CC BY
615
М. А. Приходько
НЕГЛАСНЫЙ КОМИТЕТ И РАЗРАБОТКА
АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ В РОССИИ НАЧАЛЕ ХЕХ ВЕКА
Административные преобразования во внутренней политике Российской империи в начале XIX в. достаточно отчетливо подразделяются на учреждение Непременного Совета, сенатскую реформу и министерскую реформу. В той или иной степени все они обсуждались в Негласном комитете (1801-1803) — особом секретном органе при императоре Александре I (в составе В. П. Кочубея, Н. Н. Новосильцева, П. А. Строганова, А. А. Чарторыйского и под председательством императора Александра I).
До сих пор для изучения административных реформ в Российской империи в начале XIX в. и роли в них Негласного комитета основополагающими остаются работы известных советских историков С. Б. Окуня и А. В. Предтеченского1. Основным источником, позволяющим реконструировать ход разработки и осуществления административных реформ являются так называемые протоколы Негласного комитета, которые велись П. А. Строгановым. При этом исследователи как правило обращаются к изданию этого источника, подготовленному вел. кн. Николаем Михайловичем более 100 лет назад2. Данная работа призвана систематизировать информацию об этапах подготовки административных реформ, отталкиваясь от оригиналов рукописей П. А. Строганова.
Как известно, Непременный Совет был учрежден 30 марта 1801 г.3, значительно ранее начала заседаний Негласного комитета. Фактически в Негласном комитете шло обсуждение его возможного дальнейшего преобразования — на 7 заседаниях: 18, 21, 25 ноября, 23 декабря 1801 г., затем 10 февраля, 11 и 12 апреля 1802 года4.
На заседании Негласного комитета 18 ноября 1801 г. обсуждалось предложение С. Р. Воронцова о рассмотрении всех государственных дел в Непременном Совете. Н. Н. Новосильцевым была оглашена его записка по данному вопросу. Автор записки особо выделил минусы данного предложения — отсутствие единства мнений членов Непременного Совета и нарушение секретности в обсуждении важнейших
1 Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века. М.; Л., 1957; Окунь С. Б. 1) Очерки истории СССР: Конец XVIII - первая четверть XIX века. Л., 1956; 2) История СССР: (Лекции). Часть I. Конец XVIII - начало XIX века. Л., 1974.
2 Николай Михайлович, вел. кн. Граф Павел Александрович Строганов (1774-1817). СПб., 1903 Т. 1-3.
3 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е (далее — ПСЗ4). Т. XXVI. СПб., 1830. № 19806. С. 598.
4 Российский государственный архив древних актов (далее — РГАДА). Ф. 1278. Оп. 1. Строгановы. Д. 10. Л. 64-98 об, 125-140 об; Д. 11. Л. 37-44 об; Д. 12. Л. 11-38 об.
© М. А. Приходько, 2013
государственных вопросов. Эти минусы во мнении членов Негласного комитета перевесили целесообразность расширения полномочий Непременного совета.
При этом Александр I предложил составить полный перечень дел, передаваемых на обсуждение в Непременный Совет5. На заседании Негласного комитета 21 ноября 1801 г. его члены попытались определить этот перечень. Александр I возражал против включения туда иностранных дел, которые требовали секретности в обсуждении.
Кроме того, в этом заседании обсуждалась записка Ф. Ц. Лагарпа о Непременном Совете. Главное предложение Лагарпа сводилось к учреждению должности вице-президента (заместителя председателя) Непременного Совета, который в отсутствие императора, председательствовал бы в Непременном Совете. Далее, Ф. Ц. Лагарп предложил ввести в состав Непременного Совета будущих министров, но только с совещательным голосом. Итогом обсуждения стало поручение Александра I В. П. Кочубею составить преамбулу (вводную часть) к «постановлению» о Непременном Совете6.
На заседании 25 ноября 1801 г. В. П. Кочубей зачитал преамбулу к «постановлению» о Непременном Совете. Однако ее содержание в протоколах Негласного Комитета не отражено7.
На заседании Негласного комитета 23 декабря 1801 г. Н. Н. Новосильцев отчитался о беседе с А. Р. Воронцовым по вопросу о «регламенте» Непременного Совета. Судя по его словам, Воронцов одобрил идею учреждения должности вице-президента Непременного Совета, который будет поддерживать порядок в ходе его заседаний8.
