CC BY
28
национальные системы управления государственно-частным партнерством
Макаров Иван Николаевич
канд. экон. наук, доцент кафедры финансов и кредита, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Липецкий филиал) [email protected]
Колесников Виктор Викторович
канд. экон. наук, доцент кафедры социально-экономических дисциплин, Воронежский экономико-правовой институт (Липецкий филиал)
_Аннотация
В статье проанализирован мировой и отечественный опыт формирования национальных систем управления государственно-частным партнерством в инфраструктуре, энергетике и промышленности. Приводятся аргументы по определению уровня функционирования агентства по государственно-частному партнерству (АГЧП). Выделены контрольные функции АГЧП, сформулированы правовые ограничения. Авторами разработаны показатели, которые необходимо использовать при оценке эффективности функционирования государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, системы управления, регулирование, энергетика, промышленность, инфраструктура
Формирование национальной системы государственно-частного партнерства в значительной степени связано с национальными особенностями структуры органов и институтов, регулирующих деятельность государственно-частных партнерств (ГЧП). В целях оптимизации механизма государственно-частного партнерства, управления им и контроля за результатами его деятельности, а также качеством производимой продукции и предоставляемых услуг, мировая практика предусматривает формирование институтов, осуществляющих надзорные и регулятивные функции. При этом практикуются три основных подхода [1]:
- создание единого органа (чаще всего в форме агентства) по государственно-частному партнерству для всех секторов национальной экономики;
- создание специальных органов (агентств) для групп связанных секторов (отраслей) экономики;
- создание отдельного органа (агентства) для каждого сектора экономики (отрасли народного хозяйства).
Регулирующие органы концессий _
Для нашей страны в период НЭПа был характерен _
первый подход, предполагающий создание единого _
агентства, где вся деятельность концессий подконт- _
рольна Главному концессионному комитету. В эко- _
номической практике развитых стран наибольшее _
распространение получил второй подход, сочетаю- _
щий гибкость и учет реалий конкретных отраслей с _
минимальными затратами на управленческий пер- _
сонал и синергетическим эффектом от «стекания» _
информационно-регулятивных потоков в единый _
центр, которые характерны для первого подхода. _
Мировой опыт свидетельствует, что наибольшую _
трудность представляет решение задачи обес- _
печения независимости регулирующего органа, _
который условно назовем агентством по государс- _
твенно-частному партнерству (АГЧП). По мнению _
зарубежных специалистов, независимость данного _
агентства должна быть обеспечена, прежде всего, от _
политического и административного давления со _
стороны государства, в том числе в лице соответс- _
твующих министерств, с целью минимизации риска _
лоббирования ведомственных интересов в ущерб _
интересам общества. _
При этом, необходимо одновременно обеспечить _
доступ к информации, касающейся функциониро- _
вания отраслевых систем государственно-частного _
партнерства, и достаточный уровень компетентнос- _
ти данной структуры (АГЧП) с целью выработки и _
реализации обоснованных и эффективных реше- _
ний [2]. _
Согласно выводам известного специалиста В.Г. _
Варнавского, регулирующий орган должен быть _
независимой структурой, автономной в своей _
деятельности от регулируемых предприятий, не _
смотря на то, являются ли они общественными или _
частными. В качестве главной задачи обозначенно- _
го органа, как правило, позиционируется защита _
интересов общества и потребителей, и именно по _
этой причине его следует вывести из ведомственно- _
государственное управление^.
в качестве главной
органа, как правило, позиционируется
общества
и потребителей
го подчинения, придать независимый статус, как это реализовано во многих странах [3]. В мировой практике функционирования национальных систем государственно-частного партнерства по критерию степени принадлежности к системе государственной власти (в лице отраслевых министерств или иных органов государственной власти) можно выделить следующие основные типы агентств по государственно-частному партнерству (АГЧП) [4]:
- входящие в структуру соответствующего министерства;
- обладающие полной независимостью;
- обладающие различной степенью автономии от соответствующих министерств (промежуточный вариант).
Выводы американских специалистов фактически отвергают возможность эффективного функционирования первого варианта, когда АГЧП входит в состав отраслевых министерств [2]. Тем не менее, именно подобные структуры функционируют в сфере электроэнергетики в Японии, ФРГ, Чехии [4].
