CC BY
279
Ю. В. Степанова*
Национальный и территориальный критерии административно-территориального устройства субъектов РФ
В статье исследовано научное понимание категории «принципы административно-территориального устройства», особенностей правового регулирования национального и территориального аспектов в организации территории. Выделены национальный и территориальный критерии административно-территориального устройства, обоснована необходимость их сочетания.
The scientific understanding of the category «principles of the administrative-territorial system» is searched in the article. Features of legal regulation of the national and territorial aspects of the organization of territory are revealed. The author allocates the national and territorial criteria of the administrative-territorial system and proves necessity for their combination.
Ключевые слова: административно-территориальное устройство, принципы административно-территориального устройства, национальный и территориальный критерии территориального устройства.
Key words: the administrative-territorial system, the principles of the administrative-territorial device, the national and territorial criteria of the territorial system.
Один из подходов к изучению института административнотерриториального устройства в науке конституционного права связан с выделением национального, территориального и национальнотерриториального (смешанного) принципов, на основе которых строится административно-территориальное деление.
В первом Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1994 г. отмечалось, что укреплению Российского государства препятствуют множество национальных проблем, порожденных «противоречивостью двух изначально заложенных в основу государственного устройства РФ принципов: национально-территориального и административно-территориального. По мнению А.В. Усягина, «этнический фактор всегда является осложняющим фактором в процессе территориального размежевания, препятствуя оптимизации территориального управления».
* Аспирант кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной юридической академии.
Действительно, если обратиться к истории становления административно-территориального устройства в РФ, можно проследить существование и территориального, и национально-территориального принципов устройства территории. Национально-территориальный принцип был положен в основу построения нового государства в результате произведенных изменений в области территориального устройства 1917-1922 гг. и нашел свое дальнейшее воплощение в образовании современной федерации. Следует отметить, что ещё в ходе реформы 1957 г. Н.С. Хрущев подчеркивал приверженность территориальному принципу деления
территории, а нормы Федеративного договора 1992 г. расцениваются как непосредственное признание территориального принципа в качестве основного, наравне с национальным при организации федеративной структуры нашего государства. Необходимость следования территориальному принципу обосновывается негативной оценкой соблюдения только национального принципа при территориальной организации государства, который ведет к разобщению многонационального народа, не отвечает необходимости взаимной интеграции национальных культур, обеспечения равенства прав граждан всей страны в решении национального вопроса, делает отношения внутри федерации менее стабильными.
В данном контексте стоит согласиться с мнением М.В. Глигич-Золотаревой о том, что «этнический (языковой, религиозный) принцип в построении государств - это данность, которую нельзя игнорировать, но вместе с тем можно и нужно стараться минимизировать ее отрицательные последствия». Но «удовлетвориться простым растворением национальностей во вновь созданных территориальных единицах будет не меньшей ошибкой, чем в свое время “локализация” национальных устремлений в автономиях с соответствующими титулами».
По нашему мнению, принципы административно-территориального устройства - это руководящие начала, определяющие общую направленность правового регулирования административно-территориального устройства субъектов. В настоящее время национальные и территориальные особенности применительно к системе административнотерриториального устройства субъектов РФ практически не рассматриваются, а обсуждаются в научной литературе только по отношению к территориальному устройству федерации, ее делению на равноправные субъекты. Так, можно вести речь о принципах, лежавших в основе административно-территориального устройства Советского государства, когда существующие в настоящее время субъекты являлись административнотерриториальными единицами высшего звена.
Соответственно рассматриваемые принципы стоит рассматривать в качестве критериев формирования административно-территориальных единиц (национального и территориального (историко-географического).
Законодатель, оставляя частичную приверженность при формировании федерации национальному принципу наравне с территориальным, не посчитал необходимым урегулировать данный вопрос на региональном уровне. В действующем законодательстве, в частности в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-Ф3, нашел отражение только территориальный принцип организации территории, тогда как в предыдущем законе закреплялись начала и национального принципа. Разрешение вопросов образования, изменения и иных процессов преобразования административнотерриториальных единиц, а также установление принципов такого формирования предоставлено субъектам РФ, которые самостоятельно решают возникающие в национальных отношениях противоречия.
Стоит отметить, что «национальный» критерий при организации административно-территориального устройства необходимо учитывать в непосредственной взаимосвязи с другими критериями. Многообразие в российском варианте выражается в сочетании национально-территориальных основ построения федерации, наличии государственных языков республик, в учете исторических (национальных) особенностей. В настоящее время только ряд субъектов в определении понятия «административно-территориальное устройство» делает акцент на формировании территориального устройства с учетом культурных, исторических, местных традиций (Воронежская, Калужская, Кемеровская, Костромская, Московская, Нижегородская, Пензенская, Смоленская, Тверская, Тульская области, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Марий Эл, Республика Тыва, Краснодарский, Красноярский, Ставропольский, Хабаровский края).
Институт административно-территориального устройства может способствовать реализации модели российского федерализма, в основу которой «положены как национальный, так и территориальный принципы, что является отражением полиэтичности национального состава России, самобытности ее исторического развития». Посредством института административно-территориального устройства у субъектов есть возможность выделить отдельные территории для управления на основе национального признака. Примером могут послужить созданные на территории Республики Саха (Якутия) национальные административно-территориальные образования.
По нашему мнению, предоставление дополнительных прав представителям национальных меньшинств положительно влияет на реализацию отдельных конституционных положений, касающихся равного обеспечения и соблюдения прав и свобод всех граждан государства. Тем более, что по данным Всероссийской переписи населения 2010 г. из 194 перечисленных национальностей, имеющихся на территории РФ, 46 насчитывают меньше 500 человек.
В стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г. декларируется «укрепление общественного согласия на основе общих ценностей - свободы и независимости Российского государства, гуманизма, межнационального мира и единства культур многонационального народа РФ...». Реализация названных положений возможна только в результате оптимального соотношения национального и территориального критериев в организации территории государства посредством системы административно-территориального устройства субъектов РФ.