На заседании 10 февраля 1802 г. была рассмотрена записка А. А. Чарторый-ского «о форме правления». Одной из мер, предложенных им, было учреждение Совета при императоре, в виде общего координирующего органа. Данная мера имеет прямое отношение к предмету нашей статьи, поскольку соотносима и с Непременным Советом, и с будущим Комитетом министров.
Александр I хотел знать, как будет устроен Совет при императоре. Члены Негласного комитета ответили, что он будет состоять из одних министров9.
На заседании 11 апреля 1802 г. внимание Негласного комитета было обращено на процедуру разрешения вопросов, превышающих власть министров. Н. Н. Новосильцев в своем проекте учреждения министерств предложил следующее. Каждый министр будет иметь инструкцию, которая точно определит объем его полномочий. Все вопросы, превышающие министерскую власть, должны разрешаться императором на основании министерского доклада и мнения Непременного Совета по данному вопросу. Утвержденный императором проект указа, скрепленный подписью министра, обнародовался обычным порядком.
Вопрос о внесении указов на предварительное рассмотрение Непременного Совета вызвал дискуссию. Поскольку предполагалось существенно доработать проект Новосильцева, то решение этого вопроса было отложено10. Его обсуждение было продолжено на следующем заседании Негласного комитета 21 апреля 1802 г.
5 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 10. Л. 78-82 об.
6 Там же. Л. 85-88.
7 Там же. Л. 98-98 об.
8 Там же. Л. 127 об-128.
9 Там же. Д. 11. Л. 39-39 об, 42-43 об.
10 Там же. Д. 12. Л. 16-17 об.
Члены Негласного комитета пришли к общему мнению, что обычные дела будут рассматриваться самими министрами, но наиболее важные из них будут обсуждаться в Непременном Совете, на специально созываемых для этого совещаниях. Будущие события в сфере высшего государственного управления покажут, что именно этой формулировкой проекта Н. Н. Новосильцева было положено начало высшему административному органу Российской империи - Комитету министров. Очевидно, что члены Негласного комитета не сознавали, что создают новый высший государственный орган, так как на заседании 21 апреля 1802 г. речь шла исключительно о преобразовании Непременного Совета, в виде разделения его на два состава — узкий, из одних министров, и широкий, включающий министров и остальных членов Непременного Совета. Только практическая реализация Манифеста «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. дала толчок созданию особого Комитета министров, независимого от Непременного Совета.
Император предположил, что в Непременный Совет можно было бы вносить все дела. «Молодые друзья» убеждали, что это зависит только от его воли, но что внесение всех вопросов в Непременный Совет, затруднит порядок управления, и деятельность министров, которые и без того несут большую ответственность. Император согласился с этим мнением.
Затем была одобрена статья, которой устанавливалось, что все министры являются членами Непременного Совета. Вопросы управления обсуждаются в Непременном Совете, при участии того министра, в компетенцию которого входит данный вопрос и при обязательном участии министров юстиции, внутренних дел и финансов. О порядке заседаний было решено, что Непременный Совет будет собираться только по официальному уведомлению, направленному лично каждому из членов. Александр I заметил, что для заседаний Непременного Совета уже существуют специальные дни, и если не будет дела, требующего срочного созыва, то можно будет просто оповестить членов Непременного Совета об отмене очередного заседания. Эту реплику приняли к сведению11. На этом обсуждение в Негласном комитете вопроса о преобразовании Непременного Совета было завершено.
Обсуждению сенатской реформы были посвящены 14 заседаний Негласного комитета: 24 июня, 5, 13 августа, 11 сентября, 2, 9, 30 декабря 1801 г.; 3, 6 января, 17, 24 марта, 21 апреля, 5 мая 1802 г. и 16 марта 1803 г.12
Если вычленить главное в этих обсуждениях, то им стала проблема преобразования Правительствующего Сената в представительное учреждение, а также вопрос о пределах его компетенции: быть ли ему «средоточием» всех властей или только высшим судебным учреждением и «хранителем законов».