Полная независимость функционированияАГЧП
Второй вариант функционирования АГЧП, предполагающий его полную независимость от соответствующих отраслевых министерств, используется в электроэнергетике США, Франции, Канады, Швеции, Финляндии, Великобритании, Австрии. Анализ эффективности работы обозначенной отрасли в Великобритании и США, особенно «успехи» регулирования деятельности частных компаний, действующих на основе концессий в сферах генерации и сетевой инфраструктуры и составляющих основу энергетической системы США, порождает сомнения в целесообразности применения данной схемы [5, 6, 7, 8]. Еще одним основанием для сомнений является принятая в этих странах практика финансирования регулирующих органов посредством отчислений из доходов регулируемых компаний. В.Г. Варнавский считает, что подобная схема финансирования АГЧП повышает эффективность работы агентств и обоснованность принимаемых ими решений. Причиной этого является практика проверок концессионера и других предприятий регулирующим органом в
рамках своих полномочий, и отстаивание их прав этим же органом перед министерствами и другими государственными структурами в случаях, когда они нарушаются [3]. На наш взгляд, поскольку в рамках этого варианта имеет место зависимость объемов финансирования агентства от показателей деятельности государственно-частного партнерства и, в первую очередь, частного оператора (или концессионера), подобная схема финансирования АГЧП, наоборот, снижает уровень его объективности в отношении регулируемого субъекта. Нам представляется оптимальным вариант функционирования АГЧП, позволяющий сочетать определенный уровень независимости от ведомственных (государственных) структур с защищенностью от давления со стороны регулируемых компаний. Основанием для подобного вывода служит схема финансирования АГЧП, которая предполагает использование государственных источников (в том числе, бюджетов министерств) и отчислений со стороны регулируемых компаний. Соответственно, только в случае, если величина финансовых потоков со стороны государства сопоставима с величиной финансового потока со стороны других источников, представляется справедливым говорить о финансовой независимости АГЧП, снижающей уровень прямой заинтересованности в финансовом результате от деятельности частных партнеров, и объективности его функционирования. Следующий аспект проблемы создания механизма управления ГЧП - уровень функционирования АГЧП. Анализ мировой практики показывает, что для стран с унитарным устройством соответствующие органы создаются на национальном уровне, для федеративных государств характерна двухуровневая система контролирующих органов - национальные (федеральные) и региональные [2]. Анализ задач, традиционно выполняемых национальными органами по регулированию систем государственно-частного партнерства (главным образом, касающихся реализации инвестиционных и концессионных проектов), позволил выделить ряд контрольных функций АГЧП, которые оно должно выполнять применительно ко всем формам ГЧП: - контроль и регулирование тарифной политики фирмы-оператора;
нам представляется
оптимальным_
вариант
функционирования АГЧП, позволяющий
сочетать_
определенный уровень
независимости_
от ведомственных (государственных) структур_
государственное управление
_ щ щ
в целях экономии
механизм
_соответственно,
_полномочий
специализированным
_учреждениям
_и организациям
^арт
- контроль за выполнением участниками-представителями частного капитала финансовых условий в достигнутых соглашениях;
- контроль за выполнением частной стороной своих производственных обязательств (качества предоставляемых услуг, соблюдения графиков работ и т.д.);
- контроль за выполнением социальных требований;
- контроль за соблюдением экологических норм и требований.
Не все отмеченные функции АГЧП должно реализо-вывать самостоятельно. В целях экономии ресурсов нужно разработать механизм делегирования части функций и, соответственно, полномочий специализированным учреждениям и организациям (например, представляется рациональным делегировать функцию контроля за соблюдением экологических норм и требований соответствующим государственным институтам и общественным природоохранным организациям). Также необходимо привлекать профсоюзные и общественные организации с целью контроля за выполнением социальных требований участниками партнерств, в частности, за обеспечением занятости, выплатой компенсаций пострадавшим в результате хозяйственной деятельности и т.д.
Ограничение полномочий
В целях соблюдения баланса интересов государства, общества и частных инвесторов, агентствам по государственно-частному партнерству, наряду с предоставлением соответствующих полномочий, необходимо соблюдать ряд ограничений, которые должны быть юридически формализованы:
- во-первых, предоставляя регулирующему органу право наложения штрафов, необходимо четко связать размер штрафа с размером нанесенного ущерба. Соответственно, должны быть разработаны критерии, позволяющие однозначно оценить размер нанесенного ущерба в стоимостном выражении;
- во-вторых, необходимо ограничить полномочия контролирующих органов условиями заключенных соглашений и общего законодательства;
- в-третьих, регулирующему органу должно быть предоставлено право расторжения соглашения о
партнерстве только в том случае, если соответствующие органы установили факт нарушения достигнутых соглашений со стороны частного инвестора. При этом частный инвестор должен иметь возможность обжалования данного решения в судебном порядке;
- в-четвертых, регулирующий орган должен иметь право определения компенсации частному инвестору в случае невыполнения обязательств со стороны государства.
