocational Training - Krasnodar University under the Russian Interior Ministry,
Krasnodar, Russia, [email protected] Received: 10.11.2014