Уже на первом заседании Негласного комитета 24 июня 1801 г. Александр I напомнил о необходимости выбирать сенаторов «только среди людей, способных с честью справляться с этой функцией» и предложил возможный порядок их избрания — «назначить от всех губерний по два кандидата и выбирать сенаторов уже из составленного списка»13.
Кроме этого Александр I одобрил предложение членов Негласного комитета о поручении сенатору П. В. Завадовскому составления доклада о правах и преимуществах Сената14.
11 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 10. Л. 30 об.-36.
12 Там же. Л. 1-4 об., 29-44, 49-53, 99-118, 141-150 об.; Д. 11. Л. 1-8 об., 59-103 об.; Д. 12. Л. 23-47 об.
13 Там же. Л. 4.
14 Там же. Л. 3 об.-4.
В конце июля 1801 г. доклад Сената по проекту П. В. Завадовского поступил к Александру I и был передан им на рассмотрение «молодых друзей»15.
На заседании Негласного комитета 5 августа 1801 г. от имени «молодых друзей» записку о Сенате зачитал Н. Н. Новосильцев. В ней, он выступил против превращения Сената в законодательное учреждение и высказался за то, чтобы «передать в руки Сената только юридическую (то есть судебную) власть»16. Было решено поручить составление проекта Указа Сенату Д. П. Трощинскому и дождаться разработки проекта реформы Сената Г. Р. Державиным17.
На следующем заседании Негласного комитета 13 августа 1801 г. Александр I объявил о том, что он отдал распоряжение о составлении Указа Сенату18. Одновременно император поручил Г. Р. Державину через посредство П. А. Зубова, составить еще один проект устройства Сената19. Целью этих распоряжений было, очевидно, обретение еще одной модели сенатской реформы, независимой от мнения «молодых друзей».
В дальнейшем дискуссия о преобразовании Сената в представительное учреждение в основном будет связана именно с сенатскими проектами Г. Р. Державина и П. А. Зубова. Как установил М. М. Сафонов, данные проекты были редакциями одного и того же документа, отличавшимися друг от друга степенью радикализма предложенных мер20. По проекту Г. Р. Державина, Сенат являлся собранием первых государственных чинов, в котором император представлял лицо президента.
В функциональном плане Сенат проектировался как высший и всеобъемлющий орган, которому вверялись законодательная, исполнительная, судебная и обере-гательная (то есть надзорная в отношении исполнения законов) власти. Каждую власть возглавлял отдельный министр, заведовавший Канцелярией и осуществлявший сношение с императором. Эти предложения существенно корректировали министерскую реформу, превращая министров не в руководителей центральных государственных учреждений, а в начальников властей (департаментов) Сената с вероятным продолжением функционирования коллегий и коллежских учрежде-ний21 и сохранением коллежской системы управления в целом.
По замыслу Г. Р. Державина, выборы в Сенат осуществлялись следующим образом. Собрание знатнейших государственных чинов и чиновников первых 5-ти классов всех присутственных мест Санкт-Петербурга и Москвы выбирало из лиц первых 4-х классов по три кандидата на каждое место. Из них император утверждал одного22. То есть Г. Р. Державиным Сенат задумывался как орган дворянского представительства23.
Проект П. А. Зубова отличался от проекта Г. Р. Державина отсутствием главы об устройстве законодательной власти и отдельных статей, касающихся законо-
15 Сафонов М. М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л., 1988. С. 155.
16 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Строгановы. Д. 10. Л. 29 об., 30 об. - 31.
17 Там же. Л. 31 об. - 32.
18 Там же. Л. 41.
19 Сочинения Державина. Т. 6. СПб., 1871. С. 762.
20 Сафонов М. М. Конституционный проект П. А. Зубова — Г. Р. Державина // Вспомогательные исторические дисциплины. Л., 1978. Т. X. С. 235.
21 Так как в проекте Г. Р. Державина они подчинялись 2-му отделению Императорского верховного правления или исполнительной власти (Сборник Археологического института. Кн. 1. Отд. 2. СПб., 1878. С. 138, 142).
22 Там же. С. 137-139.
23 В отличие от более раннего и радикального «Примечания» на Указ от 5 июня 1801 г., в котором к формированию Сената привлекались духовенство и купечество.
