CC BY
17НЕФТЬ, БЮДЖЕТ И НАЛОГОВЫЙ МАНЕВР*
Юрий БОБЫЛЕВ, канд. экон. наук Георгий ИДРИСОВ, канд. экон. наук Андрей КАУКИН, канд. экон. наук Олеся РАСЕНКО
Налоговый маневр в нефтяной отрасли задумывался как инструмент формирования более эффективной структуры налоговой системы, сокращения масштабов субсидирования нефтеперерабатывающего сектора и стран ЕАЭС, усиления стимулов к повышению энергоэффективности. Однако с целью увеличения доходов федерального бюджета в 2016 г. его проектом предусмотрено сохранение в следующем году действующего порядка определения ставки экспортной пошлины на нефть вместо предусмотренного маневром ее значительного снижения, что существенно изменяет параметры налогового маневра и повышает налоговую нагрузку на нефтяную отрасль. Эту меру можно рассматривать в качестве временной и антикризисной, позволяющей увеличить текущие доходы федерального бюджета.
Тем не менее, с нашей точки зрения, сохранение налогового маневра в его исходном виде являлось бы более предпочтительным вариантом, позволяющим увеличить и доходную часть бюджета, и эффективность нефте-пераработки.
С 2015 г. в нефтяном секторе реализуется «налоговый маневр» - структурная реформа налоговой системы, предусматривающая значительное снижение роли экспортных пошлин при повышении роли налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ).
Параметры налогового маневра на период 2015-2017 гг. были утверждены Федеральным законом от 24.11.2014 г. № Збб-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В соответствии с этим законом базовая ставка НДПИ при добыче нефти поэтапно повышается с 493 руб./т в 2014 г. до 919 руб./т в 2017 г. При этом предельная ставка вывозной таможенной пошлины на нефть (коэффициент в формуле расчета предельной ставки) снижается с 59% в 2014 г. до 30% в 2017 г. (См. табл. 1.) Одновременно повышается - по отношению к нефтяной пошлине - ставка экспортной пошлины на темные нефтепродукты (до 100% от ставки экспортной пошлины на нефть в 2017 г.) и снижаются ставки экспортных пошлин на светлые нефтепродукты (до 30% от ставки экспортной пошлины на нефть).
Результатами налогового маневра должны стать создание более эффективной структуры налоговой системы, сокращение масштабов субсидирования нефтеперерабатывающего сектора и стран ЕАЭС, усиление стимулов к повышению энергоэффективности1.
Особенностью текущей ситуации является то, что налоговый маневр реализуется в условиях низких цен на нефть, в то время как его параметры разрабатывались в 2014 г. - в условиях благоприятной мировой конъюнктуры,
* - Статья из Оперативного мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 15 (ноябрь 2015 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.
1 См.: Бобылев Ю.Н., Идрисов Г.И., Синельников-МурылевС.Г.Экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты: необходимость отмены и сценарный анализ последствий.- М.: Изд-во Института Гайдара, 2012; Идрисов Г.И., Синельников-Мурылев С.Г. Модернизация или консервация: роль экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты //Экономическая политика. 2012. № 3. С. 5-19; Бобылев Ю. Налоговый маневр в нефтяной отрасли // Экономическое развитие России. 2015. № 8. С. 45-49.
когда принятая при расчете доходов федерального бюджета на 2015 г. цена на нефть составляла 100 долл./барр. При такой цене должно было произойти снижение налоговой нагрузки на добычу нефти, что в некоторой степени компенсировало бы уменьшение маржи нефтепереработки для вертикально интегрированных нефтяных компаний. В условиях же низких нефтяных цен при принятых налоговых ставках фискальная нагрузка на добычу нефти возрастает. Так, при цене в 50 долл./ барр. налоговая нагрузка повышается с 55,6% в 2014 г. до 57,5% в 2016 г., или на 1,9% от выручки. (См. табл. 2.)