В системе государственно-частного партнерства, как и в большинстве механизмов управления экономическими системами, эффективность использования регулятором набора конкретных инструментов определяется получаемой информацией - «набор доступных правительству инструментов зависит от того, какой показатель оно может наблюдать» [9].
Соответственно, при формировании отраслевых систем государственно-частного партнерства необходимо разработать систему индикаторов, которые должны быть использованы при оценке обществом и регулятором качества работы частных партнеров и всей системы ГЧП в целом. По нашему мнению, в перечень обязательных показателей должны входить показатели, характеризующие:
- реальный уровень тарифов на продукцию (услуги), предоставляемый частным партнером, по сравнению с оговоренным в соглашении (в случае, если данный пункт входил в соглашение) или социально необходимым уровнем тарифов;
- динамику технического состояния и морального износа имущественных объектов, переданных частной стороне (для объектов транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры, объектов, представляющих стратегический интерес государства, а также относящихся к стратегически значимым отраслям промышленности);
- динамику затрат частной стороны (в том числе, по сравнению с предусмотренными затратами в условиях соглашения на момент заключения контракта). Данный пункт имеет принципиальное значение в случае тарифного регулирования частной стороны, участвующей в государственно-частном партнерстве;
_Литература
1. Burns P., Estache A. Information, Accounting, and the Regulation of ConcessionedInfrastructure Monopolies // Washington, D.C.: The World Bank, 1998.
2. Burns P., Estache A. Infrastructure Concessions, Information Flows, and Regulatory Risk // Washington, D.C.: The World Bank, 1999.
3. Варнавский В.Г. Концессионный механизм партнерства государства и частного сектора: монография / В.Г. Варнавский. - М., 2003__
4. Regulatory Institutions in Liberalised Electricity Markets // Paris: International Energy Agency, 2001.
5. Газовая промышленность и электроэнергетика: меры регулирования и реформы // Вопросы экономики. - 2002. - №6__
6. Делягин М.Г. В реформу электроэнергетики не верят даже сами реформаторы // Российский экономический журнал. - 2003. - № 11-12.
7. Королькова Е.И. Естественная монополия: регулирование и конкуренция (электроэнергетика: регулирование и конкуренция) // Экономический журнал ВШЭ. - 2000. - №4.
государственное управление _j
_Литература
8. Питмен Р. Вертикальная реструктуризация инфраструктурных отраслей в странах с переходной экономикой // М.: Московский центр Карнеги, 2003. - С .13.
9. Аткинсон Э.Б. Лекции по экономической теории государственного сектора: Учебник / Э.Б. Аткинсон, Дж. Ю. Стиглиц. - М.: Аспект Пресс, 1995.
- изменение социальной и экологической обстановки в зоне функционирования партнерства в результате его осуществления.
Вывод
Разработка и последующее применение в деятельности агентств по государственно-частному партнерству и реализации государственно-частного партнерства вышеперечисленных показателей должны способствовать достижению максимальной прозрачности информационно-регулятивных потоков «регулятор - инвестор» (концессионер, арендатор и т.д., в зависимости от формы ГЧП) и повышению эффективности использования инструментария механизма ГЧП и системы функционирования государственно-частного партнерства в целом.
Ivan N. Makarov
Candidate of Economic Sci., Associate Professor of the Academic Department of Finance and Credit, Financial University under the Government of the Russian Federation (Lipetsk Branch)
Viktor V. Kolesnikov
Candidate of Economic Sci, Associate Professor of the Academic Department of Socio-Economic Disciplines, Voronezh Institute of Law and Economics (Lipetsk Branch)
National Management Systems of Public-Private Partnership
_Abstract
he article analyzed the international and domestic experience informing national governance systems of public-private partnership in infrastructure, energy and JL industry. Arguments are to determine the level of functioning Agency for Public-Private Partnerships. Control functions are allocated Agency for Public-Private Partnership, stated its legal limitations. The authors have developed indicators that should be used in assessing the effectiveness of public-private partnerships.
Keywords: public-private partnership, management, regulation, energy, industry, infrastructure