дательной деятельности Сената. То есть Сенат в проекте П. А. Зубова не был законодательным (законосовещательным) органом24.
Проекты Г. Р. Державина и П. А. Зубова рассматривались на московском заседании Негласного комитета 11 сентября 1801 г. Предметом дискуссии стало разделение властей в рамках Сената. Причем, император настолько дорожил проектом П. А. Зубова, что «молодые друзья» были вынуждены его похвалить и выбрать из него что-то для последующей работы25. В конце этого заседания Александр I велел членам Негласного комитета также составить проект по этому вопросу26.
К вопросу о реформе Сената вернулись на заседании Негласного комитета 2 декабря 1801 г., в конце которого Александр I заявил «молодым друзьям», что пора этот вопрос решить окончательно и рассмотреть его на следующем заседании27. На заседании 9 декабря 1801 г. свою записку о Сенате зачитал П. А. Строганов. В ней он попытался согласовать положения июльского доклада Сената с положениями проекта П. А. Зубова, по возможности убрав из него все статьи, противоречащие докладу Сената28.
Как показывают подготовительные материалы работы П. А. Строганова с проектом П. А. Зубова, он полностью отказался от статей, содержащих положения о разделении властей в Сенате и о выборах сенаторов29. Тем самым, П. А. Строганов стремился убрать из сенатского проекта любое упоминание о представительном характере формирования Сената и о соединении в нем всех властей. И Строганов преуспел в этом, поскольку на следующих заседаниях Негласного комитета посвященных обсуждению сенатской реформы — 30 декабря 1801 г. и 3 января 1802 г., вопрос о выборности сенаторов и о преобразовании Сената в представительное учреждение не поднимался.
Однако на заседании Негласного комитета 6 января 1802 г., неожиданно для «молодых друзей», к способу выборов сенаторов вернулся сам император. Он предложил заняться разработкой новых правил их избрания и зачитал статьи из проекта Г. Р. Державина, в которых предусматривалась двухступенчатая избирательная система: 1) помещики каждого округа выбирают из лиц первых 8-ми классов выборщиков; 2) выборщики избирают кандидатов из лиц первых 4-х классов и представляют их императору, который и назначает сенаторов из общего списка кандидатов30.
Члены Негласного комитета заявили Александру I, что жители губерний плохо знают чиновников первых 4-х классов и поэтому не смогут осуществить свой выбор со знанием дела. Опираясь на этот тезис, они сумели переубедить императора31. На этом вопрос о выборности сенаторов и о преобразовании Сената в представительный орган в Негласном комитете был закрыт.
Заседание Негласного комитета 17 марта 1802 г. было посвящено наряду с другими вопросами, обсуждению проектов А. Р. Воронцова, целью которых были реформа Канцелярии Сената и Герольдии32.
24 Сафонов М. М. Конституционный проект П. А. Зубова — Г. Р. Державина ... С. 235.
25 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Строгановы. Д. 10. Л. 50 об. - 51.
26 Там же. Л. 53.
27 Там же. Л. 109 об. - 110.
28 Там же. Л. 112 об. - 124об.
29 Там же. Д. 13. Л. 20-20 об., 21, 23.
30 Там же. Д. 11. Л. 7 об.- 8 об.
31 Там же. Л. 7 об. - 8 об.
32 Там же. Л. 70-72 об.
Заседания Негласного комитета 24 марта, 21 апреля и 5 мая 1802 г. были посвящены обсуждению конкретных вопросов сенатской реформы. Обсуждались предложение адресования указов императора сначала Сенату, который и будет их направлять министрам в соответствии с их компетенцией33, вопрос об ответственности министров перед Сенатом34, несколько мнений членов Непременного совета относительно проекта Указа Сенату35.
Несмотря на то, что официальный текст Указа «О правах и обязанностях Сената» от 8 сентября 1802 г. характеризовал Правительствующий Сенат как «верховное место в империи», из новых полномочий, вверенных ему, были предусмотрены только право представления императору на указы, противоречащие ранее изданным уложениям и ответственность министров перед Сенатом36, которые на практике оказались фикцией.