Для увеличения доходов федерального бюджета его проектом на 2016 г. предусмотрено сохранение порядка определения ставки экспортной пошлины на нефть, действующего в 2015 г., т.е. применение в формуле расчета ставки экспортной пошлины коэффициента 0,42 (а не его снижение до 0,36). Это должно обеспечить дополнительные поступления в федеральный бюджет в 2016 г. в размере 195,4 млрд. руб. В то же время это изменяет параметры налогового маневра и ведет к довольно существенному дополнительному усилению налоговой нагрузки на нефтяную отрасль. По нашим расчетам, при цене нефти в 50 долл./барр. суммарная налоговая нагрузка повышается с 57,5% по отношению к цене на нефть в изначальном варианте на-
логового маневра (вариант 1) до 60,5% в варианте проекта бюджета (вариант 2), или на 3% от выручки. (См. табл. 2.) При этом по сравнению с 2015 г. повышение налоговой нагрузки составляет 3,3%, а по сравнению с 2014 г., т.е. с ситуацией до начала налогового маневра, - 4,9% (она повышается с 55,6 до 60,5% от выручки).
Усиление налоговой нагрузки на нефтяную отрасль заключает в себе определенные риски: во-первых, оно ведет к уменьшению доходов нефтяных компаний и, соответственно, их собственных ресурсов для инвестиций; во-вторых, снижает посленалоговую доходность инвестиций, что будет препятствовать инвестированию в наиболее высокозатратные месторождения. Результатом может стать сокращение инвестиций, прежде всего в месторождения с повышенными затратами на разработку, причем в условиях истощения действующих месторождений. В то же время если повышение налоговой нагрузки на нефтяную отрасль будет ограничено одним годом, то можно ожидать, что это не вызовет существенных негативных эффектов.
С одной стороны, для российской нефтяной отрасли повышение налоговой нагрузки, если оно будет ограниченным по времени, не является критичным. Согласно проведенным в Институте экономической политики им. Е.Т. Гайдара расчетам2 по выделению трендовых
Таблица 1
Основные параметры налогового маневра в 2014-2017 гг.
2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г.
НДПИ при добыче нефти: базовая ставка, руб./т 493 766 857 919
Экспортная пошлина на нефть: коэффициент в формуле расчета ставки экспортной пошлины 0,59 0,42 0,36 0,30
Экспортные пошлины на нефтепродукты: коэффициенты по отношению к ставке экспортной пошлины на нефть:
Бензины 0,90 0,78 0,61 0,30
Дизельное топливо 0,65 0,48 0,40 0,30
Мазут 0,66 0,76 0,82 1,00
Источник: Налоговый кодекс РФ, Закон РФ «О таможенном тарифе», Федеральный закон от 24.11.2014 г. № Збб-ФЗ.
2 См., например: Идрисов Г., Каукин А., Моргунова О., Турунцева М. Два полюса российской промышленности // Экономическое развитие России. 2015. № 9. С. 60-63.
составляющих индексов производства в различных секторах промышленности, падение производства в нефтяной отрасли, связанное
с кризисом, было достаточно кратковременным по сравнению с другими отраслями промышленности - его «дно» было пройдено в
Таблица 2
Изменение налоговой нагрузки на добычу нефти в 2016 г. в результате изменения параметров налогового маневра
Цена на нефть марки Urals, долл./барр. _40 50 60 70 80 90 100 110
2014 г.:
(НДПИ+ЭП), долл./барр. 19,32 27,81 36,29 44,78 53,27 61,76 70,24 78,73
(НДПИ+ЭП), в % к цене Urals 48,30 55,62 60,48 63,97 66,59 68,62 70,24 71,57
2015 г.:
(НДПИ+ЭП), долл./барр. 20,35 28,57 36,79 45,01 53,23 61,45 69,67 77,89
(НДПИ+ЭП), в % к цене Urals 50,88 57,14 61,32 64,30 66,54 68,28 69,67 70,81 Изменение налоговой нагрузки по сравнению с 2014 г.:
долл./барр. 1,03 0,76 0,50 0,23 -0,04 -0,31 -0,57 -0,84
в % к цене Urals 2,58 1,52 0,84 0,33 -0,05 -0,34 -0,57 -0,76
2016 г. (вариант 1):
(НДПИ+ЭП), долл./барр. 20,64 28,74 36,84 44,94 53,04 61,13 69,23 77,33
(НДПИ+ЭП), в % к цене Urals 51,60 57,48 61,40 64,20 66,30 67,92 69,23 70,30 Изменение налоговой нагрузки по сравнению с 2014 г.:
долл./барр._1,32 0,93 0,55 0,16 -0,23 -0,63 -0,51 -1,40
в % к цене Urals 3,30 1,86 0,92 0,23 -0,29 -0,70 -0,51 -1,27 Изменение налоговой нагрузки по сравнению с 2015 г.:
долл./барр. 0,29 0,17 0,05 -0,07 -0,19 -0,32 -0,44 -0,56
в % к цене Urals 0,72 0,34 0,08 -0,10 -0,24 -0,36 -0,44 -0,51 2016 г. (вариант 2):
(НДПИ+ЭП), долл./барр. 21,54 30,24 38,94 47,64 56,34 65,03 73,73 82,43
(НДПИ+ЭП), в % к цене Urals 53,85 60,48 64,90 68,06 70,43 72,26 73,73 74,94 Изменение налоговой нагрузки по сравнению с 2014 г.:
долл./барр. 2,22 2,43 2,65 2,86 3,07 3,27 3,49 3,70
в % к цене Urals 5,55 4,86 4,42 4,09 3,84 3,64 3,49 3,37 Изменение налоговой нагрузки по сравнению с 2015 г.:
долл./барр._1,19 1,67 2,15 2,63 3,11 3,58 4,06 4,54
в % к цене Urals 2,97 3,34 3,58 3,76 3,89 3,98 4,06 4,13 Изменение налоговой нагрузки по сравнению с вариантом 1:
долл./барр._0,90 1,50 2,10 2,70 3,30 3,90 4,50 5,10
в % к цене Urals 2,25 3,00 3,50 3,86 4,13 4,34 4,50 4,64 Примечание. НДПИ - налог на добычу полезных ископаемых; ЭП - экспортная пошлина на нефть; 2016 г. (вариант 1) - принятый вариант налогового маневра; 2016 г. (вариант 2) - проект федерального бюджета на 2016 г.
Источник: расчеты РАНХиГС.
мае-июне 2015 г., а последние статистические данные свидетельствуют о наметившемся росте. (См. рисунок.)
С другой же стороны, замораживание плана снижения экспортной пошлины фактически приостанавливает налоговый маневр. В нынешних условиях более целесообразным, в том числе и с точки зрения наполнения государственного бюджета, было бы, напротив, ускорение запланированной налоговой реформы.
Дело в том, что параметры налогового маневра не являются нейтральными для бюджета: ожидаемый прирост поступлений от повышения НДПИ по плану должен превышать ожидаемое их сокращение от снижения экспортной пошлины. Соответственно, переход к более быстрой реализации налогового маневра (например, перенос времени введения ставок, изначально запланированного на 2016-2017 гг.) также привел бы к желаемому увеличению поступлений в бюджет. Более того, с точки зрения достижения изначальной цели реформы -устранения неэффективности нефтеперера-
ботки - именно ускоренное проведение налогового маневра в период низких цен на нефть выглядит более целесообразным, чем его частичная остановка.
Налоговый маневр - это меры по поэтапному снижению экспортной пошлины на нефть при одновременном росте НДПИ. Он был призван прежде всего устранить фактическое субсидирование неэффективности внутренних потребителей (в первую очередь нефтепереработки, долгое время производившей отрицательную добавленную стоимость в мировых ценах) заниженными ценами на нефть, сохранив и даже увеличив при этом поступления в бюджет от нефтяной отрасли. То, что маневр совпал во времени с падением мировых цен на нефть и с последовавшей девальвацией рубля, фактически способствует тому, чтобы запланированные перемены прошли максимально безболезненно для всей российской экономики: в условиях инфляции, вызванной значительным ослаблением рубля, эти изменения являются практически незаметными для внутренних цен на нефтепродукты3. ■
Динамика цен на российскую экспортную нефть и трендовой составляющей индекса производства полезных ископаемых
кО ю ю г* г>. г^ о о о о о о
ООО
■ Цена на нефть, руб./барр. -
■ Цена на нефть за вычетом ЭП и НДПИ, руб./барр.
Г 5 й Я ^^^^ьл'стГг^и^ат'^ит'стГ ,'-,00000000о0£,000
Индекс производства в добывающем секторе -тренд
3 См.: Идрисов Г.И., Синельников-Мурылев С.Г. Экспортная пошлина на нефть: отменить нельзя сохранить // Нефть России. 2011. № 12. С. 72-77; Идрисов Г.И., Синельников-Мурылев С.Г. Модернизация или консервация: роль экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты // Экономическая политика. 2012. № 3. С. 5-19.