Заседание Негласного комитета 16 марта 1803 г. было посвящено подготовке проекта Указа Сенату37, утвержденному 21 марта 1803 г.38 и фактически ликвидировавшему право представления Сената императору на указы, противоречащие ранее изданным узаконениям, установленное Указом от 8 сентября 1802 г.39 На этом обсуждение в Негласном комитете сенатской реформы было закончено.
Разработке министерской реформы были посвящены 9 заседаний Негласного комитета: 10 февраля, 10, 17, 24 марта, 11, 21 апреля, 5, 12 мая 1802 г. и 16 марта 1803 г.40
На заседании 10 февраля 1802 г. князь Адам Чарторыйский представил Негласному комитету записку о «форме правления». Вначале он обрисовал общую картину состояния государственного управления, которая, по его мнению, представляла собой «величайший беспорядок». Объектом критики стала борьба между Сенатом и его канцелярией, возглавляемой генерал-прокурором, осложненная столкновениями между Советом при высочайшем дворе и Сенатом, безответственность высших чиновников, стоящих во главе центральных государственных учреждений, фиктивность прокурорского надзора.
В связи с этим Чарторыйский предложил полную реорганизацию государственного управления: «распределить административные полномочия» между несколькими министрами, которые держали бы в своих руках все нити управления, как то народное просвещение, внутренние дела, финансы, юстицию, военное ведомство, морской флот и т. д. При этих министрах должен быть образован совет, имеющий только совещательный голос и состоящий из главных чиновников. Вторая часть плана посвящалась суду, который делится на гражданский, уголовный и полицию; в первых двух подразделениях предлагались только две инстанции и кассационный суд. В третьей части плана речь шла о Сенате, который по мысли автора, должен был осуществлять постоянный контроль над исправностью действий чиновников. Каждый год министры представляют свои отчеты этому собранию41. Император и члены Негласного комитета в целом одобрили предложения Чарторыйского42.
33 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 90.
34 Там же. Д. 12. Л. 32-34.
35 Там же. Л. 46-47.
36 ПСЗ-! Т. 27. № 20 405. С. 241-248.
37 Датируется по рукописи документа (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 59).
38 ПСЗ-! Т. 27. № 20 676. С. 505-506.
39 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Строгановы. Д. 11. Л. 59-62.
40 Там же. Л. 37-103 об.; Д. 12. Л. 11-66 об.
41 Там же. Д. 11. Л. 37-40 об.
42 Там же. Л. 40 об. - 41 об.
На заседании Негласного комитета 10 марта 1802 г. Н. Н. Новосильцев рассказал комитету, что молодой граф Л. К. Платер представил ему черновой вариант своего проекта учреждения министерств. Этот проект и стал в дальнейшем предметом обсуждения. В проекте Платера предусматривалось создание девяти министерств: 1) юстиции, 2) внутренних дел, 3) иностранных дел, 4) народного просвещения, 5) военного, 6) морского, 7) финансов, 8) казны и 9) полиции. Состав министерств, предложенный Л. К. Платером, практически полностью, за исключением Министерства народного просвещения, повторял состав французских министерств, поэтому можно говорить о сильном французском влиянии, присутствующем в данном проекте. К проекту Платера прилагались подробные таблицы структурных подразделений каждого из министерств.
По отзыву П. А. Строганова, император «с большим удовлетворением изучил эти таблицы», но ему не понравилось устройство Министерства юстиции, в составе которого, как показалось Александру, I имелись части, образованные произвольно. Кроме того, император отметил чрезмерное количество министерских подразделений.
В. П. Кочубей имел при себе «Французский национальный альманах», содержащий описание организационного устройства министерств Франции43. Он сравнил устройство французских министерств по «Французскому национальному альманаху» с таблицами проекта Платера. Но оказалось, что у французов тоже очень много подразделений. На этом обсуждение министерского проекта завер-
44
шилось .
На заседании 17 марта 1802 г. Н. Н. Новосильцев сообщил Негласному комитету о беседе его и А. Чарторыйского с Ф. Ц. Лагарпом, в которой Лагарп одобрил план учреждения министерств. Новосильцев добавил, что и А. Р. Воронцов высказался одобрительно по поводу идеи министерств и плана разделения дел между ними45.
На заседании 24 марта 1802 г. В. П. Кочубей зачитал свой проект введения к Указу об учреждении министерств (проект «для мотивировки указа, который повлечет за собой создание министерства»). В нем были изложены причины этой меры, перечислялись обязанности и кандидатуры министров, провозглашалась цель учреждения министерств — постоянно возрастающее благосостояние всех граждан.
Одна из статей проекта введения В. П. Кочубея предусматривала упразднение коллегий, с заменой их канцеляриями министров. Император выступил против такой решительной меры и предложил подчинить коллегии министрам, и только позднее, постепенно осуществить их замену. Мнение Александра I поддержал А. Чарторыйский. В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев и П. А. Строганов считали, что будет сложно сохранить старые учреждения, так как формы делопроизводства этих учреждений будут сильно сдерживать деятельность министров, и в случае подчинения коллегий министрам придется изменить формы делопроизводства коллегий, что является очень трудоемким делом. Обсуждение этого вопроса в Негласном комитете не привело к определенному решению. Но мнение, высказанное императором, осталось неизменным и в конечном итоге, определило половинча-
43 Almanach national de France. Paris. 1801. Р. 67, 89-127.
44 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Строгановы. Д. 11. Л. 54-56.
45 Там же. Л. 75 об. - 76.
тость Манифеста «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. и всего начального периода министерской реформы в целом.
В отношении статьи, в которой В. П. Кочубей наметил общий состав министров, император поинтересовался, намечается ли какая-либо координация всех министров и есть ли необходимость в отдельном министре коммерции. Члены комитета ответили Александру I, что до того как А. Н. Олениным не будут собраны сведения о соотношении различных ветвей власти с органами управления, они не могут ответить на этот вопрос; им пока не ясно, чем занять объединенное министерство, поскольку контроль над всеми ветвями экономического управления возложен на министра финансов.
Александр I заметил, что было бы очень кстати обзавестись министром коммерции, в поддержку своей позиции он привел мнение Лагарпа. Дальнейшее обсуждение этого вопроса не привело к конкретному результату46.
На заседании 11 апреля 1802 г. был заслушан так называемый предварительный проект Н. Н. Новосильцева «о разделении министерств и о распределении полномочий». В этом проекте вся правительственная администрация (министерство) подразделялась на отдельные части, возглавляемые министрами: юстиции, внутренних дел, финансов, государственного казначейства, иностранных дел, военного, морского, народного просвещения. Новосильцев не включил в свой проект министерство коммерции, но специально оговорил на заседании этот факт, сказав, что если императору будет угодно, то можно будет передать из министерства финансов, в ведение министра коммерции Коммерц-коллегию и таможни, что составит отдельный предмет занятий данного министерства. Таким образом, общее количество министерств в проекте Новосильцева равнялось 9. Восемь были определены, а девятое могло быть добавлено по желанию императора. В помощь каждому из министров предполагалось назначить заместителей — «поручиков министров».
Александр I в целом одобрил проект Новосильцева, но снова захотел посоветоваться с Лагарпом. Н. Н. Новосильцев ответил, что как раз собирался это сделать и, кроме того, испросил разрешения императора обсудить подробности проекта с лицами, имеющими опыт повседневной административной работы. Император согласился с этим.
Затем члены Негласного комитета обсудили проект Лагарпа об устройстве министерства народного просвещения и проект генерала Ф. И. Клингера, об устройстве народных училищ. После кратких прений, реализация этих проектов была отложена до учреждения министерств47.
На заседании 21 апреля 1802 г. Н. Н. Новосильцев представил свой полный проект учреждения министерств. Он высказал уверенность в том, что начать свою деятельность министерства могут, руководствуясь положениями «Генерального регламента...» Петра I об управлении коллегий. Впоследствии его нужно будет скорректировать в соответствии со сведениями собранными по вопросам управления Лагарпом во Франции и его доверенным лицом в Пруссии, «так как наши правила уже не годятся ни для судов, ни для канцелярий». Все это, по мнению Новосильцева, станет первоочередной задачей правительства.
46 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 86-92 об.
47 Там же. Д. 12. Л. 11-22 об.
Александр I заметил, что порядок деятельности судебных и административных учреждений должен различаться.
Новосильцев начал с изложения порядка составления министерских докладов, подаваемых императору, в случае отсутствия необходимых законов. Каждый такой доклад должен был содержать суть вопроса, требующего распоряжения императора, обоснование причин, требующих данного распоряжения, и пользы, которую оно принесет. Предполагалось, что эти доклады должны предварительно рассматриваться комитетом, составленным из министров. При несоблюдении этого порядка каждый министр был вправе сделать собственное представление императору по теме доклада.
Александр I выразил сомнение в необходимости такого порядка распоряжений императора. Члены Негласного комитета убеждали его в том, что все ветви государственного управления связаны в единую цепь, поэтому все распоряжения должны быть согласованы друг с другом, кроме того, предварительное обсуждение предотвращает случаи введения в заблуждение императора и заставляет министров придерживаться границ их служебного долга.
Император выразил мнение, что министры должны немедленно приступить к работе, потому что, если они будут назначены, но не вступят в управление в течение 1-2 месяцев, то действующие чиновники, зная о своей скорой отставке, будут плохо выполнять свои обязанности и вызовут раздражение своими жалобами и т. д. Александр I добавил, что в первое время новые министры создадут свои канцелярии на основе старых чиновников, даже если дела пойдут и не особенно блестяще. Министрам получат условное представление о своих канцеляриях, которые в течение 6 недель должны быть укомплектованы и приведены хотя бы приблизительно в то состояние, какое они должны иметь по плану реформы.
По проекту Новосильцева каждый министр представлял ежегодный отчет императору. Этот отчет предварительно рассматривался Сенатом и вместе с сенатским заключением в форме доклада подносился императору. Помимо этого, Сенат наделялся правом требовать объяснения от министров в течение всего года. Император возразил, что «Сенату предоставляется право, которым он никогда не обладал», что если из него хотят сделать подобие суда, то одна его функция будет противоречить другой. Н. Н. Новосильцев заметил, что его величество одобрил идею о том, чтобы еще больше сблизить суд и подсудных, распределив департаменты Сената по губерниям империи, тогда 1-й Департамент остался бы в Петербурге и его нельзя было бы отделить от его административных функций, таким образом он мог стать в каком-то смысле зачатком верхней палаты. Император согласился с этими доводами.
Дальнейшее обсуждение коснулось функций поручика (заместителя) министра. Он должен был принимать участие во всех делах министра, по усмотрению последнего. Император высказал мнение, что нужно конкретнее определить сферу деятельности поручика министра, который слишком зависел от своего начальника. Министрам было приказано назначить два дня в неделю для приема. При обсуждении статьи о принципах организации министерских канцелярий, император высказался за то, чтобы не включать эти положения в инструкцию каждому министру48.
48 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 24 об. - 36 об.
Начало заседания 5 мая 1802 г. было посвящено обсуждению кандидатур министров финансов и юстиции. Император сообщил членам Негласного комитета о результатах своей беседы с Лагарпом по поводу лиц, предполагаемых к назначению министрами. Александр I предполагал назначить министром финансов графа Н. П. Румянцева, а министром юстиции А. И. Васильева. Лагарп выразил сомнение в необходимости перемещения А. И. Васильева в сферу юстиции, в виду большей пользы его в управлении финансами, связанной с его долголетней практикой в этой сфере. Лагарп отметил и общественное признание Васильева, как человека разбирающегося в финансах. Члены Негласного комитета, отвечая Александру I, признали авторитет Васильева в обществе, но уточнили, что в его ведении была до сих пор не столько область финансов, сколько Государственное казначейство. Назначение же Румянцева министром финансов, по словам членов Негласного комитета, потребовало бы назначения ему в помощники одного или нескольких способных чиновников.
Александр I сказал также, что Лагарп посоветовал на первых порах оставить казначейство и министерство финансов объединенными, тем более, если то и другое окажутся в руках А. И. Васильева, который сможет при необходимости их потом разделить. Да и вообще, считал Лагарп, в этом направлении не стоит с самого начала заниматься точным разделением сфер управления. Члены Негласного комитета высказались за разделение государственного казначейства и министерства финансов, поскольку все части управления уже соотнесены между собой и точно определены, и та или иная часть принадлежит к определенному главному подразделению.
В заключение император сообщил комитету о том, что Лагарп продолжает настаивать на создании отдельного Министерства коммерции49.
На заседании 12 мая 1802 г. были рассмотрены записки, присланные А. Р. Воронцовым.
Прежде всего, было прочитано письмо А. Р. Воронцова на имя императора, в котором он всячески одобрил план учреждения министерств, отметив, что императрица Екатерина II в самом начале своего царствования высказывала подобные идеи, но потом оставила их.
Далее, были заслушаны: «1) Замечания на самый указ; 2) Примечание на разные статьи; 3) О Лесном департаменте; 4) О кратких денежных ведомостях, которые управляющий финансами обязан ежемесячно подавать императору; 5) Об отчете и ревизии; 6) Особая записка о разных предположениях имеющих связи с учреждаемою администрацией».
Длительное обсуждение закончилось констатацией всеми членами Негласного комитета факта незначительности замечаний, сделанных А. Р. Воронцовым50.
Последнее заседание Негласного комитета, посвященное обсуждению министерской реформы - а именно, ответственности министров перед Сенатом, произошло после учреждения министерств и затронуло уже проблемы не подготовки, а реализации министерской реформы. Заседание 16 марта 1803 г. было собрано по повелению императора для обсуждения ряда статей проекта Указа Сенату написанного Н. Н. Новосильцевым, которые вызвали неодобрение государя.
49 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 39-44 об.
50 Там же. Л. 48-65.
Император внес на обсуждение вопрос о возможности Сената входить с представлением к императору и в том случае, когда министерский доклад уже утвержден «высочайшей» подписью.
А. А. Чарторыйский, П. А. Строганов и Н. Н. Новосильцев считали необходимым наличие такого права у Сената, поскольку «нельзя отнять у Сената право изобличать министров во лжи и воспрепятствовать таким способом подрыву доверия императора в этих случаях». В. П. Кочубей, первоначально выступивший против, согласился с доводами членов Негласного комитета. Александр I также принял эти аргументы.
Однако император не согласился с концовкой проекта Новосильцева, в которой автор доказывал, что доклад Военной коллегии не противоречит правам дворянства и выражал от имени императора благодарность Сенату за усердие в работе. Несмотря, на доводы членов Негласного комитета, что подобное окончание указа является мягким, но в то же время строгим наставлением, император остался при своем мнении51.
Примечание к протоколу заседания 16 марта 18G3 г., написанное П. А. Строгановым показывает, как этот вопрос был разрешен практически. Несколько дней спустя Н. Н. Новосильцев представил императору проект Указа Сенату, переписанный начисто. В текст проекта он включил финальные строки, вызвавшие спор на заседании 16 марта 18G3 г., но уже не в смысле благоволения, а как предупреждение. С этой формулировкой император согласился и одобрил проект в целом52.
Несмотря на видимое сохранение ответственности министров перед Сенатом, Указ 21 марта 18G3 г. означал ликвидацию права представления Сената и закрепил отсутствие министерской ответственности перед Сенатом. На этом обсуждение министерской реформы в Негласном комитете закончилось.
Список источников и литературы
Указ «О неприкосновенности прав предоставленных дворянству» // ПСЗ-I. Т. XXVII. СПб., 1830. № 20676.
Указ «Об учреждении непременного Совета для рассматривания важных государственных дел» // ПСЗ-I. Т. XXVI. СПб., 1830. № 19 806.
Российский государственный архив древних актов. Ф. 1278. Оп. 1. Строгановы.
Д. 1G, 11, 12.
Сочинения Г. Р. Державина. Т. 6. СПб., 1871. XXX, 905 с.
Материалы, относящиеся до издания указа 8 сентября 18G2 г. о существе должности, правах и обязанностях Сената // Сборник Археологического института. Кн. 1. Отд. 2. СПб., 1878. С. 68-168.
Сафонов М. М. Конституционный проект П. А. Зубова — Г. Р. Державина // Вспомогательные исторические дисциплины. Л., 1978. Т. X. С. 226-244.
Сафонов М. М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л., 1988. 247 с.
Almanach national de France. Paris, 1801.
51 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 59-61 об.
52 Там же. Л. 61 об.
